II SA/Ol 244/24

II SA/Ol 244/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 735
art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant stażysta Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 23 lutego 2024 Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 – u.p.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. P. (skarżąca, strona) od decyzji Starosty Nidzickiego (Starosta) z dnia 27 września 2023 r. w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nidzicy w dniu 27 września 2023 r. W dniu rejestracji przedłożyła m. in.:
decyzję Urzędu Miejskiego w Nidzicy z dnia 13 grudnia 2007 r. o wykreśleniu z dniem 31 grudnia 2007 r. z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez B. P.;
zaświadczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nidzicy potwierdzające, że B. P.:
od 1 listopada 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne,
od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2021 r. pobierała zasiłek dla opiekuna,
od 1 października 2021 r. do 4 września 2023 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne.
decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nidzicy z dnia 13 września 2023 r. uchylającą z dniem 5 września 2023 r. w całości decyzję z dnia 27 stycznia 2022 r. przyznającą świadczenie pielęgnacyjne B. P. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. O. oraz decyzję z dnia 12 stycznia 2023 r. zmieniającą wysokość przyznanego świadczenia.
Decyzją z 27 września 2023 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, oraz art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z., Starosta Nidzicki orzekł o uznaniu strony z dniem 27 września 2023 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.p.z. przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że organ zatrudnienia w decyzji wskazał, iż nie przysługuje jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na fakt, iż suma udokumentowanych okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni lub podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę, z czym nie sposób się zgodzić. Wskazała, że podstawą przyznania prawa do zasiłku jest art. 71 ust. 2 pkt. 9 u.p.z. Podkreśliła, że organ bez żadnej podstawy prawnej pozbawił ją prawa do zasiłku, podczas gdy wprost z przepisu wynika, że zasiłek jej przysługuje.
W uzasadnieniu własnej decyzji Wojewoda wskazał, że niezbędnym do ustalenia uprawnień zasiłkowych jest sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od 26 marca 2022 r. do dnia 26 września 2023 r., skarżąca była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy bądź też pobierała świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 1 listopada 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Następnie od 1 lipca 2013 r. do 30 września 2021 r. pobierała zasiłek dla opiekuna, a od 1 października 2021 r. do 4 września 2023 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne (zaliczony okres od 26 marca 2022 r.). Zatem skarżąca łącznie przez okres co najmniej 365 dni przed rejestracją w PUP pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast drugim warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do zasiłku, jest jego utrata w związku ze śmiercią osoby, nad którą była sprawowana opieka. Z akt sprawy wynika, że utrata prawa do zasiłku dla opiekuna była spowodowana umieszczeniem mamy w placówce zapewniającej całodobową opiekę, tj. w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym, co potwierdza decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nidzicy z dnia 13 września 2023 r., uchylająca z dniem 5 września 2023 r. w całości decyzję z 27 stycznia 2022 r. przyznającą świadczenie pielęgnacyjne skarżącej. Uznać zatem należy, że B. P. nie spełniła drugiego podstawowego warunku do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając na uwadze obowiązujące przepisy nie można zaliczyć okresu pobierania przez stronę zasiłku dla opiekuna do wymaganych 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym nie można przyznać prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2902/20 (LEX nr 3199908), stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. momentem końcowym pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego (świadczenia pielęgnacyjnego) istotnym z punktu widzenia tej ustawy, jest tylko i wyłącznie śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę. Ustawodawca nie powiązał w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych żadnych skutków prawnych z sytuacją, gdy utrata prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła wcześniej, np. z powodu umieszczenia osoby na, którą pobierano świadczenie w placówce zapewniającej całodobową opiekę.
W skardze na powyższą decyzję Wojewody strona wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Starosty w całości. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a mianowicie art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że umieszczenie osoby nad którą sprawowało się opiekę w szpitalu z uwagi na stan zdrowia, a następnie jej śmierć w placówce, nie upoważnia do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz organ błędnie odmówił przyznania prawa do zasiłku w sytuacji, gdy utrata zasiłku opiekuńczego nastąpiła z innej przyczyny niż śmierć osoby nad którą sprawowana była opieka. Wskazała, że od dnia 1 listopada 2010 r. do 4 września 2023 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mamą. Z uwagi na zły stan zdrowia jej mama od dnia 5 września 2023 r. przebywała w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym, gdzie następnie zmarła w dniu 6 października 2023 r. Odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wyłącznie z tego powodu, że śmierć matki, nad którą sprawowała opiekę, nie nastąpiła w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Podkreśliła, że nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez opiekuna, jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna świadczenia, a jednocześnie pogorszenie stanu zdrowia matki uniemożliwiało dalsze sprawowanie opieki w warunkach domowych.
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja bądź postanowienie może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W świetle natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast – stosownie do art. 135 p.p.s.a. – sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w szczególności art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., który stanowi, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana.
Z akt sprawy wynikało, że skarżąca opiekowała się niepełnosprawną matką i pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 1 października 2021 r. do 4 września 2023 r., natomiast w dniu 13 września 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne przyznane stronie w związku z opieką nad matką zostało uchylone z powodu umieszczenia matki w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym. Z wyjaśnień strony wynikało, że umieszczenie matki w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym – w którym następnie zmarła w dniu w dniu 6 października 2023 r. – spowodowane było wyłącznie pogarszającym się stanem jej zdrowia.
W ocenie organów fakt oddania matki do Zakładu Opiekuńczo Leczniczego – w świetle brzmienia i zastosowanej przez organy wykładni art. art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. - skutkował natomiast pozbawieniem skarżącej możliwości zaliczenia okresu sprawowania nad matką opieki do okresu zrównanego z wykonywaniem pracy, dającym uprawnienie do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż prawo skarżącej do wskazanego wyżej świadczenia ustało ze względu na umieszczenie matki zakładzie, a nie ze względu na śmierć osoby, nad którą opieka była sprawowana.
Zdaniem Sądu, oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji konieczne jest odwołanie się nie tylko – jak w istocie uczyniły to organy - do wykładni językowej (gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p., gdyż taki rodzaj wykładni tego przepisu nie jest wystarczający do prawidłowego odkodowania jego znaczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, lecz konieczne jest również sięgnięcie do innych metod interpretacyjnych. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3387/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA), który rozpoznawał analogiczną sprawę biorąc pod uwagę istotne z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego. Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - w pełni podziela powołaną argumentację oraz ocenę prawną zawartą w przywołanym wyroku. NSA odnosząc się do stosowania wyłącznie językowej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.p.z., podkreślił, że omawiana regulacja prawna "nie wykazuje jednak cech szczególnych w systemie prawa, które usprawiedliwiałyby zaniechanie rekonstrukcji zawartej w niej normy prawnej z udziałem wszystkich grup reguł interpretacyjnych. Charakter owego przepisu jako normy bezwzględnie obowiązującej, (...) nie stanowi tamy w dążeniu do należytego zrekonstruowania normy prawnej zawartej w owym przepisie. Zasady wykładni prawa nie podlegają zróżnicowaniu ze względu na to czy analizowany przepis stanowi podstawę decyzji związanej czy też decyzji podejmowanej w ramach przyznanego organowi administracji luzu decyzyjnego w załatwieniu sprawy. Proces odkodowania normy prawnej z treści przepisu prawa jest elementem procesu stosowania prawa i nie może być z nim utożsamiany.
Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest to operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238–239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15, s. 29; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego, C.H.Beck 2015, tom 4, s. 204; M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, C.H.Beck 2017, s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09).
Wykładnia prawa jaka dokonywana jest w procesie jego stosowania, winna uwzględniać okoliczności faktyczne sprawy. Te bowiem stanowią o kontekście, w którym dokonywana jest interpretacja przepisu prawa. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika natomiast, że skarżąca sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką i otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne a zatem zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. W trakcie sprawowania opieki, w związku z nagłym pogorszeniem się stanu zdrowia matki, została ona umieszczona w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym, w której w ciągu miesiąca zmarła. Jakkolwiek ustalenia te są niepełne i nie wskazują w szczególności na powody umieszczenia matki skarżącej w zakładzie oraz przyczyny jej śmierci niedługo po umieszczeniu w tej placówce, to ustalenia te uznać wypada za wystarczające dla możliwości oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Podejmując się w tych okolicznościach faktycznych rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., konieczne było uwzględnienie kontekstu konstytucyjnego. Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno bowiem prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi. Wszak Konstytucja RP jest aktem nadrzędnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. (...) Punktem odniesienia w procesie wykładni ww. regulacji winien być art. 32 Konstytucji RP statuujący zasadę równości wobec prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w okolicznościach badanej sprawy odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, wyłącznie z tego powodu, że śmierć matki skarżącej, nad którą sprawowała opiekę, nie nastąpiła w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego [tutaj: świadczenia pielęgnacyjnego], może naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Wypada zauważyć, że niemożność jednoznacznego przesądzenia owej kwestii wynika wyłącznie z zaniechania dokonania w postępowaniu administracyjnym dostatecznych ustaleń faktycznych obrazujących pogorszenie się stanu zdrowia matki skarżącej i przyczyny jej śmierci. (...) Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Podmioty takie winny być traktowane bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z powyższego punktu widzenia ocenę każdej regulacji prawnej na gruncie zasady równości winno poprzedzić zbadanie cech wspólnych i cech różniących określone podmioty. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych powinny znajdować podstawę w przekonujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przy czym wprowadzenie wyjątków od powyższej zasady winno wynikać z jasno sformułowanego kryterium różnicującego, które w świetle zasad i wartości konstytucyjnych można uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., sygn. akt SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt P 13/04; wyrok TK z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt K 40/04). Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy istotna jest także możliwość oceny zachowania konstytucyjnej zasady równości z uwagi na treść i cel danej regulacji prawnej, rozumianej jako cecha istotna (relewantna), uzasadniająca równe traktowanie podmiotów prawa (vide: wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98).
Uwzględniając powyższe uwagi nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego [tutaj: świadczenia pielęgnacyjnego] przez opiekuna, jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna zasiłku, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. [tutaj: świadczenia, o którym mowa w art. 17 u.ś.r.], a jednocześnie owo pogorszenie stanu zdrowia podopiecznej uniemożliwiało dalsze sprawowanie opieki w warunkach domowych. Nie można bowiem przyjmować, że ustawodawca skłonny jest dopuszczać zróżnicowanie uprawnień podmiotów wynikające z konieczności przeciwdziałania utracie życia lub zdrowia osób najbliższych i dyskryminować te podmioty, które wykonując powinność opieki sprawowanej w warunkach art. 17 u.ś.r. i uwzględniając stan zdrowia podopiecznych, umożliwiają im leczenie lub opiekę w warunkach odpowiadających aktualnemu stanowi zdrowia podopiecznych, których to warunków nie są mogą zapewnić w ramach opieki domowej. Jakkolwiek wskazany w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. warunek śmierci osoby podopiecznej został spełniony w okolicznościach niniejszej sprawy, a tym samym nie ma potrzeby jego oceny jako elementu istotnego (relewantnego) na gruncie powyższej regulacji, to z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości nie sposób zaakceptować takiego rezultatu wykładni owego przepisu, z którego wynika, że utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego [czy jak w rozpoznawanej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego] spowodowana śmiercią podopiecznego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji zgonu podopiecznego w trakcie prawa do owego świadczenia. W tym zakresie wypada dostrzec, że okres 365 dni aktywności, jakim na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. należy się legitymować w ostatnich 18 miesiącach przed dniem rejestracji, winien być okresem łącznym. Może on zatem składać się z kilku okresów wymaganych przez art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., które nie muszą następować bezpośrednio po sobie. Istotne jest jednak to, że w treści owej regulacji nie ma wymogu aby każdy z tych okresów kończył się śmiercią podopiecznego. Tym samym śmierć podopiecznego w każdym z tych okresów sprawowania opieki nie ma charakteru koniecznego dla możliwości ustalenia aktywności zawodowej, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Odnosi się ona wyłącznie do ostatniego z owych okresów, po którym podmiot ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Uwzględniając powyższe na gruncie konstytucyjnej zasady równości, należy opowiedzieć się za takim rozumieniem art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., które uznaje za spełniony warunek utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego spowodowany śmiercią podopiecznego, także w sytuacji gdy zachodzi związek funkcjonalny między śmiercią podopiecznego, a pogorszeniem stanu jego zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której opiekunowi przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy albo też przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, a jednocześnie opieka domowa była niewystarczająca dla ratowania zdrowia lub życia podopiecznego i zachodziła konieczność jego umieszczenia w specjalistycznej placówce adekwatnej do stanu jego zdrowia.
Dokonując z kolei wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. na gruncie funkcji i celów, jakim ma służyć owa norma należy pamiętać, że przepis ów znalazł się w systemie prawa w dniu 1 stycznia 2017 r., będąc dodanym przez ustawę z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1940). Z uzasadnienia do projektu owego aktu jednorazowego wynika wprowadzenie możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wskazano w uzasadnieniu projektu, że zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, iż okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akcentowano, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po utracie prawa do ww. świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiały również względy społeczne i demograficzne, bowiem w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób wymaga opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z tym wiekiem niepełnosprawność. Podkreślono, że opieka najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepsze rozwiązanie dla osób wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi, przejęcie przez bliskich opieki nad takimi osobami i rezygnacja z pracy zawodowej, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa (vide: druk nr 804 VIII kadencji Sejm RP, http://sejm.gov.pl ).
Powyższe uwagi wyraźnie podkreślają elementy istotne z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), dążąc do rozszerzenia uprawnienia do pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez zrównanie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego czy także świadczenia pielęgnacyjnego z okresami zatrudnienia. Nakazuje to przeciwstawić się takiej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., która mogłaby prowadzić do sprzecznego z zasadą równości ograniczania tego uprawnienia poprzez literalne interpretowanie przesłanki "utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą sprawowana była opieka". W tym zakresie należy podkreślić, że to okres sprawowania opieki stanowi substrat zachowania społecznie pożytecznego, uzasadniającego traktowanie przez ustawodawcę form aktywności wskazanych w owym przepisie, podobnie do zatrudnienia. Należy także zaakcentować, że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej wyraźnie wskazuje, że utrata prawa do świadczeń lub zasiłków, o których mowa w owej noweli ma występować "w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana". Tak więc również na gruncie wykładni funkcjonalnej należy opowiedzieć się za takim rozumieniem przesłanki "śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka", które pozwala w zadowalający sposób osiągnąć cele stawiane przed ową regulacją w procesie legislacyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy za wypełniające powyższe dyrektywy uznać należy stwierdzenie istnienia związku funkcjonalnego między śmiercią matki skarżącej, a pogorszeniem się stanu jej zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której skarżącej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne, a jednocześnie opieka domowa sprawowana przez skarżącą była niewystarczająca dla ratowania zdrowia i życia matki i rodziła konieczność umieszczenia jej w placówce leczniczej.
Powyższe oznacza, że wyniki wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., uzyskane na gruncie reguł systemowych i funkcjonalnych, dają zbieżne rezultaty. Ponadto należy dostrzec, że powyższe sposoby wykładni owej normy pozwalają zrealizować prawo do zabezpieczenia społecznego osoby bezrobotnej w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, przez uznanie, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. w sposób efektywny kształtuje zakres prawa do owego zabezpieczenia (vide: wyroki TK z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt K 6/09; wyrok TK z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12). Tym samym to wynikom wykładni systemowej i funkcjonalnej należy przyznać pierwszeństwo w dekodowaniu treści normy prawnej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.
Uwzględniając powyższe uwagi, w szczególności w takim aspekcie jakim determinuje konieczność przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, nie sposób zgodzić się z organami administracji, że wykładnia gramatyczna art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. daje rezultaty zasługujące na akceptację i brak jest konieczności dokonania wykładni także na gruncie dwóch pozostałych grup reguł interpretacyjnych. Nie można bowiem akceptować wyników takiej wykładni powyższej regulacji, które stawiałaby przed opiekunem dylemat sprawowania opieki w sposób adekwatny do stanu zdrowia podopiecznego i rezygnacji, choćby czasowej, z owej opieki w warunkach domowych, tak aby podopieczny w specjalistycznej placówce uzyskał pomoc medyczną lub opiekuńczą adekwatną do aktualnego stanu zdrowia, ale tym samym opiekun naraził się na brak prawa do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., albo też sprawował ową opiekę domową nieprzerwanie, niezależnie od aktualnych potrzeb zdrowotnych i opiekuńczych podopiecznego, ale tym samym miał pewność prawa do zasiłku dla bezrobotnych. (...) Przepisy u.p.z. i u.ś.r. nie przewidują sytuacji, kiedy umieszczenie osoby podopiecznej w placówce opiekuńczo-leczniczej ma jedynie charakter przejściowy. Zatem takie umieszczenie podopiecznego, które w następstwie zdarzeń losowych skończy się śmiercią, na gruncie literalnej wykładni powyższej regulacji prowadziłoby do pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Opiekun ponosiłby zatem konsekwencje sytuacji, której nie był w stanie się przeciwstawić, a która nastąpiła jako skutek należytego wykonywania przez niego obowiązków opiekuna i właściwego dbania o zdrowie i życie osoby najbliższej. Ponadto skarżąca należycie wykonywała swoje obowiązki notyfikacyjne na gruncie przepisów u.ś.r., niezwłocznie powiadamiając organ o wystąpieniu istotnych zmian mających wpływ na prawo do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego [tutaj: świadczenia pielęgnacyjnego]. To właśnie owo powiadomienie spowodowało wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, co z kolei stało się przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rezultaty wykładni gramatycznej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., stanowiłyby zatem prawnie niedozwoloną zachętę do świadomego niewypełniania powyższego obowiązku notyfikacji i niepowiadamiania organu o przejściowym umieszczeniu podopiecznego w placówce odpowiadającej jego aktualnemu stanowi zdrowia. Taki sposób rozumienia owej regulacji nie tylko stanowiłby naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez niedozwoloną dyskryminację (vide: wyroki TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97; wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98), ale także naruszałby konstytucyjne standardy ochrony rodziny skonstruowane na gruncie art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z systemu prawa dekodowana winna być bowiem norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby bliskie, a nie wywołuje stosunki zależności i wzajemnej konkurencyjności praw poszczególnych członków rodziny".
Mając na uwadze przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną zawierającą wykładnię art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., którą tutejszy Sąd w okolicznościach niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości i przyjmuje za swoją, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zaskarżonym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, bowiem sposób wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).
W konsekwencji przyjętej przez organy wykładni powołanych przepisów materialnych naruszone zostały także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie powodów umieszczenia przez skarżącą chorej matki w zakładzie oraz możliwości sprawowania nad nią opieki przez skarżącą w warunkach domowych. Zważywszy na zastosowanie przez organy błędnej wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. organy nie rozważyły i nie dokonały oceny tego czy w zaistniałych okolicznościach faktycznych rezygnacja przez skarżącą ze świadczenia pielęgnacyjnego i umieszczenie matki w zakładzie było wynikiem pogarszającego się stanu zdrowia podopiecznej (matki), dla której dalsza opieka w warunkach domowych była niewystarczająca i mogła skutkować przyspieszeniem jej śmierci, a w związku z tym konieczne było jej umieszczenie w zakładzie. Jak zostało to bowiem już zaznaczone dla wypełnienia przesłanki "utraty prawa do świadczeń spowodowanej śmiercią osoby, nad którą sprawowana była opieka", o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., konieczne jest wykazanie istnienia związku funkcjonalnego między śmiercią osoby podopiecznej a pogorszeniem się stanu jej zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania opieki, z tytułu której opiekunowi przysługiwało wymienione w tym przepisie świadczenie, a która to opieka w warunkach domowych (niespecjalistycznych) sprawowana przez opiekuna była niewystarczająca dla ratowania zdrowia i życia podopiecznego i rodziła konieczność umieszczenia go w specjalistycznej placówce opiekuńczo-leczniczej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.