II SA/OL 24/23

II SA/Ol 24/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 134, art. 138 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika, że decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. Burmistrz [...] (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 oraz art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), określił na wniosek P. sp. z o.o., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni na biogaz rolniczy w [...].
Od decyzji tej pismem z 10 sierpnia 2022 r. A.G. oraz P.G. wnieśli odwołanie kwestionując prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak też poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie bez rzetelnego zbadania uciążliwości planowanego przedsięwzięcia oraz możliwości jego oddziaływania na tereny sąsiednie.
Postanowieniem z 17 listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm), stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania przez A.G. i P.G.. Wyjaśniono, że niezależnie od oceny merytorycznej zarzutów podniesionych w odwołaniu podmioty odwołujące się nie miały przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Nie zostali ujęci w wykazie stron sporządzonym przez organ pierwszej instancji dla przedmiotowego postępowania. Wskazano, że organ I instancji przyjął, że stronami postępowania były podmioty, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się na terenie, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie oraz w obszarze znajdującym się w odległości 100 m od granic terenu, tj. działki nr [...]. W rezultacie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, na skutek odwołań złożonych przez podmioty, którym przysługiwał status strony w tym postępowaniu, decyzja środowiskowa została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
O ile zatem odwołanie A.G. i P.G. nie mogło zostać rozpatrzone merytorycznie z uwagi na brak przymiotu strony, to jednocześnie nie przekreśla to możliwości uznania ich za stronę postępowania, które organ pierwszej instancji ma przeprowadzić na skutek decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni na biogaz rolniczy.
Na to postanowienie pełnomocnik A.G. (dalej jako: "skarżąca") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Podniesiono, że stroną postępowania albo się jest, albo się nie jest i nie można się nią stać dopiero wskutek późniejszego uznania przez organ pierwszej instancji. Jeśli Kolegium nie wyklucza, że skarżąca może okazać się być stroną postępowania, to jednoczesne kategoryczne uznanie, że nią nie jest, prowadzi do oczywistej sprzeczności. Poza tym, brak ujęcia skarżącej w wykazie stron przez organ pierwszej instancji nie przesądza a limine, że skarżąca stroną postępowania nie jest. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Poza tym organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie Kolegium z 17 listopada
2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Stosując powyższy przepis Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z 27 lipca 2022 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni na biogaz rolniczy w miejscowości [...]. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca nie została ujęta w wykazie stron sporządzonym przez organ pierwszej instancji dla przedmiotowego postępowania.
Analizowany przepis nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie. Postępowanie odwoławcze według reguł obowiązujących w k.p.a. obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne, tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą jest rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, że jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. to np.: brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzi, np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu.
Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. II SA/Wa 598/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stwierdzenie następuje bowiem w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez Kolegium. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98 (to i pozostałe powołane sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach - orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niej, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a.
Różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08). Formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest przy tym wyznacznikiem przymiotu strony.
Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczałaby akceptację dla "gabinetowego" rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Reasumując przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.
W rzeczonej sprawie skarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przymiotu strony po stronie odwołującej, lecz jak wskazano powyżej negatywna ocena Kolegium interesu prawnego skarżącej jest co najmniej przedwczesna, gdyż oczywistość braku interesu prawnego skarżącej nie miała miejsca.
Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zależy natomiast od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku lub brak uzyskania przezeń decyzją oznaczonych uprawnień, nie oznacza a priori, że nikt oprócz inwestora, nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu.
W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji. Brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości należącej do skarżącej z terenem inwestycji nie może przesądzać o odmowie przyznania jej przymiotu strony. Brak przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji na działkę skarżącej nie usprawiedliwia stanowiska Kolegium wskazującego, że decyzja organu pierwszej instancji została w trybie instancyjnym uchylona decyzją Kolegium z dnia 7 listopada 2022 nr [...].
Mając powyższe na względzie postawione w skardze zarzuty okazały się uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. o uchyleniu postanowienia. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 265).
.