II SA/Ol 232/24

II SA/Ol 232/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 2 pkt 6 lit. c, art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 10, art. 11 ust. 1, 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 824
art. 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 146 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z 29 stycznia 2024 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ"), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2023 r., poz. 824 z późn. zm., dalej jako: "ustawa IOŚ") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 października do 22 listopada 2023 r. w S Sp. z o.o. w M. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził:
1. Dokonywać wpisu do Karty Urządzenia po wykonanych czynnościach serwisowych w terminie 15 dni roboczych od daty ich wykonania. Termin realizacji: na bieżąco od otrzymania niniejszego zarządzenia.
2. Zaprzestać wytwarzania odpadów o kodzie 17 01 01 bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.
3. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów z zastosowaniem kart ewidencji. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.
4. Zaprzestać wytwarzania odpadów o kodach 12 01 05, 16 05 06, 15 01 06, 07 02 99, 15 01 10 oraz 17 04 05 bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.
5. Zaprzestać przekazywania odpadów o kodzie 04 02 99 osobom fizycznym, bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.
6. Zaprzestać przetwarzania odpadów o kodzie 04 02 99 bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia.
7. Uregulować stan formalno-prawny w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji [...]. Termin realizacji: do 22 kwietnia 2024 r.
8. Nie przekraczać warunków wprowadzania do powietrza zanieczyszczeń określonych w posiadanej decyzji dla instalacji energetycznej. Termin realizacji: w trybie natychmiastowym i na bieżąco.
W uzasadnieniu zarządzenia organ, odnosząc się do zaleceń zawartych w pkt. 5 i 6 zarządzenia wskazał, że w trakcie kontroli ustalono, że na terenie zakładu z odpadu o kodzie 04 02 99 (inne niewymienione odpady), wytwarzany jest brykiet powstający w procesie R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych), który według kontrolowanego jest produktem ubocznym. Kontrolowany podmiot nie posiada decyzji Marszałka Województwa potwierdzającej spełnienie warunków uznania za produkt uboczny powstający w kontrolowanej instalacji na terenie zakładu S sp. z o.o. w M., zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 2587 z późn. zm.).
Ponadto podmiot nie posiada pozwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 04 02 99. Powstały na terenie zakładu brykiet jest przekazywany osobom fizycznym. Odpad ten nie widnieje w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93). W związku z powyższym, został naruszony art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach.
Organ podniósł, że w ocenie Spółki, wprowadzone od dnia 1 stycznia 2022 r. nowe brzmienie art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach powoduje, że przedsiębiorcy będą mogli korzystać z dobrodziejstwa uznania danego materiału za produkt uboczny jeszcze przed wydaniem decyzji przez marszałka. Odnosząc się do powyższego, organ podniósł, że dana substancja lub przedmiot nie stają się produktem ubocznym ex lege, ale wówczas, kiedy właściwy marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, potwierdzi spełnienie warunków uznania za produkt uboczny, określonych w art. 10 ustawy o odpadach. Oznacza to, że brak powyższego rozstrzygnięcia marszałka województwa powoduje, że przedmiot lub substancja nie jest produktem ubocznym a odpadem. Wskazano tu na postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.
Podkreślono, że jakakolwiek zmiana w procesie produkcyjnym, w którym powstają przedmiot lub substancja uznane za produkt uboczny lub w procesie, w którym są one wykorzystywane, pociąga za sobą konieczność dokonania nowego zgłoszenia przez wytwórcę, w wyniku czego należy przeprowadzić całą procedurę od początku.
Organ wskazał, że rozważania w zakresie traktowania brykietu [...] w kategoriach biomasy może odnosić się do produkcji rolniczej lub leśnej. Tymczasem Spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie produkcji [...], włączając produkcję [...].
Pełnomocnik skarżącej wywiódł do tut. Sądu skargę na zarządzenie pokontrolne organu w części dotyczącej: uznania brykietu [...] za odpad o kodzie 04 02 99 (inne niewymienione odpady), zaprzestania w trybie niezwłocznym przekazywania odpadu o kodzie 04 02 99 osobom fizycznym bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie, (pkt 5 zaskarżonego zarządzenia), zaprzestania w trybie niezwłocznym przetwarzania odpadu o kodzie 04 02 99 bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie (pkt 6 zaskarżonego zarządzenia).
Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na przeprowadzeniu przez organ kontroli i postępowania w sposób umniejszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, co skutkowało wydaniem zaskarżonego zarządzenia, pomimo braku ku temu podstaw, tak prawnych, jak i faktycznych wraz z pominięciem kluczowych regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie;
2) braku poczynienia rzetelnych ustaleń co do stanu faktycznego, co wyrażało się w:
a) dokonaniu błędnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, będącego następstwem wybiórczej tj. z pominięciem kluczowych dla sprawy dokumentów, analizy istniejącego w sprawie materiału dowodowego w postaci powstałego produktu (brykiet [...]);
b) braku odniesienia się merytorycznego do umotywowanych zastrzeżeń składanych przez osobę uprawnioną do reprezentowania kontrolowanego w zakresie automatyzmu w przyjmowaniu, że produkt jest odpadem z uwagi na brak dokonania zgłoszenia jako produkt uboczny;
c) niewyjaśnienia automatycznego przyjęcia, dlaczego uznano, że brykiet [...] nie widnieje w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, a tym samym braku wyjaśnienia możliwości jego używania przez osoby fizyczne;
d) pominięciu istotnych okoliczności dotyczących faktu, że brykiet [...] pozostaje naturalną substancją mającą postać biomasy składającej się z [...], ze względu na co nie zawiera szkodliwych substancji, zanieczyszczeń i spoiwa, konsekwencją czego było niesłuszne obciążenie skarżącej odpowiedzialnością za gospodarowanie odpadami, w sytuacji, gdy skarżąca w przedmiotowej sytuacji nie wytwarza odpadów;
e) braku uzasadnienia, dlaczego organ stwierdził, że skarżąca nie prowadzi także działalności rolniczej oraz nie wytwarza produktów rolniczych;
f) braku wyjaśnienia, na podstawie jakich przepisów organ przyjął, że w procesie produkcyjnym skarżącej powstają odpady i poprzestaniu na odgórnym i lakonicznym stwierdzeniu, że brykiet [...] stanowi odpad;
g) braku właściwego pouczenia skarżącej o wysokości opłaty, jaką Spółka powinna uiścić z tytułu wniesienia skargi;
h) braku uzasadnienia, dlaczego organ odmówił uznania, że brykiet [...] pozostaje biomasą;
3) art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy IOŚ, poprzez nieuzasadnione nakazanie niezwłocznego zaprzestania wytwarzania i przekazywania brykietu [...] osobom fizycznym, mimo braku uzasadnienia, że może to stwarzać zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo zagrożenia zniszczenia środowiska i braku wydania w tym zakresie stosownej decyzji;
4) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy IOŚ poprzez:
a) błędne uznanie, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym istnieją podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego skierowanego do skarżącej i nałożenia obowiązku poinformowania organu o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, podczas gdy w przedmiotowej sprawie do naruszeń nie doszło;
b) wewnętrznej sprzeczności zarządzenia pokontrolnego, gdzie z jednej strony organ nakazuje skarżącej dokonać stosownego zgłoszenia celem uznania za produkt uboczny, z drugiej strony nakłada na skarżącą obowiązek zaprzestania przetwarzania i przekazywania odpadu, nie uzasadniając, dlaczego uznaje brykiet [...] za odpad;
c) zarządzenie natychmiastowego wykonania zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy jednocześnie nałożono na skarżącą obowiązek stosownego zgłoszenia uznania za produkt uboczny, w stosunku do którego takiego obowiązku ustawowego nie ma;
2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że:
a) brykiet [...] spełnia definicję odpadu tylko z tego względu, że skarżąca nie uzyskała decyzji Marszałka Województwa,
b) produkty powstałe u skarżącej w wyniku procesu produkcji [...] stanowią odpad, gdy tymczasem wszelkie substancje powstałe i wykorzystywane w toku produkcji stanowią naturalne element produkcji, bez którego nie byłoby możliwe wyprodukowanie ostatecznego produktu w postaci [...],
c) brak uzasadnienia, dlaczego brykiet [...] stanowi odpad o kodzie 04 02 99;
2) art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach, poprzez brak uznania, że brykiet pochodzi z produkcji rolniczej, gdy tymczasem:
a) zgodnie z art. 38 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez "produkty rolne" należy rozumieć płody ziemi, produkty pochodzące z hodowli i rybołówstwa, jak również produkty pierwszego przetworzenia, które pozostają w bezpośrednim związku z tymi produktami,
b) jako produkt rolny wskazuje się produkty wymienione w załączniku nr 1 do Traktatu, a więc [...] surowy lub przetworzony ale [...],
3) art. 2 pkt 3 i 3b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, poprzez brak zastosowania prawidłowej interpretacji definicji biomasy w kontekście stanu faktycznego, przez co zdyskwalifikowano brykiet [...] jako wynik przetwórczy produkcji rolniczej, która wykorzystywana była w dalszej produkcji do wytworzenia energii poprzez spalanie;
4) art. 27 ustawy o odpadach poprzez:
a) błędną kwalifikację produktów powstałych w toku produkcji [...] jako odpadów, a tym samym bezpodstawne zastosowanie do nich przepisu regulującego obowiązki wytwórców odpadów w zakresie gospodarowania odpadami,
b) brak wyjaśnienia, na podstawie jakich przepisów organ przyjął, że w procesie produkcyjnym skarżącej powstają odpady i poprzestaniu na odgórnym i lakonicznym stwierdzeniu, że brykiet [...] stanowi odpad,
5) art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest uzyskać zezwolenie na przetwarzanie odpadów w sytuacji, gdy organ nie prześledził przesłanek uznania brykietu [...] za odpad;
6) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez lakoniczne wskazanie, że brykiet [...] stanowi odpad o kodzie 04 02 99, który to kod nie mieści się w załączniku do ww. rozporządzenia, przy całkowitym pominięciu analizy, czy brykiet [...] nie stanowi substancji określonej w rzeczonym załączniku.
Jednocześnie skarżąca, w sytuacji braku przychylenia się przez Sąd do wskazywanego przez skarżącą błędnego przyjęcia przez organ, że powstały w wyniku produkcji [...] produkt w postaci brykietu [...] nie stanowi odpadu, a naturalny produkt, oprócz wskazanych powyżej zarzutów, wskazała dodatkowy zarzut naruszenia przez organ:
1) art. 10 ustawy o odpadach, poprzez niezasadne pominięcie, że powstałe w wyniku produkcji [...] w Spółce produkty stanowią produkt uboczny w rozumieniu art. 10 ww. ustawy;
2) art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach, poprzez błędne przyjęcie, że dopiero w wyniku wydania decyzji przez właściwego marszałka produkt uzyskuje status produktu ubocznego, gdy tymczasem decyzja taka ma wyłącznie charakter stwierdzający, a jej brak nie świadczy o automatycznym uznaniu produktu za odpad, a organ powinien sam zbadać przesłanki uznania za produkt uboczny.
Na podstawie wskazanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części dotyczącej:
1) zaprzestania w trybie niezwłocznym przekazywania odpadu o kodzie 04 02 99 osobom fizycznym bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie (pkt 5 zaskarżonego zarządzenia),
2) zaprzestania w trybie niezwłocznym przetwarzania odpadu o kodzie 04 02 99 bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie (pkt 6 zaskarżonego zarządzenia).
Jednocześnie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zarządzenia pokontrolnego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że organ, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia i bez uwzględnienia wyjaśnień skarżącej zakwalifikował brykiet [...] do odpadu. Organ w zarządzeniu pokontrolnym nie wskazał z jakich powodów zakwalifikował produkty powstałe w Spółce na skutek procesu wytwarzania [...] do odpadów. Brykiet [...] pozostaje biomasą, do której w myśl art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach, przepisy ustawy o odpadach nie mają zastosowania. [...] pozostaje płodem ziemi, a wszelkie produkty powstałe w procesie [...] są bez wątpienia produktami pierwszego przetworzenia, objętego regulacjami Traktatu. Tym samym, pozostałości [...] bez wątpienia zakwalifikowane mogą zostać do biomasy, która w procesie wytwarzania została celowo przeznaczona do dalszej przeróbki na brykiet i nie posiada cech gorszych od produktu wyjściowego.
Organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń, a rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na okoliczności, że Spółka nie posiada stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie uznania za produkt uboczny. Istotnym pozostaje, że organ zobowiązany jest w trakcie kontroli do przedstawienia własnego kontrdowodu zawierającego wiadomości specjalne, które mają świadczyć o tym, że nie mamy do czynienia z produktem, czy produktem ubocznym. Z żadnego przepisu ustawy – zdaniem skarżącej – nie wynika, jakoby fakt braku posiadania decyzji marszałka o uznaniu za produkt uboczny automatycznie klasyfikował dany produkt jako odpad. Wniosek organu nie został podparty żadnym przepisem prawa.
Skarżąca podniosła także, że organ określił termin wykonania zaleceń jako "niezwłoczny" i podkreśliła, że organ nie był uprawniony do nadania zarządzeniu pokontrolnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż nie ma ono charakteru decyzji.
Uzasadnione jest także dopuszczenie dowodu z opinii Polskiej Izby [...] oraz opinii Instytutu [...], a także certyfikatu badań jako podmiotów specjalistycznych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym.
Organ wskazał, ze kontrola przebiegała zgodnie z przepisami ustawy IOŚ, ustalenia kontrolne dokonywane były przez upoważnionych inspektorów, a jej wyniki udokumentowano w wymaganej formie. Jednocześnie wskazano na niezasadność zarzutu o braku pouczenia o wysokości należnej opłaty, jaką Spółka powinna uiścić tytułem skargi. Pouczenie dokonane przez organ dotyczy decyzji administracyjnej, a nie aktu z zakresu administracji publicznej.
Podkreślono, ze przywołane przez stronę opinie były przedmiotem rozważania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 775/21, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 480/22, który zapadł w zbliżonym stanie faktycznym
i z udziałem tych samych stron.
Odwołując się do postanowień art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach i art. 2 pkt 3 ustawy o odnawialnych źródłach energii, organ podkreślił, że nie wszystkie rodzaje biomasy pochodzenia rolniczego określone w ustawie o odnawialnych źródłach energii zostały wyłączone spod działania przepisów ustawy o odpadach. Biomasa pochodzenia rolniczego to pojęcie szersze, niewątpliwie mieszczące w sobie również biomasę pochodzącą z produkcji rolniczej. Pojęcie biomasy pochodzącej z produkcji rolniczej jest węższe, gdyż ten rodzaj biomasy, oprócz tego, że ma pochodzenie rolnicze, to musi jeszcze pochodzić bezpośrednio z produkcji rolniczej. I zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 pkt 6 lit.c ustawy o odpadach, wyłączeniu spod działania przepisów ustawy o odpadach podlega tylko biomasa pochodząca z produkcji rolniczej. Tymczasem Spółka prowadzi działalność w zakresie produkcji [...], wyłączając produkcję [...], zgodnie z kodem [...].
Ponadto powstały na terenie zakładu brykiet jest przekazywany osobom fizycznym.
Brak rozstrzygnięcia Marszałka Województwa powoduje, że przedmiot lub substancja, które formalnie spełniają wymagania określone w art. 10 ustawy o odpadach, pozostają odpadami. Skoro skarżąca nie dysponuje decyzją Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego potwierdzającą spełnienie warunków uznania za produkt uboczny odpadu o kodzie 04 02 99 w rozumieniu art. 10 ustawy o odpadach oraz brykiet [...] nie jest biomasą, organ uprawniony był do wydania zarządzenia pokontrolnego.
Postanowieniem z 5 kwietnia 2024 r., Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił organ
(str. 33 akt sądowych), a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy
w stosownym terminie.
Skoro przepisy ustawy IOŚ uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontekście zatem art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd kontrolując zgodność z prawem rozważanego zarządzenia powinien ocenić, czy ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu oraz w protokole kontroli wskazują na zaistnienie naruszeń prawa wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym, a kwestionowanych przez skarżącego.
Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., skarżący może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Konsekwencją niestosowania przepisów k.p.a. jest to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 914/19, dostępny na: stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o IOŚ, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ramach sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, stwierdzić należy, że treść tego zarządzenia i protokołu kontroli z 22 listopada 2023 r.,
a w szczególności leżące u ich podstaw wyniki kontroli, dają podstawy do uznania, że skarżąca (kontrolowany przez organ podmiot) narusza prawo w takim zakresie, w jakim zostało to stwierdzone w zaskarżonym zarządzeniu.
Jak wynika bowiem z protokołu kontroli z dnia 22 listopada 2023 r., skarżąca prowadzi działalność polegającą na produkcji [...], włączając produkcję [...]. Skarżąca posiada instalację do produkcji [...], podczas której wytwarzane są odpady. W przedmiotowej instalacji wytwarzany jest brykiet [...], produkt o kodzie 04 02 99.
Jak wskazał organ, dla wykazanych w trakcie kontroli "produktów ubocznych" skarżąca nie posiada stosownej decyzji administracyjnej dla uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Zatem stwierdzone podczas kontroli "produkty uboczne" stanowią odpady. Biorąc pod uwagę powyższe, organ w oparciu o przeprowadzoną kontrolę, nakazał skarżącej zaprzestać niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia przekazywania odpadów o kodzie 04 02 99 osobom fizycznym bez uregulowania stanu formalno-prawnego w tym zakresie i zaprzestać przetwarzania odpadów o kodzie 04 02 99 bez uregulowanego stanu formalno-prawnego .
Okolicznością kwestionowaną przez skarżącą w sprawie było zakwalifikowanie przez organ wytwarzanych produktów jako odpadów.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca Spółka legalnie dokonała samodzielnej kwalifikacji powstających w trakcie produkcji odpadów jako produktów ubocznych.
Odpady - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach - oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany.
Tylko odpad może być uznany za produkt uboczny i aby uznać odpad za produkt uboczny muszą być kumulatywnie spełnione przesłanki z art. 10 ustawy o odpadach.
Zgodnie z tym przepisem - przedmiot lub substancję powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, uznaje się za produkt uboczny niebędący odpadem, jeżeli łącznie są spełnione następujące warunki:
1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;
2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;
3) przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;
4) przedmiot lub substancja spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania danego przedmiotu lub danej substancji i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi;
5) przedmiot lub substancja spełniają szczegółowe warunki uznania danego przedmiotu lub danej substancji za produkt uboczny, jeżeli zostały one określone w przepisach prawa Unii Europejskiej albo w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 6.
Jednocześnie przepis art. 11 ustawy o odpadach określa tryb uznawania danego przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. W świetle art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach, to wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia właściwemu marszałkowi województwa zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Dany przedmiot lub substancja będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, nie staną się produktem ubocznym, jeżeli nie zostanie przeprowadzone postępowanie, o którym mowa w art. 11 ustawy o odpadach. Skarżąca pomija zatem istotną i zasadniczą kwestię, że ustawodawca przewidział odrębne postępowanie dotyczące dysponowania pozostałościami z procesu produkcji i uznania tych produktów lub substancji za produkt uboczny.
Uznanie odpadu za produkt uboczny następuje w formie decyzji marszałka województwa. Produkt lub substancja nie stają się produktem ubocznym, gdy o ich zakwalifikowaniu jako produktu ubocznego wyda orzeczenie właściwy marszałek województwa (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 480/22).
Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach - marszałek województwa, w drodze decyzji wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania przedmiotu lub substancji, potwierdza spełnienie warunków uznania za produkt uboczny albo stwierdza niespełnienie tych warunków.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżąca nie legitymuje się wymaganą decyzją marszałka województwa warmińsko-mazurskiego o uznaniu odpadów o kodzie 04 02 99 za produkt uboczny. Skarżąca nie wykonała więc obowiązku uregulowanego w art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach.
W tych okolicznościach organ był uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego.
Brykiet [...] nie znajduje zastosowania w procesie produkcyjnym w Spółce, a przekazywany jest osobom fizycznym. Skarżąca pozbywa się więc tego produktu wypełniając podstawową przesłankę definicji ustawowej pojęcia "odpady" - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej dotyczącym uwzględnienia opinii Instytutu [...] z dnia 16 lipca 2021 r. oraz opinii Instytutu [...] z 19 lipca 2021 r.
Należy również wskazać, że skarżąca niezasadnie przyjęła, że pozostałości [...] zakwalifikowane mogą zostać do biomasy, która w procesie wytwarzania została celowo przeznaczona do dalszej przeróbki na brykiet i nie posiada cech gorszych od produktu wyjściowego. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że nie wszystkie rodzaje biomasy pochodzenia rolniczego określone w ustawie o odnawialnych źródłach energii zostały wyłączone spod działania przepisów ustawy o odpadach. Biomasa pochodzenia rolniczego to pojęcie szersze, mieszczące w sobie również biomasę pochodzącą z produkcji rolniczej. Na taki szerszy zakres biomasy pochodzenia rolniczego wskazuje wyraźnie brzmienie art. 2 pkt 3b ustawy o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z tym przepisem – biomasa pochodzenia rolniczego to biomasa pochodząca z upraw energetycznych, a także odpady lub pozostałości z produkcji rolnej oraz przemysłu przetwarzającego jej produkty. Pojęcie biomasy pochodzące z produkcji rolniczej jest węższe, gdyż ten rodzaj biomasy oprócz tego, że ma pochodzenie rolnicze, to musi jeszcze pochodzić bezpośrednio z produkcji rolniczej. I zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach, wyłączeniu spod działania ustawy podlega tylko biomasa pochodząca z produkcji rolniczej. W myśl bowiem tego przepisu - przepisów ustawy nie stosuje się do biomasy w postaci innych, niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji rolniczej lub leśnej. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że biomasa pochodząca nie z produkcji rolniczej lub leśnej, ale powstała w wyniku działalności produkcyjnej, nie może być wyłączona spod stosowania ustawy o odpadach. Spółka zaś prowadzi działalność gospodarczą w zakresie produkcji [...], włączając produkcję [...].
Reasumując, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że brak decyzji marszałka województwa nie świadczy o automatycznym uznaniu produktu za odpad. Brak jest też przesłanek do przyjęcia, że organ sam powinien zbadać przesłanki uznania za produkt uboczny.
Należy też wskazać, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ, jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na konkretny podmiot określone obowiązki. Wyznaczenie terminu na wykonanie tych obowiązków nie pozostaje więc w sprzeczności z prawem.
Biorąc pod uwagę fakt, że podstawową przesłanką uznania prawidłowości zarządzenia pokontrolnego jest fakt, że w przedmiotowej sprawie produkt o kodzie 04 02 99 nie został zakwalifikowany jako produkt uboczny decyzją marszałka województwa warmińsko-mazurskiego, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo odniósł się do istoty sprawy, a w toku postępowania zebrany został kompletny materiał dowodowy, który poddano wszechstronnej i wnikliwej ocenie w poszanowaniem przepisów prawa i ustaleń kontroli. Zarządzenie pokontrolne wydane zostało na podstawie posiadanej wiedzy eksperckiej inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić.