II SA/Ol 229/25

II SA/Ol 229/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art. 15, art.77 par.1, art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art.4 ust.1, art.6 ust.1, art.15 ust.2 pkt 10, art.20 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art.6 pkt 2, art.114 ust.1-2, art.115 ust.2, art.124 ust.1-3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 sierpnia 2024 r. Starosta O. (organ I instancji), działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 - u.g.n.), uwzględnił wniosek (...) S.A. z siedzibą w G. (spółka, inwestor, skarżąca) i ograniczył sposób korzystania z działki nr (...) i nr (...), obręb T., gm. S. (dalej: nieruchomość) poprzez udzielenie zezwolenia na wykonanie prac polegających na budowie podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN 15 kV, w ramach realizacji inwestycji: "Budowa stacji GPZ T.". W pkt 2 decyzji orzekł, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności dotyczy pasa technologicznego na działkach o numerach (...), (...) i (...) odpowiednio o powierzchni: 352,4 m2, 157,8 m2 i 89 m2.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł właściciel nieruchomości, podnosząc, że inwestor zaproponował mu rażąco niskie odszkodowanie. Zarzucił, że negocjacje polegały na przedstawieniu jednostronnej propozycji, a warunkiem wyrażenia zgody było geodezyjne wydzielenie części gruntów zajętych pod inwestycję i ustanowienie dla nich służebności przesyłu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 24 lutego 2025 r. Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w (...) Urzędzie Wojewódzkim w O., działając z upoważnienia Wojewody (...) (Wojewoda, organ odwoławczy), uchylił decyzję organu I instancji
w całości i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że analizując spełnienie przesłanek z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., stwierdził, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strony nie dokonały wspólnych ustaleń, umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac. Pełnomocnik inwestora wystąpił do właścicieli z propozycją jednorazowego wynagrodzenia, wyznaczając im dwumiesięczny termin. Wobec braku odpowiedzi właścicieli nie wypracowano treści umowy. Brak konsensusu między właścicielami nieruchomości a inwestorem jest wystarczający do złożenia wniosku
o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy ustalił natomiast, że nie została spełniona ustawowa przesłanka zgodności realizacji inwestycji celu publicznego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono, że nie budzi wątpliwości, że ułożenie nowego kabla SN stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., jednak inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z 30 czerwca 2003 r. nr (...). Organ odwoławczy wskazał, że objęte wnioskiem działki przeznaczone są pod tereny rolne (R), natomiast działka nr (...) przeznaczona jest pod teren usług turystycznych (1UT) i tereny zabudowy siedliskowej (1MR). Zgodnie zaś z § 5 ust. 3 pkt 7 uchwały w zakresie infrastruktury technicznej obowiązują następujące zasady: "Zasilenie projektowanej zabudowy z istniejącej linii napowietrznej O. (...) - G. Istniejąca linia napowietrzna zasilająca stację transformatorową (...) "(...)" do przebudowania na izolowaną z dostosowaniem jej przebiegu do projektowanego układu komunikacyjnego. Sieci 15 kV prowadzone w pasie dróg i zieleni. Zapotrzebowanie w energię elektryczną z projektowanych stacji transformatorowych lub kontenerowych. Zasada zasilenia terenu w sieć elektroenergetyczną oraz lokalizacja stacji transformatorowych zostały pokazane na rysunku planu jako orientacyjne do uściślenia w projektach zagospodarowania terenu". Wojewoda podniósł, że nie w każdym przypadku dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W orzecznictwie oraz
w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planu przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nieokreślających precyzyjnie ich przebiegu. Podkreśla się jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty
w toku postępowania z art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniono, że zgodnie z planem sieci 15kV prowadzone mają być w pasie dróg i zieleni. Projektowane zamierzenie inwestycyjne - linia kablowa 15kV nie spełnia tego warunku, bowiem przebieg linii kablowej nie przebiega przez żaden z tych terenów, które w zmianie planu oznaczone są jako tereny rolne (R), teren usług turystycznych (1UT) i tereny zabudowy siedliskowej (1MR). Organ odwoławczy nie może zgodzić się z inwestorem, że pomimo braku definicji zieleni w miejscowym planie, jako zieleń należy uznać grunty wykorzystywane jako pastwisko.
Organ odwoławczy zaznaczył, że uwzględnił wyjaśnienia inwestora, który podnosił, że nie ma technicznych możliwości posadowienia odcinka kablowej sieci elektroenergetycznej na innej nieruchomości. Wskazał, że inwestor argumentował, że z uwagi na bliskie sąsiedztwo drogi ekspresowej S51, do prowadzenia robót wymagane jest zachowanie odległości 40 m od istniejącej jezdni. Wymaganie to, a także istniejące sieci uzbrojenia, nasadzenia drzew przy granicy
z pasem drogowym powodują, że realizacja inwestycja możliwa jest jedynie na wnioskowanych działkach. Przeprowadzono analizę trzech wariantów poprowadzenia inwestycji i stwierdzono, że trzeci wariant (zachodni), który dotyczy realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości po zachodniej stronie drogi ekspresowej S-51,
w bliskiej odległości od granicy pasa drogowego, jest możliwy do zrealizowania. Organ odwoławczy sstwierdził, że brak możliwości technicznych realizacji inwestycji nie może przesądzić o tym, że nieruchomość, dla której ustalenia planistyczne nie przewidziały przebiegu linii elektroenergetycznej, zostanie obciążona służebnością publiczną.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestor wniósł o uchylenie powyższej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - k.p.a.) poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także nieuczynienie zadość obowiązkowi rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co polegało w szczególności na błędnej ocenie, że inwestycja opisana we wniosku nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą numer (...) Rady Gminy S. z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. obręb T. - jednostka (...) (dalej jako: m.p.z.p.), podczas gdy planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., co potwierdza brzmienie § 5 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p., a także wniosek inwestora o interpretację m.p.z.p. z 3 marca 2025 r. skierowany do gminy S., która posiada władztwo planistyczne w zakresie ustaleń m.p.z.p., a także odpowiedź gminy S. z 5 marca 2025 r. (pisma załączone do skargi), z której wynika, że projektowana przez inwestora infrastruktura elektroenergetyczna na ww. nieruchomości jest zgodna z m.p.z.p., a zatem projektowana infrastruktura nie musi być prowadzona w pasie dróg i zieleni, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez Wojewodę, że nie została spełniona przesłanka zgodności z m.p.z.p.;
- art. 7 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nierozważnie interesów stron postępowania, nadanie prymatu interesom prywatnym właścicieli nieruchomości, nie wzięcie pod uwagę obowiązków spoczywających na przedsiębiorstwie energetycznym, wynikających z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne, w tym
w szczególności konieczności wykonania na nieruchomości prac, podczas gdy decyzja w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. winna uwzględnić interes obu stron postępowania, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji
i orzeczenie o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;
- art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 5 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie
i uznanie, że inwestor nie spełnił ustawowej przesłanki zgodności realizacji inwestycji celu publicznego z postanowieniami m.p.z.p., bowiem inwestycja nie jest prowadzona
w pasie dróg i zieleni, na których to obszarach możliwa jest, według organu realizacja inwestycji, podczas gdy:
a. m.p.z.p. został uchwalony w 2003 r., a zatem niemożliwym jest, by przewidział wszystkie możliwe warianty odbiorców energii elektrycznej, a dodatkowo w dacie przygotowania m.p.z.p. gmina S. nie posiadała tak szczegółowych danych realizacji inwestycji, której potrzeba realizacji ukazała się dopiero kilka lat po uchwaleniu m.p.z.p.,
b. w obowiązującym m.p.z.p. istnieje jeden zapis odnoszący się do infrastruktury elektroenergetycznej, tj. § 5 ust. 3 pkt. 7, który należy podzielić na dwie części, gdzie pierwsza z nich odnosi się do zasad zasilania projektowanej zabudowy z istniejącej linii napowietrznej O. (...) – G., z której nie można wywieść, że dotyczą one także innych linii, które nie stanowią zasilania projektowanej zabudowy, określonej
w m.p.z.p., natomiast druga część dotyczy zasad zasilania terenu w sieć elektroenergetyczną inną niż wymieniona powyżej oraz lokalizację stacji innych niż ujęta powyżej, a do tej infrastruktury gmina ustaliła zasadę, że "zasada zasilenia terenu w sieć elektroenergetyczną oraz lokalizacja stacji transformatorowych zostały pokazane na rysunku planu jako orientacyjne do uściślenia w projektach zagospodarowania terenu",
c. inwestor pismem z 3 marca 2025 r. zwrócił się wnioskiem do gminy S.
o wyjaśnienie postanowień m.p.z.p., natomiast 5 marca 2025 r. gmina S. odpowiedziała na wniosek wskazując, że przedsięwzięcie polegające na budowie kablowej linii SN 15kV w granicach m.in. ww. działki zgodne jest z m.p.z.p., co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że planowana na nieruchomości inwestycja nie jest zgodna z m.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko i argumenty wyrażone
w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wskazał, że zapis "linie 15 kV prowadzone w pasie dróg i zieleni" – oznacza, że linie 15 kV mają być prowadzone w ustalonych terenach. Nie jest wyszczególnione czy chodzi o linie napowietrzne lub kablowe. W ocenie organu nie ma znaczenia, czy chodzi o zasilenie
w sieć elektroenergetyczną projektowaną zabudowę, czy budowę stacji transformatorowej, zmiana m.p.z.p. dopuszcza możliwość realizacji inwestycji celu publicznego na konkretnych obszarach. Odnosząc się do faktu, że Wójt Gminy potwierdził zgodność inwestycji z miejscowym planem, organ odwoławczy zauważył, że ocena w tym zakresie należy do organu, do którego wpłynął wniosek, czyli Starosty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem i ma obowiązek z urzędu uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, które mogłyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa
w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżąca spółka sformułowała zarówno zarzuty materialnoprawne jak
i procesowe, kwestionując prawidłowość ustalonego stanu faktycznego. Przy tak sformułowanych zarzutach skargi w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem mają one bezpośredni wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie, który z kolei determinuje ocenę prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. W tym kontekście wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest przepisami prawa materialnego mającymi w sprawie zastosowanie.
W niniejszej sprawie spółka wystąpiła do starosty o zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji,
a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 2 tego artykułu decyzja ta wydawana jest z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem
o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.
Wyjaśnić należy, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w razie braku porozumienia inwestora
z właścicielem nieruchomości, na podstawie którego podmiot wykonujący inwestycję celu publicznego uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tworzy trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, co wynika
z postanowień art. 124 ust. 5 -7 u.g.n. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego.
Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że podmiot realizujący cel publiczny,
tzn. taki, który jest realizowany w interesie społecznym i służy ogółowi, a takim jest niewątpliwie budowa urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o czym wyraźnie stanowi art. 6 pkt 2 u.g.n., może uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. pod warunkiem: 1. zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. poprzedzenia wniosku negocjacjami
i nieuzyskaniem zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych.
W kontekście zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, zauważyć trzeba, że w postępowaniu w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. to inwestor występujący z wnioskiem musi wykazać spełnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. To inwestor określa sposób korzystania z nieruchomości, wskazując rodzaj inwestycji i jej projektowany przebieg, który musi być zgodny z m.p.z.p. Obowiązkiem inwestora było też udokumentowanie, że wniosek poprzedzony był negocjacjami z właścicielami nieruchomości. Rolą organu I instancji była zaś ocena wniosku pod względem spełnienia wymienionych przesłanek. Organ rozpatrujący wniosek miał obowiązek samodzielnie ocenić zgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Nie był w tym względzie związany stanowiskiem Wójta Gminy. Starosta zobowiązany był samodzielnie dokonać analizy treści wniosku i treści przepisów obowiązującego m.p.z.p., który jest aktem prawa miejscowego, a więc zawiera normy powszechnie obowiązujące. W tym zakresie organy orzekające nie musiały gromadzić dodatkowego materiału dowodowego, a jedynie dokonać oceny prawnej dokumentów przedłożonych przez inwestora. Dlatego niezasadnie skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Przeciwnie, zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji. W konsekwencji nie zachodzi potrzeba uzupełniania materiału dowodowego. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Dokonanej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie można też przypisać cech dowolności (art. 80 k.p.a.).
Organ odwoławczy prawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, rozpatrując na nowo sprawę w jej całokształcie, czego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wobec zaś stwierdzenia braku spełnienia przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora, miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy odmownie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy zgodzić się z organem odwoławczym co do spełnienia warunku z art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym unormowaniem jednym
z warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest brak zgody właściciela nieruchomości na realizację wnioskowanych robót budowlanych służących realizacji inwestycji celu publicznego. Aby umożliwić uzyskanie takiej zgody w trybie cywilnoprawnym, a więc bez potrzeby stosowania przymusu, ustawodawca przewidział obowiązek przeprowadzenia przez inwestora rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego w trybie cywilnoprawnym wyklucza stosowanie przymusu administracyjnego, przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Na kanwie art. 124 ust. 3 u.g.n. wielokrotnie wyrażany był w orzecznictwie pogląd, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie może czynić regulacji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. martwą, a więc wstrzymywać w nieskończoność możliwość jej zastosowania. Wskazywano w tym zakresie, że ustawa nie definiuje rokowań, nie precyzuje sposobu ich prowadzenia ani czasu, jaki jest niezbędny do uznania, że rokowania zostały przez inwestora przeprowadzone i zakończyły się brakiem porozumienia. W orzecznictwie nie budziło też dotychczas wątpliwości, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają analizie warunki negocjacji. Podstawą wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. było wykazanie przez inwestora, że rokowania faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne. Przyjmowano, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań przez inwestora, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (tak: NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 629/19, CBOSA). W wyroku z 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2091/22 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że oblig odbycia rokowań zostanie zrealizowany, gdy podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji złoży propozycję osiągnięcia porozumienia, a adresat tej propozycji będzie miał możliwość ustosunkowania się do niej. Przepisy nie wymagają natomiast, aby propozycja była ponawiana, nie wskazują jakichkolwiek parametrów ekonomicznych. Adresat propozycji stanowiącej treść rokowań może ją przyjąć, może ją odrzucić, także w ten sposób, że nie ustosunkuje się do niej, może przedstawić kontrpropozycję, która wszakże nie musi być przyjęta przez podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem. NSA wskazał, że w każdej z tych sytuacji trzeba przyjąć, że wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązek dokonania rokowań został zrealizowany. Stanowisko to pozostaje aktualne po zmianie przepisów. Od 3 września 2023 r. treść art. 124 ust. 3 u.g.n. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 115 ust. 2 u.g.n. Zmiana ta wskazuje, że przed wszczęciem postępowania z urzędu musi upłynąć dwumiesięczny termin do zawarcia umowy określającej warunki udostępnienia nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego, wyznaczony właścicielowi na piśmie (art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2). Przepis ten w istocie upraszcza i skraca rokowania inwestorowi, które dotychczas prowadzone były o wiele dłużej. Na zasadzie tego przepisu wystarczy, że inwestor wystąpi do właściciela z propozycją zawarcia umowy, określi jej warunki i wyznaczy właścicielowi dwumiesięczny termin na jej zawarcie. W wyroku z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 732/21 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 115 ust. 2 u.g.n. należy odczytywać z jednej strony jako stworzenie dla właściciela nieruchomości gwarancji na możliwość uzyskania porozumienia, a z drugiej strony – stworzenie gwarancji dla realizującego cel publiczny, że prowadzenie rokowań nie będzie nieograniczone w czasie, ale wręcz przeciwnie możliwe będzie uznanie ich bezskuteczności po upływie terminu wskazanego w tym przepisie. Z punktu widzenia celowości art. 115 ust. 2 u.g.n. istotne jest przede wszystkim, aby inwestor wystąpił do właściciela z propozycją zawarcia umowy i oczekiwał na jego stanowisko co najmniej dwa miesiące. Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że przed wszczęciem postępowania spółka podjęła próbę uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na jej udostępnienie na wnioskowany cel, jednak właściciele pozostawili propozycje bez odpowiedzi, co pozwala przyjąć spełnienie warunku z art. 124 ust. 3 u.g.n.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy natomiast zgodności wnioskowanej inwestycji celu publicznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg taki wynika jednoznacznie z treści art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym". Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do braku zgodności wnioskowanego zamierzenia
z ustaleniami m.p.z.p. Jak już wskazano, m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem powszechnie obowiązującym na terenie nim objętym, a tym samym wiążącym erga omnes. Cytowana uchwała z 30 czerwca 2003 r. nr (...) w sprawie "zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. obręb T. – jednostka G." została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Warm.- Mazur. z (...) r. nr (...) poz. (...) i jest aktem obowiązującym.
W przedmiotowej procedurze nie weryfikuje się legalności postanowień planu miejscowego, a jedynie dokonuje się ich interpretacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2024 r. poz. 1130 - u.p.z.p.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Inwestor nie ma zatem swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego. Przebieg ten ustala lokalny prawodawca, decydując o stopniu szczegółowości ustaleń, co następnie wpływa na zakres związania postanowieniami planu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Dopiero po skutecznym wniesieniu skargi w tym zakresie Sąd będzie mógł oceniać legalność planu miejscowego, czyli zgodność jego przepisów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wyższego rzędu. Do tego czasu cytowany plan miejscowy jest aktem obowiązującym i ma moc wiążącą. W takiej sytuacji interpretacja postanowień planu miejscowego musi uwzględniać rzeczywistą ich treść oraz ogólne reguły wykładni przepisów prawa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy składa się z części tekstowej, która stanowi treść uchwały oraz części graficznej stanowiącej załączniki do uchwały. W myśl § 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. nr 1 poz. 12; który obowiązywał w czasie uchwalania przedmiotowego planu) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. Z przepisów tych wynika, że rysunek planu jest integralną częścią planu i ma moc wiążącą w takim zakresie, w jakim odsyła do niego tekst planu. Część tekstowa i graficzna planu powinny być spójne i należy odczytywać je łącznie (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3746/18, CBOSA).
W rozpatrywanym przypadku strony zgodnie wskazują, że rysunek planu nie określa przebiegu wnioskowanej linii elektroenergetycznej. Natomiast część tekstowa m.p.z.p. zawiera tylko jeden przepis określający zasady uzbrojenia terenu w sieć elektroenergetyczną. Jest nim § 5 ust. 3 pkt 7 uchwały, który stanowi, że w zakresie infrastruktury technicznej obowiązują: zasilenie projektowanej zabudowy z istniejącej linii napowietrznej O. (...) - G. Istniejąca linia napowietrzna zasilająca stację transformatorową (...) "(...)" do przebudowania na izolowaną
z dostosowaniem jej przebiegu do projektowanego układu komunikacyjnego. Sieci 15 KV prowadzone w pasie dróg i zieleni. Zapotrzebowanie w energię elektryczną
z projektowanych stacji transformatorowych słupowych lub kontenerowych. Zasada zasilenia terenu w sieć elektroenergetyczną oraz lokalizacja stacji transformatorowych zostały pokazane na rysunku planu jako orientacyjne do uściślenia w projektach zagospodarowania terenu.
Rację ma organ odwoławczy, że przepis ten nie różnicuje położenia sieci 15 kV od tego czy ma służyć bezpośrednio do zasilenia projektowanej zabudowy, czy nie,
a także od tego czy ma być to linia napowietrzna, czy pod powierzchnią ziemi. Przepis ten stanowi jednoznacznie ogólnie, że: "Sieci 15 kV prowadzone w pasie dróg
i zieleni". Należy przez to rozumieć, zgodnie z wykładnią językową, że wszystkie sieci
o napięciu znamionowym 15 kV mogą przebiegać tylko w pasie dróg i zieleni. Jednocześnie w m.p.z.p. określono i wydzielono tereny zieleni naturalnej (ZN) oraz tereny ulic i dróg (KL, KD, KW, KK i D). Tym samym logiczna jest konstatacja, że tylko w obrębie takich terenów lokalny prawodawca dopuścił sytuowanie sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 15 kV. W konsekwencji nie można uznać wnioskowanego przebiegu podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV przez teren pozostający w użytkowaniu rolniczym (R), teren usług turystycznych (1UT) i teren zabudowy siedliskowej (1MR), jako zgodny z m.p.z.p. Analizowany § 5 m.p.z.p. ustanawia zasady ogólne obowiązujące na terenie całego planu. Tym samym nie ma znaczenia, że w ustaleniach szczegółowych dla ternu R, UT i MR nie wprowadzono zakazu lokalizacji infrastruktury technicznej. Skoro lokalny prawodawca określił tereny przez jakie mogą przebiegać linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym wnioskowanym przez inwestora, to nie sposób jednocześnie przyjmować, że mogą one być swobodnie lokalizowane na innych terenach objętych ustaleniami tego samego planu. Błędnie skarżąca wywodzi, że akcentowane ustalenia planu uchwalonego w 2003 r. nie mogą odnosić się do nowych inwestycji, których nie było jeszcze wówczas w zamyśle. Podkreślić trzeba ponownie, że omawiany m.p.z.p. jest aktem obowiązującym. Poza tym w treści § 5 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. lokalny prawodawca odnosi się wyraźnie do "projektowanej zabudowy" i "projektowanych stacji transformatorowych", a więc inwestycji przyszłych, nieistniejących w czasie uchwalania planu. Ostatnie zdanie § 5 ust. 3 pkt 7 m.p.z.d o treści: "Zasada zasilenia terenu w sieć elektroenergetyczną oraz lokalizacja stacji transformatorowych zostały pokazane na rysunku planu jako orientacyjne do uściślenia w projektach zagospodarowania terenu" – oznacza tylko tyle, że w części graficznej planu lokalny prawodawca nie ustalił wiążąco lokalizacji linii i urządzeń elektroenergetycznych, zezwalając na doprecyzowanie tej kwestii przy realizacji inwestycji. Nie zmienia to faktu, że w zdaniu poprzedzającym skonkretyzował przez jakie tereny sieci 15 kV mają być prowadzone i postanowienie to jest bezwzględnie wiążące.
Powtórzyć też należy, że na interpretację ustaleń m.p.z.p. nie mogło mieć wpływu uzyskane przez inwestora pismo Wójta Gminy z 5 marca 2025 r. o zgodności projektowanej budowy z m.p.z.p. Pismo to nie ma charakteru prawotwórczego ani wiążącego. Można je traktować wyłącznie w kategoriach opinii, podlegającej swobodnej ocenie organów rozpatrujących wniosek. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że treść przepisów m.p.z.p. prowadzi do odmiennych wniosków niż przyjął Wójt Gminy. Przedstawiona wykładnia ustaleń planu nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem Wójta Gminy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył Wojewoda, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w przepisanym terminie.