II SA/Ol 229/24

II SA/Ol 229/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Odpady
Kara administracyjna
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1857
art. 6 ust.1, art. 21 ust.1 i ust. 3, art. 26 ust. 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak zgłoszenia w rejestrze SENT oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: "DIAS") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie (dalej: "organ I instancji") z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie nałożenia na
M. sp. z o.o. (dalej: "Spółka") kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1857 ze zm.) – dalej: "ustawa o SENT", tj. niewywiązanie się z obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia przewozu towaru podlegającego monitorowaniu.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji, po otrzymaniu od Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Olsztynie Delegatura w Elblągu (dalej: "WIOŚ") wyników kontroli przeprowadzonej w Spółce, wszczął z urzędu postępowanie w zakresie niewywiązywania się przez Spółkę z obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy SENT, tj. obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia przewozu towaru podlegającego monitorowaniu. Celem kontroli był nadzór nad prawidłowością realizacji przepisów ochrony środowiska w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów pochodzących z zagranicy, w tym przepisów, zgodnie z którymi od 22 lutego 2022 r. każdy przewóz odpadów przez terytorium kraju transportem drogowym oraz kolejowym musi być zarejestrowany w System Elektronicznego Nadzoru Transportu (dalej: rejestr SENT) prowadzonym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Kontrola wykazała m.in., że Spółka występując jako podmiot odbierający nie dopełniła obowiązku zgłoszenia przywozów odpadów w rejestrze SENT.
Spółka w toku postępowania wyjaśniła, że według wewnętrznych procedur obowiązujących w Spółce każdy dostawca zobowiązany jest do podpisania zamówienia stanowiącego podstawę do zakupu surowców/odpadów. W zamówieniu z 22 lutego 2022 r. zawartym pomiędzy Spółką a U. (dalej: "Sprzedający") określone zostały szczegółowo warunki dostawy pomiędzy kupującym a sprzedającym, zgodnie z obowiązującymi regułami INCOTERMS. Ustalono, że dostawa surowców/odpadów odbędzie się na warunkach DAP. Zapis DAP oznacza obowiązek sprzedającego do dostarczenia zamówionego przez kupującego towaru w wyznaczone miejsce oraz zorganizowanie przewozu towarów do punktu przeznaczenia. Zamówienie zawierało również termin dostawy: luty 2022 r. Sprzedający dostarczył surowiec/odpad do Spółki zorganizowanym przez siebie transportem 10 marca 2022 r. Podmiotem transportującym surowce/odpady była litewska firma, która realizowała transport na zlecenie Sprzedającego, co potwierdza załączony list przewozowy CMR z widoczną pieczątką przewoźnika. Spółka zobowiązała się zwrócić Sprzedającemu koszty transportu tylko wówczas, gdy jakość i rodzaj surowca będą zgodne z zamówieniem. Sprzedający nie poinformował Spółki o zmianie terminu dostawy, jak i o rozpoczęciu transportu do Polski w marcu 2022 r. Nie przesłał dokumentów potwierdzających kod klasyfikacji załadowanych surowców/odpadów oraz potwierdzających ich wagę. Spółka nie otrzymała informacji o przewidywanym dniu przekroczenia granicy, a także danych awizacyjnych auta (nr. rejestracyjnego, imienia i nazwiska kierowcy). Brak tych danych oraz informacji o trwającym transgranicznym przemieszczeniu odpadów uniemożliwił Spółce dokonanie zgłoszenia w systemie SENT przed wjazdem na terytorium RP. Zarówno Sprzedający, jak i przewoźnik nie znali nowych przepisów dotyczących sytemu monitorowania drogowego i kolejowego. Obowiązek zgłaszania transgranicznego przemieszczania odpadów do systemu wszedł w życie 22 lutego 2022 r., a towar został dostarczony do Spółki 10 marca 2022 r., czyli po 17 dniach obowiązywania nowych przepisów. Sprzedający, jak i przewoźnik nie byli świadomi, że bezwzględnie muszą skontaktować się ze Spółką w celu przekazania informacji niezbędnych do dokonania zgłoszenia w systemie SENT i legalnego transportu odpadów na terenie RP. Sprzedający zrealizował dostawę w sposób standardowy i do tej pory mu znany. Spółka, pomimo dostarczenia przez sprzedającego surowców/odpadów w innym terminie niż określony w zamówieniu oraz braku zgłoszenia w systemie SENT, na prośbę Sprzedającego i w ramach długoletniej współpracy, zgodziła się rozładować surowiec/odpad. Towar spełniał wymagania jakościowe określone w zamówieniu. Pomimo braku zgłoszenia do systemu SENT Spółka wykazała przyjęty odpad w Bazie Danych o Produktach i Opakowaniach (BDO) jako przywóz do RP. Sprzedający został poinformowany o konieczności przekazywania informacji i dokumentów umożliwiających dokonanie zgłoszenia w systemie SENT i bezwzględnym zakazie dostarczania odpadów bez takiego zgłoszenia. Kolejne dostawy od Sprzedającego były już realizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania oraz analizie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i zbadaniu okoliczności przedstawionych przez Spółkę, wydał decyzję, którą nałożył na podmiot odbierający karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za brak wywiązania się z obowiązku zarejestrowania przewozu z dnia
10 marca 2022 r. odpadów, które podlegają monitorowaniu.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, DIAS utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji wyjaśniając, że przywóz odpadów z innego państwa członkowskiego do Polski oraz przewóz odpadów przez terytorium RP transportem drogowym musi być zarejestrowany w SENT, prowadzonym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zatem przewożone transportem drogowym z państw członkowskich do Polski odpady z tworzyw sztucznych wymienione w załącznikach III, IIIA i IIIB do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12.07.2006, s. 1 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie nr 1013/2006", i masie powyżej 20 kg, których odbiorcą była Spółka, podlegały obowiązkowej rejestracji w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Do obowiązków Spółki jako podmiotu odbierającego należało w przypadku przewozów towarów w postaci odpadów z terytoriów państw członkowskich na terytorium kraju, przed rozpoczęciem tych przewozów na terytorium kraju, przesłanie do rejestru SENT zgłoszenia zawierającego dane wskazane w art. 6 ust. 2 ustawy o SENT, uzyskanie numerów referencyjnych dla tych zgłoszeń i przekazanie tych numerów przewoźnikom. Jednakże Spółka nie zgłosiła przewozu odpadów z dnia 10 marca 2022 r., a zatem nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o SENT. Fakt niezgłoszenia przewozu towaru spowodował, że w systemie SENT brak było informacji o przemieszczaniu środka transportu, co skutkowało brakiem pełnego monitorowania przewozu, jak również uniemożliwiło typowanie do kontroli poprzez wskazanie czasu i miejsca kontroli. Z art. 21 ust. 1 ustawy SENT wynika, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 na podmiot odbierający nakłada się karę pieniężną w wysokości 46% wartości brutto towaru przewożonego podlegającego obowiązkowi zgłoszenia, nie niższej niż 20.000 zł. Spółka przedłożyła fakturę zakupu odpadów wystawioną przez Sprzedającego z dnia 10 marca 2022 r., która określa wartość towaru na kwotę 7 145 EUR, co po przeliczeniu zgodnie z kursem walut z marca 2022 r. stanowi kwotę 32 092,48 zł, a 46% tej kwoty wynosi 14 762,54 zł. DIAS uznał, że Spółka poprzez brak zarejestrowania zgłoszenia przewozu, niewątpliwie naruszyła art. 6 ust. 1 ustawy SENT, za co przewidziana jest sankcja wynikająca z art. 21 ust. 1 tej ustawy w postaci kary pieniężnej nie niższej niż 20.000 zł.
DIAS nie podzielił stanowiska Spółki, że poprzez brak przesłania zgłoszenia do rejestru SENT dopuściła się wyłącznie uchybienia formalnego. Zdaniem DIAS, skoro ustawodawca wprowadził przepisy, których celem jest monitorowanie przewozu "towarów wrażliwych", w tym odpadów, to aby ten cel mógł być osiągnięty, adresaci, do których kierowana jest ustawa SENT, w tym podmiot odbierający, mają obowiązek przestrzegania przepisów tej ustawy. Poza tym monitorowanie przewozu jest na tyle istotne, że ustawodawca za nieprzestrzeganie postanowień ustawy przewidział surowe kary.
DIAS zauważył ponadto, że Spółka pomimo wezwania nie udokumentowała swojej aktualnej sytuacji ekonomicznej, jak również nie przedstawiła dowodów na wystąpienie nadzwyczajnych zdarzeń losowych wpływających na jej sytuację majątkową, które uzasadniałyby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Dlatego organ I instancji z urzędu zbadał sytuację finansową Spółki. Z informacji otrzymanej z Działu Analizy Ryzyka i Wymiany Informacji Międzynarodowej UCS wynika, że Spółka według stanu na dzień 16 czerwca 2023 r. miała stabilną sytuację finansową. Nie posiadała zaległości z tytułu podatkowych należności budżetowych oraz nie toczyły się wobec niej postępowania egzekucyjne. Spółka była beneficjentem pomocy publicznej. W latach 2020-2023 otrzymała pomoc [...] zł brutto. Analiza sprawozdań finansowych za lata 2021-2022 wykazała, że suma bilansowa w roku 2021 osiągnęła kwotę [...] zł i w kolejnym roku wzrosła do kwoty [...] zł. Spółka uzyskała ze swej działalności przychody netto ze sprzedaży odpowiednio w kwotach: [...] zł i
[...] zł, co pozwoliło na wypracowanie zysków z prowadzonej działalności odpowiednio w kwotach: [...] zł i [...] zł. W latach 2020-2022 zatrudnienie w Spółce także przyjęło tendencję wzrostową, które kształtowało się na poziomie, odpowiednio: 75, 92 i 101 osób. Analiza sprawozdania zarządu z działalności Spółki za lata 2021-2022 wykazała, że Spółka przeznaczyła na inwestycje w tym okresie ponad 50 mln zł. Zarząd Spółki oceniając aktualną i przewidywaną sytuację finansową wskazał, że rok obrotowy 2022 był rekordowy pod względem sprzedaży regranulatu jak i wyrobów gotowych. Wypracowane przez Spółkę nadwyżki finansowe pozwalają na spokojną realizację planów operacyjno-inwestycyjnych w kolejnych okresach. Ponadto zarząd Spółki wskazał, że nie zna okoliczności, które wskazywałyby na istnienie zagrożeń dla kontynuowania działalności w 2023 roku. W ocenie DIAS, powyższe okoliczności nie stanowiły wystarczającej podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. DIAS wyjaśnił, że wystąpienie przesłanki "ważnego interesu podmiotu odbierającego" wiąże się z istnieniem po stronie Spółki szczególnych powodów, w konsekwencji których żądanie pełnej i terminowej zapłaty kary może zachwiać podstawami jej egzystencji i osób od niej zależnych. Spółka jednak nie wskazała okoliczności, które mogłyby spowodować niemożliwość uregulowania zobowiązania.
DIAS podzielił stanowisko organu I instancji, iż niewypełnienie przez Spółkę ustawowego obowiązku nie było skutkiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, lecz wynikało z braku dochowania staranności, głównie podmiotu odbierającego. Pomimo braku dostawy w wyznaczonym terminie Spółka nie podjęła działań zmierzających do wyjaśnienia dlaczego zamówiona partia odpadów nie była dostarczona w umówionym terminie. Nie skontaktowała się ze Sprzedającym i nie powiadomiła o nowych przepisach, a także nie ustaliła nowego terminu dostawy zamówionej partii odpadów. Brak było jakichkolwiek działań ze strony Spółki, aby zapobiec naruszeniu obowiązujących ją przepisów. Spółka wiedziała, że od 22 lutego 2022 r. przewóz odpadów przez terytorium kraju musi być zgłoszony do rejestru SENT, co potwierdza chociażby zarejestrowanie przewozu odpadów z Francji dostarczonych 1 marca 2022 r. Odwołująca znając obowiązki jakie nakłada ustawa SENT na podmiot odbierający, nie dołożyła starań, aby wywiązać się z tych obowiązków.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 21 ust. 1 ustawy o SENT poprzez uznanie, że w sprawie zaszły okoliczności przemawiające za nałożeniem na Spółkę jako podmiot odbierający kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł;
- art. 21 ust. 3 ustawy o SENT poprzez uznanie, że nałożona na Spółkę kara pieniężna stanowi proporcjonalna reakcję w stosunku do naruszeń Spółki i przyjęcie, że Spółka pomijała wykonywanie nałożonych na nią obowiązków, podczas gdy zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na istnienie interesu publicznego, bowiem działanie Spółki nie doprowadziło do uszczuplenia budżetu państwa, a Spółka nie miała faktycznej możliwości dokonania zgłoszenia;
- art. 21 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 i art. 30 ust. 4 ustawy o SENT poprzez brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, pomimo że przemawiał za tym interes publiczny, którego wykładnia powinna zostać przeprowadzona z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy Ordynacja podatkowa, w szczególności zasady proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwa;
- art. 6 ust. 1 ustawy o SENT poprzez uznanie, że Spółka naruszyła obowiązek wskazany w tym przepisie poprzez brak zgłoszenia do rejestru przewozu towaru podlegającego monitorowaniu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Spółka została "zaskoczona" dostawą od Sprzedającego z dnia 10 marca 2022 r. Spółka prowadzi działalność na terenie całej UE, ma setki kontrahentów i nie jest w stanie zweryfikować terminowości każdego zlecenia. Zdaniem Spółki, nie ma podstaw, aby dyscyplinować ją co do obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o SENT, jednorazowe uchybienie w zgłoszeniu odbyło się poza wiedzą i możliwościami weryfikacji Spółki.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. DIAS dodatkowo wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Nałożenie kary ma na celu zdyscyplinowanie Spółki do rzetelnego wypełniania obowiązków związanych z rejestrowaniem zgłoszeń SENT. DIAS wskazał, że wymiar kary należy uznać za zgodny z zasadą proporcjonalności oraz zasadą zaufania do organów państwowych, bowiem organy odstąpiły już od nałożenia kar pieniężnych za 11 przewozów w tego typu sprawach na łączna kwotę 220.000 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu
(art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1).
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a Spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w ustawowym terminie.
Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja DIAS utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na Spółkę karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za niewykonanie obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia przewozu towaru podlegającego monitorowaniu.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 21 ust. 1 ustawy o SENT - w brzmieniu obowiązującym w chwili dokonania naruszenia - zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 albo art. 6 ust. 1, odpowiednio na podmiot wysyłający albo podmiot odbierający nakłada się karę pieniężną w wysokości 46% wartości netto towaru przewożonego podlegającego obowiązkowi zgłoszenia, nie niższej niż 20.000 zł. W kontrolowanej sprawie Spółka nie wykonała obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy o SENT.
W myśli tego przepisu w przypadku przewozu towaru z terytorium państwa członkowskiego albo z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju podmiot odbierający jest obowiązany, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, przesłać do rejestru zgłoszenie, uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia i przekazać ten numer przewoźnikowi.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przewóz z dnia 10 marca 2022 r. podlegał przepisom ustawy o SENT, dotyczył bowiem przewozu towaru w ilości
21,387 Mg (kod odpadu: [...]). Nie ma również sporu co do tego, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy o SENT, zaś Spółka była podmiotem odbierającym w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o SENT. Poza sporem jest również, iż Spółka nie dokonała zgłoszenia powyższego przewozu w systemie SENT, a w konsekwencji nie uzyskała numeru referencyjnego, którego nie przekazała przewoźnikowi. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, iż doszło do naruszenia przez Spółkę jako podmiot odbierający obowiązku wynikającego z powołanego wyżej art. 6 ust. 1 ustawy o SENT, w konsekwencji czego zaistniały przesłanki merytoryczne uzasadniające nałożenie na Spółkę kwestionowanej przez nią kary pieniężnej w oparciu o treść art. 21 ust. 1 ustawy o SENT. Przy czym zastrzeżeń Sądu nie budzi także wysokość kary, skoro 46% wartości brutto towaru przewożonego, uwzględniając wartość określoną w fakturze z dnia 10 marca 2022 r. – 7 145 EUR, co po przeliczeniu zgodnie z kursem walut z marca 2022 r. stanowi kwotę 32 092,48 zł, a 46% tej kwoty wynosi 14 762,54 zł. Zatem minimalna wysokość kary musiała wynosić 20.000 zł, co wynika z art. 21 ust. 1 ustawy o SENT. Jednakże, w ocenie Spółki, zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na istnienie interesu publicznego.
Należy zauważyć, że skonstruowaną w ustawie o SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 21 ust. 1 tej ustawy sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz. Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (przede wszystkim zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się postrzeganie tej instytucji. Zwraca się aktualnie uwagę, iż do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Na konieczność uwzględnienia okoliczności indywidualizujących kary administracyjne zwraca również uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok TSUE z 2 czerwca 2016 r., C - 418/14; Lex nr 2051260).
Reakcją na tę uzasadnioną krytykę są również regulacje prawa pozytywnego, w ramach których przy wprowadzaniu sankcji administracyjnych ustawa przewiduje "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest przepis art. 21 ust. 3 ustawy o SENT stanowiący, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, podmiotu sprzedającego, zużywającego podmiotu olejowego albo pośredniczącego podmiotu olejowego lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, podmiotu sprzedającego, zużywającego podmiotu olejowego albo pośredniczącego podmiotu olejowego lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-2d, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. W kontekście systemowym odczytywać należy tą klauzulę jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą o SENT.
Jeśli chodzi o przesłankę "interesu publicznego", na którą powołuje się Spółka, w orzecznictwie charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp. Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 21 ust. 3 ustawy o SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi (wyroki NSA z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11; z 28 sierpnia 2019 r., II GSK 360/19; z 22 stycznia 2020 r., II GSK 629/19; z 7 grudnia 2019 r., II GSK 1696/19; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż niezasadne jest wskazywanie przez Spółkę, że zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na istnienie interesu publicznego, bowiem działanie Spółki nie doprowadziło do uszczuplenia budżetu państwa, a Spółka nie miała faktycznej możliwości dokonania zgłoszenia. Zważyć bowiem należy, że brak takiego zgłoszenia jest jednym z najcięższych naruszeń, które w istocie uniemożliwiało realizację celów ustawy o SENT. Z treści uzasadnienia projektu ustawy o SENT wynika, że jej celem jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez prawodawcę krajowego za "wrażliwe", ułatwienie walki z "szarą strefą", ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, takich jak podatek od towarów i usług czy podatek akcyzowy, jak również zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wprowadzony na mocy omawianej ustawy obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki, które zostały ocenione jako uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów podlegających ochronie. Monitorowaniem przewozu zostały objęte towary określane jako "wrażliwe", zaliczone do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (druk nr 1244 rządowy projekt ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów; publ. sejm.gov.pl, prace sejmu, druki sejmowe). Zgłoszenie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o SENT, daje organom możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów oraz umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów biorących udział w przewozie towarów wrażliwych i rodzaju wykonywanego przewozu. Stąd też brak takiego zgłoszenia jeśli nie umożliwiał, to niewątpliwie znacząco utrudniał monitorowanie przewozu towaru wrażliwego i kontrolę łańcucha dostaw, a w efekcie prawidłową kontrolę obowiązków podatkowych związanych z tego rodzaju towarem. Takie zachowania nie mogą być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.
W interesie publicznym leży bowiem powszechne, prawidłowe stosowanie przez wszystkich uczestników łańcucha dostaw przepisów prawa. Przyjęte rozwiązania służą prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Każdy zatem z podmiotów obowiązany jest w trakcie całej trasy umożliwić lokalizację pojazdu wraz z towarem, zaś w sytuacji nieprzestrzegania przepisów prawa winien mieć świadomość konsekwencji, a przede wszystkim sankcji, które są istotnym elementem ustawy o SENT uruchamianym w przypadku naruszenia przyjętych zasad. Spółka jako profesjonalny przedsiębiorca powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. W interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się przewozem towarów objętych systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.
W ocenie Sądu, w przypadku naruszenia obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy o SENT sięganie po instytucję odstąpienia od kary powinna następować w wyjątkowych sytuacjach, jako iż zachowania tego rodzaju godzą w istotę i podstawowe cele ustawy SENT. Skoro bowiem celem tej ustawy jest zapewnienie maksymalnie skutecznego monitoringu towarów, a wskazany wymóg należy do narzędzi służących tej skuteczności, to w interesie publicznym leży zapewnienie jego przestrzegania. Niewątpliwie instytucja odstąpienia od kary ma nadzwyczajny charakter w przypadku kary wymierzanej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o SENT, należy zatem interpretować ją w sposób ścisły, nie zaś rozszerzający i bardziej restryktywny niż w przypadku innych naruszeń. Dotyczy to niewątpliwie takich sytuacji, kiedy to nałożenie kary doprowadziłoby do sytuacji, iż strona zmuszona byłaby w następstwie nałożenia kary do sięgnięcia po pomoc państwa.
Z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Na podstawie informacji otrzymanej z Działu Analizy Ryzyka i Wymiany Informacji Międzynarodowej UCS organy ustaliły, że Spółka według stanu na dzień 16 czerwca 2023 r. miała stabilną sytuację finansową. Nie posiadała zaległości z tytułu podatkowych należności budżetowych oraz nie toczyły się wobec niej postępowania egzekucyjne. Spółka była beneficjentem pomocy publicznej. W latach 2020-2023 otrzymała pomoc [...] zł brutto. Analiza sprawozdań finansowych za lata 2021-2022 wykazała, że suma bilansowa w roku 2021 osiągnęła kwotę [...] zł i w kolejnym roku wzrosła do kwoty [...] zł. Spółka uzyskała ze swej działalności przychody netto ze sprzedaży odpowiednio w kwotach: [...] zł i [...] zł, co pozwoliło na wypracowanie zysków z prowadzonej działalności odpowiednio w kwotach:
[...] zł i [...] zł. W latach 2020-2022 zatrudnienie w Spółce także przyjęło tendencję wzrostową. Analiza sprawozdania zarządu z działalności Spółki za lata 2021-2022 wykazała, że Spółka przeznaczyła na inwestycje w tym okresie ponad 50 mln zł. Ponadto zarząd Spółki wskazał, że nie zna okoliczności, które wskazywałyby na istnienie zagrożeń dla kontynuowania działalności w 2023 roku.
Natomiast argumentacja przedstawiona przez Spółkę wskazująca na brak winy w dokonaniu zgłoszenia do rejestru SENT w związku ze zmianą terminu dostawy odpadów przez Sprzedającego i niepoinformowaniu o tym Spółki oraz nieprzekazaniu jej potrzebnych informacji, co uniemożliwiło Spółce dokonanie zgłoszenia w systemie SENT przed wjazdem na terytorium RP, nie jest wystarczająca do odstąpienia od kary. Nie mogą bowiem być uwzględniane okoliczności świadczące o niedbalstwie przy dokonywaniu zgłoszeń do systemu SENT i niestaranności w prowadzeniu przedsiębiorstwa. Tym bardziej, że Spółka wiedziała o obowiązku zgłaszania od dnia
22 lutego 2022 r. przewozu odpadów przez terytorium kraju do rejestru SENT, co potwierdza zarejestrowanie przez nią transportu odpadów z Francji w dniu 1 marca 2022 r. Nie można natomiast abstrahować od prewencyjnej i odstraszającej funkcji kary za naruszenie ustawy o SENT. Kary te pełnią szczególnie istotną rolę w zagwarantowaniu przestrzegania rygorów wynikających z systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wrażliwych. Trzeba również mieć na uwadze konstrukcję odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy, której elementem jest obligatoryjne nakładanie kary w określonej jednoznacznie kwocie. Interes publiczny nie powinien być przedkładany ponad nadrzędną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 120 o.p.). Pojęcia tego nie można zatem interpretować w sposób, który podważałby samą istotę obiektywnej odpowiedzialności i kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenia.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie doszło do uszczuplenia należności podatkowych. Ratio legis ustawy o SENT zasadniczo sprowadza się bowiem do zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Celem zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania (kontroli) przewozu towarów uznanych za "wrażliwe" prawodawca uznał, by przewóz niektórych towarów był rejestrowany, dostrzegając konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu tego typu towarów. Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem, że celem nakładania tych kar nie powinno być zwiększenie w ten sposób dochodów budżetu państwa, to jednak nie można pominąć, że funkcją regulacji ustawy o SENT jest wspomniana funkcja prewencja, która poprzez groźbę wysokiej kary za naruszenia norm monitorowana przewozu towarów wrażliwych ma odstraszać podmioty podlegające ustawie SENT od lekceważenia rygorów zgłaszania przewozu tych towarów.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wymierzona w sprawie kara pieniężna za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy o SENT i nie jest dla Spółki dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałyby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego uwzględniającej treść zasady proporcjonalności. Nie można tracić z pola widzenia, że w niniejszej sprawie skala stwierdzonych naruszeń nie miała nieistotnego charakteru i w konsekwencji uniemożliwiała osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów.
Sąd stwierdził, że postępowanie przed organami obu instancji odpowiadało standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zarówno w zakresie zabezpieczenia podstawowych uprawnień uczestników procesu, jak i realizacji odpowiadających im obowiązków organu wyznaczonych powołanymi powyżej przepisami. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, ustalenia poczynione w sprawie znajdują swoje uzasadnienie i podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym oraz zostały dokonane w granicach wyznaczonych zasadami prowadzonego postępowania. Ponadto organy obszernie wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się wymierzając skarżącemu karę pieniężną za stwierdzone naruszenie i nie korzystając z instytucji odstąpienia od kary.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.