II SA/Ol 229/23

II SA/Ol 229/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28, art. 36a ust.2, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w części dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a., Dz.U.2023, poz. 775 j.t.), po rozpatrzeniu odwołania K. G. (skarżąca, inwestor) od decyzji Starosty Giżyckiego (Starosta, organ I instancji) z 21 listopada 2022 r. uchylającej własną decyzję nr 205.2021 z 14 kwietna 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym w miejscowości W., na działkach numer [1] i [2], obręb [...] W., gmina G. w części dotyczącej budowy budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Podał, że podstawą prawną decyzji Starosty Giżyckiego z 21 listopada 2022 r. był art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane mówiący o tym, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę , w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 pb. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Giżycku (PINB) 5 sierpnia 2022 r. wydał decyzję nr 36.2022 nakazującą inwestorowi sporządzenie i przedstawienie czterech egzemplarzy projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym Starosta musiał uchylić swoją decyzję nr 205.2021 z 14 kwietnia 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku o powierzchni zabudowy 198,82m2, powierzchni użytkowej 190,70m2, kubaturze 1136,65m2 oraz budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym o powierzchni zabudowy 140,00m2, powierzchni użytkowej 116,60m2, kubaturze 406,00m3 w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej w miejscowości W., na działkach [1] i [2] obręb [...] W., gmina G.. Dodał, że jest związany prawomocną decyzją PINB.
W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie:
1/ art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia skarżącej zrozumienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję,
2/ art. 15 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem przyjęcie, że Wojewoda jako organ drugiej instancji nie jest uprawniony do zbadania i oceny zakresu, w którym organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem faktycznie doprowadziło do braku rozpoznania wywiedzionego przez skarżącą odwołania i tym samym pozbawiło skarżącą prawa do rozpoznania jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym;
3/ naruszenie art. 65 § 1 k.p.a.,
4/ art. 36a ust. 2 pb. poprzez uchylenie decyzji Starosty Giżyckiego nr 205.2021 z 14 kwietnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę w zakresie przekraczającym konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wyniikajacą z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku z dnia 5 sierpnia 2022r.
Podniósł, że bez przeprowadzenia analizy dotyczącej związku funkcjonalnego pomiędzy murem oporowym, a budynkiem gospodarczo-garażowym Starosta uchylił pozwolenie na budowę w części gospodarczo – garażowego, a tymczasem odstępstwo dotyczyło wyłącznie muru oporowego. Skoro samowolne wykonany został jedynie mur oporowy, to uchyleniu powinna podlegać najwyżej decyzja na pozwoleniu na budowę w zakresie zagospodarowania terenu w części dotyczącej skarpy oporowej. Wskazał, że Wojewoda nie wyjaśnił skarżącej w żaden sposób, dlaczego kwestia zakresu uchylenia decyzji starosty nie podlega jego ocenie. Podnosząc zarzuty postawił retoryczne pytania: 1) dlaczego Starosta uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę również w części dotyczącej budynku gospodarczego, czy Starosta mógł: 20 odstąpić od uzasadnienia zakresu uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) nie badać i nie wyjaśniać stronie wpływu decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku na zakres jej uprawnień wynikających z prawomocnej przecież decyzji o pozwoleniu na budowę, 4) czy w obliczu decyzji administracyjnej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku Starosta jest uprawniony do uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę w dowolnym zakresie a jeżeli tak to dlaczego, i wreszcie 5) dlaczego Wojewoda, jako organ wyższej instancji nie jest uprawniony do oceny zakresu uchylenia przez Starostę jego własnej decyzji. Na żadne z tych pytań Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi. Jest oczywiste, że taka sytuacja prowadzi do rażącego naruszenia uprawnień skarżącej wynikających z art. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022, poz. 2492 t.j.) i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023, poz. 259, dalej p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.
Skarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego.
Decyzją nr 205.2021 z dnia 14 kwietna 2021 r. Starosta zatwierdził i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym w miejscowości W., na działkach numer [1] i [2], obręb [...] W., gmina G..
Decyzją nr 11.2022 z 29 marca 2022r., na podstawie art. 54 ust. 1 pb PINB wniósł sprzeciw do użytkowania budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego wraz z terenem przyległym na działkach numer [1] i [2], obręb [...] W., gmina G..
W następstwie powyższego PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb., nakazał K. G. sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzgledniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Podał, że kontrola z 17 maja 2022r. budynku mieszkalnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczo-garażowego częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym, położonego na działce nr [1], [2] obręb [...] W. gm. G. potwierdziła istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projekcie gospodarowania działki. Mianowicie inwestor zwiększył obszar oddziaływania obiektu poza działki [1] i [2] obręb [...] W. gm. G. poprzez rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o mur kształcie litery "U" (ok. 6,00m x 7.34m), stanowiący konstrukcyjną całość z budynkiem oraz stanowiący "przedłużenie" budynku gospodarczo-garażowego ( część zasypana gruntem) do granicy działki [3] obręb [...] W.
Z kolei Starosta decyzją z 21 listopada 2022r. uchylając własną decyzję nr 205.2021 z 14 kwietna 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym w miejscowości W., na działkach numer [1] i [2], obręb [...] W., gmina G. w części dotyczącej budowy budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym podał, że przeprowadzona 28 czerwca 2022r. kontrola budowy potwierdziła wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym w części dotyczącej budowniku gospodarczego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowanego (Dz.U.2023.682 t.j., dalej pb.) stanowiący, że o organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2pb. nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W obrocie prawnym nie mogą również istnieć dwa projekty budowlane zatwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi: organu nadzoru u budowlanego (wydanej w trybie art. 51 ust. 4 pb.) i przez organu administracji architektoniczno - budowlanej (w trybie art. 28pb.). Organ administracji architektoniczno – budowlanej może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1004/09). Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, albowiem decyzja Nr 36.2022 z 5 sierpnia 2022r. PINB wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. posiadała walor ostatecznej (tak należy przyjąć, choć brak w aktach sprawy stwierdzenia jej ostateczności, ani też dowodu doręczenia jej K. G., jednakże nie jest to okoliczność kwestionowana przez skarżącą). Wyjaśniająco należy podać, że na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust. 2 pb. nie stoi ewentualne ustalenie, że inwestycja została już zakończona. Przemawia za tym jednoznacznie wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. w zw. z art. 51 ust. 4 pb. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09; z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1723/07; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10; z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 637/08).
Za uwzględnieniem skargi przemawia okoliczność, że fakt wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zatwierdzonych w projekcie architektoniczno-budowlanym w części dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego w żaden sposób nie został w przedmiotowym postępowaniu dowodowo wykazany. Starosta w tej mierze ograniczył się li tylko do tezy o rzeczonym odstępstwie i charakterze powołując się na wyniki przeprowadzonej 28 czerwca 2022r. kontroli budowy, jednakże żadnego dokumentu z wyników owej czynności materiał dowodowy sprawy nie zawiera. Brak także jakiegokolwiek dowodu obrazującego kontrolę budowy przeprowadzoną 17 maja 2022r., o czym z kolei wspomina decyzja Nr 36.2022 PINB z 5 sierpnia 2022r. W konsekwencji , w istocie rzeczy, nie wiadomo, na czym miałoby polegać istotne odstępstwa od zatwierdzanego projektu budowlanego i udzielania pozwalania na budowę, o którym mowa w decyzji Starosty Nr 205.2021 z 14 kwietnia 2021r. Oczywiście Sąd ma świadomość, że organ administracji architektoniczno - budowlany związany treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania. Mając na uwadze treść art. 36a ust. 2 pb. stwierdzić przy tym trzeba, iż uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę organ nie bada ponownie, czy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie dokonywana jest bowiem w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego dotyczącym legalności prowadzonych robót i wiąże ona organ wydający decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 pb. Jej efekt w postaci wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. stanowi zaś podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym wypadku w takim zakresie, w jakim rozstrzyga decyzja organu nadzoru budowlanego. Zauważyć przy tym trzeba, iż przepis art. 36a ust. 2 pb. ma charakter obligatoryjnego nakazu, niepozostawiającego organowi właściwemu w sprawie wydania pozwolenia na budowę możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Zatem w świetle art. 36a ust. 2 pb. decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę ma tym samym charakter związany i o jej podjęciu decyduje wydanie we wcześniejszym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Innymi słowy skoro jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3pb., to nie sposób wymagać od tego organu ponownego badania, czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane, tj. Starosta i Wojewoda, nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, a więc, czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 pb., jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 1519/17, dostępny j.w.). W konsekwencji właściwy organ jest zobligowany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wszak ustawodawca w tym zakresie posłużył się sformułowaniem "organ uchyla decyzję".
Co innego jednak związanie decyzją wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. i ocena jej (nie)zgodności z prawem, a w konsekwencji niemożność prowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego w aspekcie relewantnych hipotezą analizowanego przepisu okoliczności faktycznych, a dowodowe wykazanie, że istotne odstępstwa od warunków i ustaleń zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym udzielającym pozwolenia na budowę rzeczywiście miały miejsce, co warunkuje (bez)przedmiotowość postępowania w trybie art. 36a pb. Wprawdzie o rodzaju, charakterze i przestrzennym usytuowaniu robót budowlanych wykonanych przez skarżącą, a odbiegających od warunków pozwolenia statuowanych decyzją Nr 205.2021 o pozwoleniu na budowę z 14 kwietnia 2021r. dowiadujemy się z decyzji Nr 36.2022 z 5 sierpnia 2022r., wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb., lecz charakter tychże robót jest kwestionowany przez skarżącą. Mianowicie twierdzi, że odstępstwo nie dotyczyło budynku gospodarczo-garażowego, lecz jedynie muru oporowego. Nadto nie przeprowadzono postępowania w zakresie związku funkcjonalnego pomiędzy owym murem oporowym, a budynkiem o wspomnianym charakterze. W konsekwencji - zdaniem skarżącej - samowole wybudowanie muru oporowego winno skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w zakresie zagospodarowania terenu w części dotyczącej skarpy porowej, wykonanej jako mur. O wykonaniu muru oporowego jest mowa przecież w decyzji nr 36.2022 PINB z 5 sierpnia 2022r. Twierdzenie skarżącej, w aktualnym stanie dowodowym sprawy zasługuje na uwzględnienie co najmniej w zakresie ustalenia, czy samowolnie wykonane roboty budowlane rzeczywiście dotyczyły budynku gospodarczo-garażowego, jak twierdzi PINB w decyzji Nr 36.2302, czyli pozostawały w fizycznym związku z tymże budynkiem. Dopiero przesadzenie tej kwestii warunkuje przedmiotowość postępowania w trybie art. 36a pb., gdyż istotność odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. – musi być dowodowo niekwestionowana. Zaś akta sprawy tej okoliczności nijak nie potwierdzają. Wprawdzie w decyzji Nr 36.2022 jest mowa o rozbudowie budynku gospodarczo-garażowego o mur oporowy stanowiący konstrukcyjną z całość z przedmiotowym budynkiem oraz stanowiący jego "przedłużenie" (cześć zasypana gruntem), lecz stwierdzenie to nie wyjaśnia definiowanym pojęć {"przedłużenie" (część zasypana gruntem)}, a co istotniejsze nie dowodzi, że owe roboty budowlane dotyczyły budynku gospodarczo-garażowego i pozostają z nim nie tylko w funkcjonalnym (cokolwiek by to oznaczało), lecz także fizycznym połączeniu. Tylko bowiem wykonanie tychże robót bezpośrednio ingerujących w substrat rzeczonego budynku pozwala stwierdzić, że miały miejsce istotne odstępstwa od zatwardzonego decyzją Nr 205.2021 z 14 kwietnia 2021 pozwolenia na budowę, co warunkuje przedmiotowość postępowania w trybie art. 36a pb.
Reasumując, orzekające organy nie zweryfikowały dowodowo, czy istotne odstępstwa o zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie rzeczonego budynku rzeczywiści miały miejsce, a co z kolei warunkowało przedmiotowość postepowania w trybie art. 36a pb. Kontynuując postępowania organy wyjaśnią tę okoliczność, posługując się materiałem dowodowym chociażby ze wspominanych kontroli budowy, w celu bezspornego wykazania, że samowolne roboty budowlane pozostają w fizycznym {ewentualnie funkcjonalnym (w jakim znaczeniu)} związku z budynkiem gospodarczo-garażowym. Dopiero wówczas otworzy się przedmiotowość postepowania w trybie art. 36s pb. Jednocześnie decyzja winna spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a, w tym odnoszące się także do wątpliwości postawionych w skardze.
Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) skutkowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzają.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.