II SA/Ol 226/20

II SA/Ol 226/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3097/20 - Wyrok NSA z 2023-09-12
II OZ 401/20 - Postanowienie NSA z 2020-07-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.134 par.1,art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art.29 ust.1 pkt 2, art.48 ust.1-4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent-stażysta Karolina Cegiełka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi M. H. i J. H. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. (dalej jako: PINB albo organ I instancji), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania decyzji - Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z zm., dalej jako: P.b.), nakazał M.H. oraz J.H. (dalej jako: inwestorzy lub skarżący), współwłaścicielom działki nr "[...]" przy ul. W. (powinno być W.) "[...]" w O., rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego określonego dla wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie kontroli przeprowadzonej na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że na działce nr "[...]", przy granicy z działką nr "[...]", wybudowano obiekt budowlany - budynek gospodarczy. W związku z tym wszczęto postępowanie w przedmiocie legalności jego budowy. W toku postępowania inwestorzy poinformowali, że budowa kwestionowanego obiektu została rozpoczęta w latach 80 XX wieku i zakończona po 2000 r., a ponadto że poprzednicy prawni realizowali przedmiotowy obiekt w oparciu o pozwolenie, którego jednak nie posiadają. Organ ustalił, że w 1998 r. przedmiotowa działka nie była zabudowana żadnymi obiektami budowlanymi i nie zostało przyjęte zgłoszenie ani nie udzielano pozwolenia na budowę wskazanego obiektu. Ponadto ustalono oparciu o ortofotomapy, że przedmiotowy obiekt został wybudowany po 1998 r. a przed 2005 r. Podano, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr "[...]" obręb "[...]" oznaczona jest ZN2. Zgodnie z zapisem planu na tym obszarze wprowadzono zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych poza określonymi wyjątkami. W świetle tych ustaleń organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem teren przedmiotowej działki nie był i nie jest przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, a w związku z tym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku zalegalizowania obiektu i konieczne jest nakazanie jego rozbiórki.
Inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także przez niewystarczające jego rozpatrzenie, w szczególności:
- wadliwe oznaczenie nieruchomości przez wskazanie, że jest ona zlokalizowana przy "ul. W. "[...]" w O.", podczas gdy skarżący są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. W. "[...]" w O.;
- brak przeprowadzenia oględzin budynku i dokonania pomiaru przedmiotowego obiektu gospodarczego;
- wadliwe ustalenie daty budowy i rozbudowy obiektu gospodarczego, a przez to błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. i bezzasadne nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadnym było zastosowanie art. 49b ust. 2 P.b. i wydanie postanowienia nakładającego na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w powołanym przepisie celem umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
W świetle powyższych zarzutów, inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podali, że przedmiotową nieruchomość nabyli w 1998 r. i podtrzymali swoje wcześniejsze wyjaśnienia co do czasu powstania kwestionowanego obiektu. Podkreślono, że przedmiotowy budynek gospodarczy istniał w dacie uchwalenia obowiązującego obecnie dla tej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego i plan ten – zdaniem inwestorów - nie ograniczył możliwości istnienia i funkcjonowania budynku gospodarczego. W przeciwnym razie zostałaby wprowadzona klauzula w brzmieniu: "obiekty do rozbiórki z możliwością użytkowania w sposób dotychczasowy - do czasu realizacji zgodnie z planem", co nie miało miejsca. Zatem w ocenie inwestorów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. dopuszcza istnienie przedmiotowego budynku gospodarczego i w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadnym było zastosowanie art. 49b ust. 2 P.b. i umożliwienie legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
Decyzją z "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nakazał inwestorom rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "[...]" przy ul. W. "[...]" w O., o wymiarach: długość - 16,00 m, szerokość - 6,45 m i wysokości H1 - 3,6 m i H2 - 4,45 m i powierzchni zabudowy 103,2 m². W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że uchylenie decyzji organu I instancji stało się konieczne ze względu na wskazanie niewłaściwej ulicy, przy której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu podkreślono, że przedmiotowy budynek gospodarczy narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, gdyż zapisy planu nie przewidują budowy obiektów budowlanych, w tym budynków gospodarczych. Wskazano, że z dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta dokumentów, tj.: aktu notarialnego z 16 marca 1998 r., wypisu z rejestru gruntów, oraz szkicu projektu podziału działki nr "[...]" obręb "[...]" z 1998 r., wynika, że działka nr "[...]", obręb "[...]" była niezabudowana. Wskazano, że przeprowadzone w ramach dodatkowego postępowania dowodowego oględziny wykazały, że budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy 103,2m², czyli powyżej normy określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Podano, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "Otoczenia jeziora U. rejon L." (Uchwała Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]", Dz.Urz. Województwa "[...]" Nr "[...]" poz. "[...]"), działka nr "[...]" obręb "[...]" oznaczona jest ZN2 (zieleń naturalna obejmująca tereny zieleni, wypoczynku, rekreacji i sportu), w stosunku do której wprowadzono zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych poza wyjątkami wskazanymi w uchwale. Zatem teren przedmiotowej działki objęty jest zakazami wynikającymi z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a powstały obiekt budowlany nie podlega żadnemu z wyjątków wskazanych w planie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Podniesiono ponadto, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, w tym dokumenty, zdjęcia, ortofotomapy, wskazuje, że budynek ten powstał po 1995 r. i podlega normom prawnym wskazanym w obecnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane. Zatem wystąpiły przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.
W skardze na powyższą decyzję inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także przez niewystarczające jego rozpatrzenie, a w szczególności wadliwe ustalenie daty budowy i rozbudowy obiektu. W związku z tym zdaniem skarżących organy błędnie zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. i bezzasadnie nakazały rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadnym było zastosowanie art. 49b ust. 2 P.b. i wydanie postanowienia nakładającego na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w powołanym przepisie celem umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W świetle powyższych zarzutów, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację przedstawioną w złożonym uprzednio odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślono, że przedmiotowy budynek gospodarczy istniał w dacie uchwalenia (2007 r.) obowiązującego obecnie dla tej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże plan ten nie ograniczył możliwości istnienia i funkcjonowania budynku gospodarczego należącego do skarżących. Tym samym należy uznać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. dopuszcza istnienie budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. Zaznaczono, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki i nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Należy przede wszystkim wskazać, że stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Z kolei w myśl art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 P.b.). Zatem art. 48 ust. 2 P.b. nakazuje organowi nadzoru budowlanego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki umożliwienie legalizacji obiektu. Jednakże w sytuacji, gdy postępowanie legalizacyjne nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi), organ ma obowiązek orzeczenia o nakazie rozbiórki. Użyte bowiem przez ustawodawcę sformułowanie "właściwy organ nakazuje" nie oznacza uprawnienia, lecz obligatoryjny obowiązek organu administracji publicznej wydania nakazu rozbiórki, jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w przepisie. Tym samym legalizacja samowoli budowlanej stanowi nie obowiązek inwestora, lecz jego uprawnienie.
W ocenie Sądu zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wprawdzie skarżący twierdzą, że jego budowę rozpoczęli ich poprzednicy prawni na podstawie stosownego pozwolenia, którym oni nie dysponują, ale z ustaleń organu wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie przyjmował zgłoszenia i nie udzielał pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Nie jest także wiarygodne twierdzenie skarżących, że budowa przedmiotowego obiektu została rozpoczęta w latach 80-tych XX wieku. Należy bowiem zauważyć, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego umowy darowizny z 16 marca 1998r., czy z wypisu z rejestru gruntów i szkicowego projektu podziału działki "[...]" obr. "[...]" z 1998 r. wynika, że przedmiotowa działka w tym czasie była niezabudowana. Przedmiotowy budynek gospodarczy nie został także wykazany na mapach stanowiących załączniki do decyzji z "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie istniejącej stodoły na budynek mieszkalny jednorodzinny. Także znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia satelitarne potwierdzają, że w 1995 r. na przedmiotowej działce nie było budynku gospodarczego. Nie budzą również wątpliwości Sądu ustalenia organu co do parametrów spornego budynku gospodarczego. Z protokołu oględzin i dokonanych pomiarów wynika, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosi 103,2 m². Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Zatem budowa spornego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organy w pierwszej kolejności musiały ustalić, czy zabudowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli bowiem legalizacja nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 p.b. obwarowania, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 245/19). Organy słusznie przy tym uznały, że taka zgodność nie zachodzi. Należy zatem wskazać, że przedmiotowa działka położona jest w granicach obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora U., rejon L. w O., przyjętego uchwałą Rady Miasta O. nr "[...]" z dnia "[...]" (Dz. Urz. Woj. "[...]" z 2007 r. Nr "[...]", poz. "[...]"). Zgodnie z § 5 pkt 15 l.p. 3 lit. a) uchwały dla terenu ZN2, na którym jest usytuowana działka skarżących o nr "[...]", wprowadzono bezwzględny zakaz zabudowy obiektami budowlanymi za wyjątkiem: zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej; ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora S.; urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków; urządzeń rekreacyjno-sportowych; ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych; punktów i wież widokowych; oświetlenia; tablic informacyjnych. Nie budzi wątpliwości, że budowa budynku gospodarczego nie mieści się w żadnym ze wskazanych w planie miejscowym wyjątków. Tym samym jednoznaczne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie można przy tym podzielić twierdzenia skarżących, że skoro w dacie uchwalenia planu miejscowego przedmiotowy budynek już istniał, a w planie nie zawarto zapisów co do konieczności jego rozbiórki, to plan nie ograniczył możliwości istnienia przedmiotowego obiektu. Wyjaśnić bowiem należy, że nakaz rozbiórki orzekany jest przez organ nadzoru budowlanego w trybie decyzji administracyjnej, a nie przez organ uchwałodawczy gminy, który uchwala plan miejscowy. Natomiast – jak wskazano wyżej – legalizacja obiektu wzniesionego w trybie samowoli budowlanej może nastąpić wyłącznie w przypadku zgodności takiej zabudowy z zapisami planu, po spełnieniu także pozostałych warunków określonych w art. 48 P.b. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy budynek gospodarczy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem teren przedmiotowej działki nie był i nie jest przewidziany w planie miejscowym pod taką zabudowę. Należy przy tym wskazać, że słusznie przyjął organ, że zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego ustala się według stanu prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 23 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1648/08). Natomiast na marginesie wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z Urzędu Miasta O. z 8 sierpnia 2018 r. (k. 11 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że także plan miejscowy poprzednio obowiązujący na przedmiotowym terenie nie dopuszczał żadnej zabudowy.
Zatem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.