II SA/Ol 224/20

II SA/Ol 224/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3095/20 - Wyrok NSA z 2023-09-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 5, art. 48 ust. 1-4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. H., J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu - oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nakazał M. i J. H. (dalej jako: "skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego – przekrycia namiotowego, wybudowanego na działce nr "[...]" bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili naruszenie:
1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także przez niewystarczające jego rozpatrzenie, w szczególności:
- wadliwe oznaczenie nieruchomości przez wskazanie, iż jest ona zlokalizowana przy "ul. [...]", zamiast prawidłowo przy "ul. [...]";
- wadliwe ustalenie, iż tymczasowy obiekt budowlany – przekrycie namiotowe narusza zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy spełnia on zgodną
z zapisami planu funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną. Zdaniem skarżących potwierdza to postanowienie PINB z "[...]" r. nakładające obowiązek przedłożenia zaświadczenia organu wykonawczego gminy;
2. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego poprzez błędne zastosowanie
i bezzasadne nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego – przekrycia namiotowego, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadnym było umożliwienie legalizacji przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego i pozytywne rozpoznanie wniosku skarżących o wydłużenie terminu na przedłożenie przez strony stosownej dokumentacji zgodnie z przepisem art. 49b ust. 2 ustawy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r., nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowy obiekt budowlany – przekrycie namiotowe o wymiarach: długość 10 m, szerokość 8 m, wysokość H1 2,4 m i H2 3,7 m, należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej jako: "u.p.b." Przekrycie namiotowe zostało postawione około 10 lat temu i wymagało pozwolenia na budowę, gdyż nie ma już zastosowania zwolnienie z art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie dokonywali zgłoszenia obiektu ani nie występowali o pozwolenie na budowę, co uzasadniało nakaz rozbiórki, stosownie do art. 48 ust. 1 u.p.b. Organ zaznaczył, że nakaz rozbiórki nie jest wydawany jedynie w sytuacji, gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "Otoczenia jeziora U. rejon L." – uchwała Rady Miasta Nr "[...]" z "[...]" r. - działka nr "[...]", stanowiąca własność skarżących, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt, oznaczona jest symbolem ZN2 (zieleń naturalna obejmująca tereny zieleni, wypoczynku, rekreacji i sportu), w stosunku do której:
a) wprowadza się zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych za wyjątkiem:
- zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej,
- ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora S.,
- urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków,
- urządzeń rekreacyjno-sportowych,
- ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych,
- punków i wież widokowych,
- oświetlenia,
- tablic informacyjnych,
b) wprowadza się zakaz lokalizacji reklam,
c) ustala się nakaz ochrony i wykorzystania w zagospodarowaniu terenów zieleni istniejących zadrzewień i zakrzewień,
d) realizacja zagospodarowania terenu i robót wymienionych w punkcie
a) wymaga uzgodnienia z odpowiednim organem ochrony środowiska w przypadku konieczności wycinki zadrzewień i zakrzewień.
WINB skonstatował, że powstały obiekt budowlany nie podlega żadnemu
z wyjątków wskazanych w zapisie planu. Nie można go zakwalifikować jako urządzenia rekreacyjno-sportowego, jest to bowiem tymczasowy obiekt budowlany – przekrycie namiotowe. WINB nie zgodził się z zarzutem skarżących, że uniemożliwiono im legalizację obiektu. Wskazał, że pomimo nałożenia przez PINB na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów, na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów ani dodatkowych wyjaśnień dotyczących stanu faktycznego sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli
o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc tożsame zarzuty i argumenty, jak
w odwołaniu. Skarżący przekonywali, że cytowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ograniczają możliwości istnienia
i funkcjonowania wymienionego tymczasowego obiektu budowlanego. Zaznaczono, że w planie brak jest klauzuli w brzmieniu "obiekty do rozbiórki z możliwością użytkowania w sposób dotychczasowy – do czasu realizacji zgodnie z planem". Zdaniem skarżących przekrycie namiotowe spełnia zgodną z zapisami planu funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U z 2019 r. poz. 2167) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2019r. poz. 2325. ) – zwanej dalej "p.p.s.a.").
W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany - przekrycie namiotowe odpowiada definicji tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 u.p.b.), którego budowa wymaga co do zasady zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 1). Art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. dopuszcza czasowe użytkowanie takich obiektów do 180 dni. Jeżeli tymczasowy obiekt budowlany ma funkcjonować dłużej w danej lokalizacji inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na jego budowę. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej zawartym w protokole oględzin z 26 września 2019 r. (k. 19 akt administracyjnych) obiekt funkcjonował do tego czasu, przez około 10 lat bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje,
z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 2 u.p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b., nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia,
w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta
o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ust. 4 art. 48 u.p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1
Istota sporu dotyczy możliwości legalizacji przekrycia namiotowego w związku
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić należy, że przepis art. 48 ust. 2 u.p.b. nakazuje organowi nadzoru budowlanego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki zawsze umożliwienie legalizacji obiektu. Przy czym możliwość taka istnieje tylko po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie
z zachowaniem procedury wskazanej w ustępach następnych art. 48 u.p.b.
W niniejszej sprawie organ I instancji zastosował prawidłowo przytoczone przepisy. Postanowieniem z "[...]" r. PINB nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie takie ma charakter dowodowy, służy ustaleniu czy inwestycja jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Dostrzec należy, że nakładając wskazany obowiązek PINB wymienił alternatywnie zaświadczenie o zgodności budowy z planem miejscowym albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Zatem wydając to postanowienie PINB nie wiedział jeszcze czy działka skarżących jest w ogóle objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie miało umożliwić organowi dokonanie potrzebnych ustaleń w tym względzie. Już tylko brak wykonania obowiązku, a więc nieprzedłożenie wymaganego zaświadczenia w wyznaczonym terminie może skutkować nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 4 u.p.b.). Bowiem to w interesie inwestora jest udowodnienie, że inwestycja nie narusza przepisów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zwracali się do organu I instancji o przedłużenie wyznaczonego terminu wykonania obowiązku przedłożenia stosownego zaświadczenia, wskazując, że złożyli wniosek
o wydanie zaświadczenia. Postanowieniem z "[...]" r. PINB odmówił przedłużenia terminu wobec ustalenia, że wniosek o wydanie zaświadczenia został pozostawiony bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków formalnych wniosku. Jednocześnie PINB stwierdził, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem został wykonany z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało wydanie zaskarżonych decyzji o nakazie rozbiórki. Skarżący nie podnosili żadnych zarzutów przeciwko wydanym postanowieniom. Dotychczas nie przedłożyli też żądanych dokumentów, mimo upływu blisko dwóch lat od nałożenia obowiązku. Bezpodstawny jest więc zarzut zaniechania przez organy dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Sąd nie podzielił zarzutów skarżących co do wadliwości postępowania wyjaśniającego, skoro lokalizacja, kwalifikacja i parametry przedmiotowego obiektu budowlanego są bezsporne i znane są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, dokonując prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych. Wobec jednoznacznych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
Zdaniem skarżących cytowany plan miejscowy nie wyklucza dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu oraz przekrycie namiotowe spełnia funkcję wypoczynkowo-rekreacyjną, która jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Stanowisko to nie ma uzasadnionych podstaw.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora U., rejon L., przyjęty uchwałą Rady Miasta nr "[...]" z dnia "[...]" r. (Dz. Urzęd. Woj. "[...]"), jest obowiązującym aktem prawa miejscowego i zawiera normy wiążące co do sposobu zagospodarowania działek w granicach określonych miejscowym planem. Niesporne jest też w sprawie, że skarżący posadowili przedmiotowe przekrycie namiotowe około 2009 r., a więc kiedy obowiązywał już cytowany plan miejscowy od około dwóch lat. W związku z tym zakazy i nakazy ustanowione w tym planie miejscowym miały wprost zastosowanie do inwestycji także w czasie jej realizacji. Obiekt nie istniał przed uchwaleniem planu. Nawet, gdyby powstał przed uchwaleniem planu miejscowego, to wobec braku wymaganego pozwolenia na budowę, nie można byłoby uwzględnić jego "dotychczasowego użytkowania". Możliwość legalizacji ocenia się na dzień prowadzenia postępowania w tej sprawie, co potwierdza treść art. 48 ust. 2 u.p.b. Dlatego uwzględnić należało, że działka, na której posadowiony został tymczasowy obiekt budowlany, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZN2 (zieleń naturalna obejmująca tereny zieleni, wypoczynku rekreacji i sportu). Zasady ochrony i zagospodarowania tego terenu przytoczył wiernie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie
z § 5 pkt 15 l.p. 3 lit. a uchwały lokalny prawodawca wprowadził dla terenu ZN2 bezwzględny zakaz zabudowy obiektami budowlanymi za wyjątkiem: zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej; ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora S.; urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków; urządzeń rekreacyjno-sportowych, ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych; punków i wież widokowych; oświetlenia; tablic informacyjnych. Sporne przykrycie namiotowe nie może być zakwalifikowana do wspomnianych w planie urządzeń rekreacyjno-sportowych. Omawiany akt prawa miejscowego definiuje pojęcie urządzeń rekreacyjno-sportowych na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 2 pkt 13 uchwały wyjaśniono, że urządzenia rekreacyjno-sportowe oznaczają terenowe pola gier takich jak: koszykówka, siatkówka, tenis, ringo, mini golf itp. oraz urządzenia placów zabaw, rekreacji i wypoczynku. Definicja ta wskazuje, że teren ZN2 ma pozostać terenem otwartym. Wymiary i wygląd spornego przekrycia namiotowego, którego zdjęcia załączone zostały do protokołu oględzin, przeczą temu założeniu. Tworzy on zamkniętą przestrzeń, co nie jest zgodne z intencją uchwałodawcy, który zamierzył, aby otoczenie jeziora pozostawało jak najbardziej naturalne. Poza tym tymczasowy obiekt budowlany nie może być uznany za urządzenie rekreacji i wypoczynku, gdyż jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem.
Ustalenia obowiązującego prawa miejscowego są w szczególności wiążące dla organu nadzoru budowlanego, do którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 35 § 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.b. warunkiem udzielenia zgody na realizację budowy obiektu budowlanego jest
w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest wniesienie sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b.). Konsekwentnie stosownie do art. 48 ust. 2 u.p.b. legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia jest dopuszczalna tylko, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku organy orzekające wykazały brak takiej zgodności. Skarżący nie przedłożyli też żadnych dokumentów, które mogłyby mieć wpływ na ocenę zapisów planu miejscowego. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było więc orzeczenie nakazu rozbiórki.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.