II SA/Ol 223/21

II SA/Ol 223/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /sprawozdawca/
Beata Jezielska
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1964/21 - Wyrok NSA z 2024-12-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność S.S. (dalej: "Skarżący"), położonej w obrębie "[...]", przez zezwolenie "[...]" (dalej: "Inwestor") na wymianę linii napowietrznej i 1 słupa z pow. zajęcia gruntu 463 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Stwierdził bowiem, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1999), dalej: "u.g.n.".
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący zarzucił, że na jego działce znajduje się 12 linii elektroenergetycznych. Podniósł, że od 6 lat toczą się postępowania sądowe w sprawach dotyczących ustanowienia służebności i postępowania sądowoadministracyjne w przedmiocie zajęcia jego nieruchomości.
Wojewoda "[...]" (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wywiódł z art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n., że warunkami wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości są wyłącznie: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami i zgodność inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda ocenił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z ww. działek. Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż dotyczy budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej SN 15 kV, mającej znaczenie ponadlokalne. Podkreślił, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Wójta "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie linii napowietrznej SN 15 kV m.in. przebiegającej przez teren działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" r., utrzymało w mocy. Zaznaczył, że organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n., w przypadku braku miejscowego planu, jest związany taką decyzją. Zauważył, że Wójt wskazał, że planowane zamierzenie nosi znamiona działania o znaczeniu ponadlokalnym, jest elementem sieci, służącym dystrybucji energii oraz zasilania "[...]". Wojewoda podkreślił, że na przedmiotowej działce znajduje się już infrastruktura przesyłowa, a inwestycja, której dotyczy wniosek ogranicza się jedynie do wymiany istniejącego słupa oraz wymianę przewodów. Z uwagi na powyższe, warunek zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, został spełniony.
Oceniając spełnienie przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości na ograniczenie, Wojewoda wskazał, że inwestor podejmował wielokrotne próby uzyskania zgody na wejście na grunt ustalając warunki korzystania z nieruchomości w związku z planowaną inwestycją celu publicznego. Mimo otrzymania pisemnych odpowiedzi z niewyrażeniem zgody - inwestor osobiście spotkał się ze Skarżącym, który odmówił podjęcia negocjacji. Dodał, że w toku postępowania odbyły się oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania. Pomimo propozycji inwestora przesunięcia słupa do granicy działki i projektowania trasy kablowej, właściciel nieruchomości podtrzymał swoje stanowisko o braku zgody na przebudowę przedmiotowej linii. W ocenie Wojewody, opisane sytuacje jednoznacznie potwierdzają, że właściciel nieruchomości nie był zainteresowany polubownym załatwieniem sprawy. Zatem inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że na ocenę prawidłowości rokowań nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował stronie takie warunki, które są dla niej korzystne, czy takie, które są dla niej nie do przyjęcia. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami w sprawie przebudowy przedmiotowej linii. Ponadto przepisy nie określają formy prowadzenia rokowań. Brak jest również ustawowej definicji rokowań. Należy zatem uznać, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Podkreślił również, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organy nie oceniają treści dokumentacji z prowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę urządzeń infrastruktury, lecz wyłącznie ustalają fakt przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku.
Wojewoda uznał za bez znaczenia fakt prowadzenia postępowań cywilnych w sprawach o ustanowienia służebności przesyłu na rzecz Skarżącego. Służebność przesyłu jest instytucją odrębną od zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n., załatwianą w ramach postępowania cywilnego. Ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż przepis ten nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu.
W złożonej na ww. decyzję Wojewody obszernej skardze Skarżący podniósł m.in., że na jego działce znajduje się 12 linii elektrycznych, zaś w sądach powszechnych
i sądowoadministracyjnych toczą się postępowania dotyczące tej infrastruktury. Zarzucił, że nadmiar linii elektrycznych na jego działce negatywnie oddziałuje na zdrowie ludzi, a także zagraża ich bezpieczeństwu. Ponadto, wpływa też negatywnie na estetykę krajobrazu. Skarżący stwierdził, że decyzje naruszają jego prawo własności i zauważył, że sporna inwestycja może być realizowana na gruntach miasta. Stwierdził również, że przedsięwzięcie narusza zasady współżycia społecznego i prawo własności Skarżącego. Zarzucił ponadto, że nie określono dokładnych parametrów inwestycji, lecz ograniczono się do ogólnego opisania inwestycji. Skarżący podniósł ponadto, że propozycje inwestora były dla niego niekorzystne, a propozycje umowy budziły zastrzeżenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
W piśmie procesowym z 2 maja 2021 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1999, z późn. zm.), dalej: "u.g.n."., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania
z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie
z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Przywołany przepis wprowadza zatem dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić tylko
i wyłącznie w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości
w sposób dobrowolny.
Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja, polegająca na wymianie linii napowietrznej SN - 15kV i 1 słupa stanowi bez wątpienia inwestycję celu publicznego.
Ponadto, na mocy decyzji Wójta "[...]" ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego –polegającą na przebudowie linii napowietrznej SN 15 kV m.in. przebiegającej przez teren działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Z analizy dokumentów planistycznych jednoznacznie wynika, że nałożone ograniczenie jest zgodne z treścią decyzji lokalizacyjnej w zakresie celu, dla realizacji którego następuje sporne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz terytorialnego zasięgu dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. W tym więc zakresie przesłanka z art. 124 u.g.n. została spełniona.
Kolejnym warunkiem dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności inwestor powinien więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w przypadku gdy jest to niemożliwe dla skutecznego wnioskowania
o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań.
Należy zauważyć, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, a także nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował też momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. m.in. wyroki NSA z: 21.09.2017 r., sygn. akt I OSK 3236/15; 7.09.2016 r., sygn. akt I OSK 87/16; 06.07.2016 r., sygn. akt I OSK 179/15, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Rokowanie nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości.
W orzecznictwie wielokrotnie również powtarzano, że "art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym
w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły" (zob. wyroki NSA
z 24.04.2020 r., sygn. akt I OSK 999/19; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, CBOSA). Zaznaczyć też trzeba, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "skutecznych rokowań" (por. wyrok NSA z 17.09.2014 r., sygn. akt I OSK 296/13, CBOSA).
Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, niewątpliwie miało miejsce w okolicznościach badanej sprawy.
Jak wynika z akt administracyjnych Inwestor zwrócił się do Skarżącego o ustanowienie bezpłatnej służebności przesyłu pismem z 29 marca 2018 r., co spotkało się z odmową Skarżącego (pismo z 5 kwietnia 2018 r.). W nawiązaniu do odmowy Skarżącego, Inwestor 20 kwietnia 2018 r. zwrócił się z propozycją ustanowienia odpłatnej służebność na słup i 23 m linii napowietrznej na działce Skarżącego, co również nie zostało zaakceptowane przez Skarżącego (pismo z 27 kwietnia 2018 r.). Inwestor zwrócił się również do Skarżącego pismem z 25 lipca 2018 r. z propozycją jednorazowo odpłatnego oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami, w odpowiedzi na które (pismem z 1 sierpnia 2018 r.) Skarżący poinformował Inwestora, że nie wyraża zgody na tę propozycję. We wniosku podano ponadto, że we wrześniu 2018 r. pracownik biura działającego w imieniu Inwestora pojechał do Skarżącego, który również wówczas odmówił podjęcia negocjacji. Do wniosku załączono ponadto pismo z 6 czerwca 2018 r.
z propozycją służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, czy zostało ono doręczone Skarżącemu.
Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym, zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Nie są zasadne zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu, naruszenia prawa własności i prawa budowlanego a także zasad współżycia społecznego i dóbr osobistych.
Jak wyżej zaznaczono, w niniejszym postępowaniu organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w art. 124 ust. 1 u.g.n., to jest czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnego m.in. z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, mające na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny. Żaden z ww. zarzutów Skarżącego nie odnosi się do tych kwestii, wobec czego nie mogą one wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.