II SA/Ol 223/20

II SA/Ol 223/20 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3268/20 - Wyrok NSA z 2023-09-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 13 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu - oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]" r. Dyrektor Wydziału Infrastruktury
i Nieruchomości w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej (dalej jako: "skarżąca", "WM"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z "[...]" r., którą organ I instancji, działając w trybie wznowienia postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z "[...]" r., nr "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce A pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych i gazu LPG oraz samoobsługowej myjni samochodowej w O., przy ul. "[...]".
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że w sprawie spełnione zostały przesłanki formalne do wznowienia postępowania, dlatego postanowieniem z "[...]" r. organ
I instancji wznowił postępowanie. Jednak w kolejnej fazie postępowania ustalono, że
z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący stroną, a tym samym, nie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył treść i wyjaśnił rozumienie art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej jako: "u.p.b"). Przeprowadził analizę projektu budowlanego i stwierdził, że kwestionowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń
w zagospodarowaniu terenu działki sąsiedniej nr "[...]", której współwłaścicielami są członkowie WM. Wskazał, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Podał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stację paliw płynnych i gazu LPG zlokalizowano na działce inwestora
w odległości około 60m od granicy działki i ponad 80m od budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr "[...]", dystrybutor gazu LPG i zbiornik gazu podziemnego o objętości 20m3 zlokalizowano w odległości około 90m od budynku wielorodzinnego nr "[...]". Wskazany przez skarżącą § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej
i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm.) nie został naruszony w tym wypadku, gdyż przytoczony przepis określa, że odmierzacze gazu płynnego na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 60 m od budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu położonego w południowej części miasta,
w rejonie ul. "[...]", oznaczony symbolem 5U - zabudowa o funkcjach usługowych
(w tym handlowych). Zgodnie z § 3 ust. 3 ww. uchwały na terenie 5U nie zezwala się na lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Przedmiotowe przedsięwzięcie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć uznanych za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko według § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 poz. 71). Zgodnie z wydaną przez Prezydenta decyzją z "[...]" r. o środowiskowych uwarunkowaniach, przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym nie wymagało sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko, a więc inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie
w sprawie wydania decyzji środowiskowej prowadzone było z udziałem stron
i społeczeństwa. W toku postępowania uzyskano opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał opinię, w której uznał, iż nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono, że biorąc pod uwagę przyjęte rozwiązania minimalizujące oraz niewielką moc akustyczną planowanych urządzeń wyposażenia technicznego stacji i myjni przewiduje się, że ich eksploatacja nie będzie powodowała istotnych oddziaływań akustycznych, a biorąc pod uwagę bliskie sąsiedztwo układu komunikacyjnego przyległej drogi oraz ruch lokalny związany z dojazdem do pobliskich osiedli i obiektów usługowo-handlowych należy przyjąć, że budowa planowanej stacji nie zmieni klimatu akustycznego na przedmiotowym terenie. Hałas emitowany z terenu planowanego obiektu nie powinien powodować uciążliwości dla najbliższych terenów objętych ochroną akustyczną. Po realizacji przedsięwzięcia z zastosowaniem środków minimalizujących, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu ww. decyzji, nie będzie zagrożenia wystąpienia na najbliższych terenach i przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej stężeń zanieczyszczeń w powietrzu wyższych niż dopuszczalne. Przewiduje się, że działalność stacji paliw i myjni na terenie usługowym nie zwiększy znacząco ruchu samochodów w okolicy. Wody opadowe i roztopowe narażone na zanieczyszczenia produktami ropopochodnymi z terenu planowanej inwestycji będą odprowadzane przez istniejącą i projektowaną sieć kanalizacji deszczowej zlokalizowaną na terenie działki inwestora i po podczyszczeniu w separatorze substancji ropopochodnych z osadnikiem odprowadzane będą do miejskiej kanalizacji deszczowej. Przedsięwzięcie zostało zaplanowane w obrębie istniejących miejsc parkingowych sklepu, całkowicie zabudowanych szczelną kostką betonową, wyposażonych w kanalizację deszczową i nie przewiduje się budowy dodatkowych powierzchni parkingowych. Do projektu budowlanego załączono decyzję Prezydenta z "[...]" r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do urządzeń kanalizacji komunalnej ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, odprowadzanych z terenu projektowanej stacji paliw i LPG oraz samoobsługowej myjni samochodowej. Wydana została też przez Prezydenta decyzja z "[...]" r. zatwierdzająca "Projekt robót geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych w rejonie projektowanej stacji paliw". Zaznaczono też, że przywołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zieleń izolacyjną o szerokości 15 m, oddzielającą teren, na którym zlokalizowano przedmiotową inwestycję.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła organom orzekającym naruszenie:
1. art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania dotyczącego wydania spornego pozwolenia na budowę;
2. art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
3. art.138 § 2 k.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
4. art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania;
5. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;
6. § 3 ust. 3 cytowanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie;
7. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezasadne przyjęcie, że projekt budowlany dotyczy realizacji obiektu, który nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
8. § 124 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej
i produktów naftowych i ich usytuowanie, art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędne i niezasadne uznanie, iż wnioskodawca nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, z uwagi na brak interesu
i obowiązku prawnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził
z udziałem zainteresowanych stron dowodu z oględzin przedmiotowych działek, na których była planowana i została zrealizowana inwestycja, tak aby właściwie określić aktualny i faktyczny stan zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Wskazano na brak dokumentacji fotograficznej, dokonania pomiarów odległości budynku przy
ul. "[...]" w stosunku do położenia podziemnych zbiorników paliw płynnych, brak opracowania dotyczącego rodzaju zagrożeń dla ludzi i środowiska, jakie może powodować bezpośrednie sąsiedztwo stacji paliw. Zarzucono też, że organ nie dokonał pomiaru emisji hałasu i nie zbadał narażenia na zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi. Skarżąca podała, że w aktach administracyjnych znajdują się informacje dotyczące oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, jednakże organ nie poczynił w oparciu o nie ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną ocenę, czy analizowane zamierzenie będzie negatywnie oddziaływać na działki WM,
w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca stwierdziła, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie,
a niewątpliwie w przypadku budowy stacji benzynowej wraz z myjnią takowa istnieje, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, przy ustalaniu zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia należy uwzględniać takie oddziaływania, co do których nie ustanowiono żadnych administracyjnych standardów emisyjnych. Określając to oddziaływanie, należy uwzględnić nie tylko oddziaływanie ponadnormatywne lub w inny sposób wykraczające poza obowiązujące normy, lecz każdego typu wpływ planowanego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości położone wokół miejsca jego planowanej realizacji. Wskazała, że do zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej należy emisja zanieczyszczeń do powietrza. Źródłem zanieczyszczeń będzie proces technologiczny obrotu paliwami (napełnianie zbiorników paliwowych, tankowanie pojazdów). Dodatkowo inwestycja będzie źródłem emisji niezorganizowanej – będzie to teren dróg wewnętrznych, po których poruszać się będą pojazdy, emisji hałasu wytworzonego
z myjni, która znajduje się zaledwie w odległości 5,5 m od działki skarżącej. Od ściany budynku nr "[...]" do działki inwestora jest zaledwie 23 m, co uniemożliwia zachowanie norm technicznych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zadaniem Sądu administracyjnego jest też ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy ustalenia, czy skarżącej WM winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu zakończonym powołaną ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych i gazu LPG oraz samoobsługowej myjni samochodowej w O., przy ul. "[...]".
Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania
z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.) Zgodnie z art. 149 § 2 przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Tylko pozytywne ustalenie, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżącej udziału w postępowaniu, pozwalałoby na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W przeciwnym razie organ orzekający zobligowany jest odmówić uchylenia decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia, posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Oznacza to, że
w omawianym aspekcie uwzględnieniu może podlegać, co do zasady, stan prawny
i faktyczny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego nie ma racji skarżąca, zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niesprawdzenie aktualnego i faktycznego stanu zabudowy i oddziaływania na nieruchomość skarżącej inwestycji po jej realizacji. Zważyć należy, że stosownie do art. 34 u.p.b. inwestor składa projekt w konkretnym kształcie, który organ architektoniczno-budowlany sprawdza tylko co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Wykonanie pozwolenia na budowę dotyczy odrębnego etapu procesu inwestycyjnego. Kontrola legalności realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zamierzenia z wydanym pozwoleniem na budowę, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a więc wymaga odrębnego postępowania administracyjnego co do skutków ewentualnych naruszeń.
W rozpoznawanej sprawie przedłożony do akceptacji projekt budowlany określał konkretne ramy zamierzenia, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu
o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą lokalizację, funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. W omawianym przypadku znany jest zakres wniosku inwestora i lokalizacja nieruchomości skarżącej, nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy WM przysługiwał przymiot strony. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. inwestor występując o pozwolenie na budowę ma obowiązek przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, który powinien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne dokumenty wymagane do załączenia przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę stanowią materiał dowodowy dla organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę, w oparciu o które organ weryfikuje oświadczenie projektanta o oddziaływaniu planowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiednich. Organ architektoniczno-budowlany nie musiał więc gromadzić dodatkowych dowodów materialnych dla wykazania, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Kwestia ta nie wymaga dowodzenia, ale oceny prawnej.
Podnieść należy, nawiązując do argumentów skarżącej, że zgodnie z ogólną normą art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach
i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania
z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. w CBOSA). Na kanwie art. 28 k.p.a. przyjmuje się bezspornie, że
o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania
z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zasada ta nie ma jednak zastosowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
W art. 28 ust. 2 u.p.b. został unormowany w sposób szczególny status strony. Przepis ten stanowi lex specialis względem ogólnej normy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia
w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por.
Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).
Dostrzec należy, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed działaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, publ. CBOSA).
Takiej regulacji podlega ochrona przed hałasem. Prawodawca w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Zgodnie z tym przepisem ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez różne grupy źródeł hałasu. Jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Rozporządzenie to nie przewiduje norm ochronnych dla terenów przeznaczonych tylko pod usługi. Zgodnie
z załącznikiem do tego rozporządzenia - tabelą nr 1 i 3 - dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszczone jest utrzymywanie się hałasu na poziomie 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej. Przepisy te mogłyby stanowić podstawę interesu prawnego skarżącej, gdyby z projektu budowlanego wynikało, że obiekt budowlany i związane z nim urządzenia mogą być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Tak zaś w rozpatrywanym przypadku nie jest. Załączona przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, potwierdza, że w postępowaniu środowiskowym przeanalizowano oddziaływanie akustyczne inwestycji. Ustalono wówczas, że źródłem hałasu będzie komunikacja samochodowa związana z dojazdem do stacji, natomiast głównymi stacjonarnymi źródłami hałasu będą: dystrybutory paliwowe (76 dB), pompy LPG (86 dB), klimatyzacja (61 dB) oraz odkurzacz i kompresor (64dB). Przy czym inwestor przewidział, że urządzenia te będą znajdowały się w specjalnych obudowach wygłuszających pracę tych urządzeń. Okoliczności te, jak też odległość planowanych urządzeń od działek sąsiednich uzasadniały przyjęcie, że stacja paliw i myjnia nie będą powodowały istotnych oddziaływań akustycznych. W ocenie Sądu, funkcjonowania spornej stacji paliw i myjni nie sposób łączyć z zagrożeniem dla zachowania norm akustycznych, co przekonuje o braku podstaw do udziału WM w postępowaniu
o pozwolenie na budowę analizowanego zamierzenia z tej przyczyny. Zauważyć też trzeba, że ruch samochodowy w mieście jest powszechny i nieograniczony, poza tym praca urządzeń jest na ogół związana z wydawaniem dźwięku. Jednak przy ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji, co jeszcze raz podkreślić należy, nie można powoływać się na jakiekolwiek oddziaływanie akustyczne, ale należy uwzględniać tylko takie, którego zakres może realnie osiągnąć progi określone w rozporządzeniu, a tak
w rozpoznawanej sprawie nie jest.
Poza tym, w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przeanalizowana została emisja gazów związana z dystrybucją paliw i LPG. Wskazano na pełną hermetyzację przyjmowania paliw, system odsysania oparów. Uznano, że działalność stacji paliw nie będzie powodowała stężeń zanieczyszczeń w powietrzu wyższych niż dopuszczalne.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 u.p.b. pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podnieść należy, że to na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia ludzkiego w procesie inwestycyjno-budowlanym. Zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283), dalej jako: "u.u.i.ś." decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wiąże organ wydający decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś, a więc między innymi, decyzję o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest też decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wynika to jednoznacznie z treści art. 84 ust. 4 u.u.i.ś. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wydawana po uzyskaniu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Legitymowanie się przez inwestora taką decyzją środowiskową zwalnia organ architektoniczno-budowlany z obowiązku powtórnego badania oddziaływania inwestycji na środowisko.
Sąd nie stwierdził też żadnych innych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uznanie skarżącej za stronę postępowania zakończonego sporną decyzją ostateczną.
W sprawie oczywistym jest, że lokalizacja stacji według zatwierdzonego projektu zachowuje wymagane odległości. Odległość 60 m, o której mowa w § 124 ust. 1 pkt 4 powoływanego w skardze rozporządzenia Ministra Gospodarki mierzona ma być od zbiorników do budynków mieszkalnych. Odległość ta została zachowana przez inwestora z nadkładem co najmniej 20 metrów. Nawet jeżeliby WM przewidywała
w przyszłości zwiększenie zabudowy działki w kierunku spornej inwestycji to wymagany dystans zgodnie z zatwierdzonym projektem jest zachowany. Dlatego przepis § 124 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia nie uzasadnia przyjęcia, że na jego podstawie, skarżącej przysługuje przymiot strony.
Nie jest także zasadne wywodzenie interesu prawnego z § 3 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenie 5U zakazano lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten nie kreuje żadnych indywidualnych praw czy obowiązków dla skarżącej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, na co zwracała uwagę skarżąca, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 807/15; z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 945/16; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1255/16, publ. w CBOSA). Wywód ten nie jest jednak kompletny. Przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 30 pkt 20 u.p.b., uwzględnieniu podlegać może tylko oddziaływanie znormalizowane. Muszą więc obowiązywać konkretne przepisy prawa tworzące prawa lub obowiązki związane
z zagospodarowaniem terenu, których przestrzeganie może być zagrożone wobec zgłoszonego wniosku przez inwestora. Element potencjalności, na który zwraca uwagę skarżąca, musi być obiektywnie sprawdzalny. W analizowanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby w wyniku kwestionowanego pozwolenia budowlanego zaistniała obawa naruszenia interesu prawnego skarżącej.
Wobec niepotwierdzenia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ II instancji prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd nie podziela też przekonania skarżącej o wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i naruszeniu art. 8 i art. 11 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy, wskazał dowody na jakich się oparł. Wyjaśnił podstawę prawną i określił zakres postępowania. Przedstawione przez organ II instancji motywy pozwalały na weryfikację zajętego stanowiska, umożliwiając osiągnięcie celu jakiemu ma służyć sporządzenie uzasadnienia decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.