II SA/SZ 413/24

II SA/Sz 413/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 323
art. 17 ust. 1 pkt 2,  ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit a, art. 24 ust. 2, art. 43
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2023 poz 1429
art. 63 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 9, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 6 maja 2024 r. nr SKO.N.M.431/36/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r. Wójt Gminy B. odmówił przyznania S. B. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem z uwagi na ustalone prawo do emerytury Skarżącej, oraz z uwagi na fakt, że niepełnosprawność jej ojca powstała po ukończeniu przez niego 18 roku życia.
2. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny już w październiku 2014 r. uznał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z Konstytucją. Przepis ten różnicuje opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności podczas gdy opieka nad dorosłym człowiekiem niepełnosprawnym niekiedy jest znacznie bardziej wymagająca niż opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem. Także orzeczenia sądów administracyjnych w indywidualnych sprawach potwierdzają zrównanie sposobu traktowania opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała przed i po ukończeniu wieku określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Odnośnie pobierania emerytury Skarżąca wskazała, że każdy emeryt czy rencista może dorabiać do emerytury pod warunkiem nie przekroczenia określonego progu, pod rygorem obniżenia lub zawieszenia prawa do emerytury. Uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można przecież traktować jako rodzaj zatrudnienia, bo odprowadzane są składki emerytalne i rentowe od tego świadczenia. Osoby uprawnione do emerytury i jednocześnie pracujące na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia czy umowy o dzieło mogą być zatem w lepszej sytuacji materialnej niż osoby uprawnione do emerytury i nie mogące z tego powodu otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, tak jak Skarżąca, nie mogą podjąć dodatkowego zatrudnienia ponieważ sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Różnicowanie w ten sposób emerytów i rencistów narusza art. 32 Konstytucji. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od przyznanej emerytury. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury nie może stawiać osoby ją pobierającej w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby, gdyby nie miała ustalonego prawa do emerytury. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady równości, a obowiązkiem organów administracji publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Ojciec Skarżącej wymaga opieki i może być ona sprawowana wyłącznie przez Skarżącą. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, zdaniem Skarżącej, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, jak również wtedy, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, dlatego wnioskowane świadczenie powinno zostać przyznane.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 6 maja 2024 r., nr SKO.M.N.431/36/2024 wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323) w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429, dalej przywoływana jako: "u.ś.w."), utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca złożyła w dniu 20 listopada 2023 r., w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem, zaliczonym do osób okresowo niezdolnych do samodzielnej egzystencji, do którego dołączyła wszystkie wymagane dokumenty. Wynika z nich, że ojciec Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 26 października 2023 r., a w orzeczeniu o niepełnosprawności zaznaczono, że wymaga opieki osób innych. Świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem mogłoby więc zostać przyznane gdyby zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem warunkiem nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., tj. na tzw. starych zasadach, jest spełnianie wszystkich warunków do nabycia tego świadczenia oraz brak przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 tej ustawy. W tej sprawie osoba, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. W dniu 20 listopada 2023 r. Skarżąca złożyła oświadczenie, że po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi prawo do emerytury. W związku z powyższym, do dnia 31 grudnia 2023 r. nie została wydana decyzja o zawieszeniu prawa do emerytury lub wstrzymania jej wypłaty. Powoduje to konieczność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niecelowe było także wzywanie odwołującej się do zawieszenia pobieranej emerytury, bowiem ZUS mógłby wstrzymać emeryturę od najbliższego terminu płatności świadczenia emerytalnego, tymczasem odwołanie strony wpłynęło do Kolegium w dniu 3 stycznia 2024 r. Ponadto, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi kolejną przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, jako osobie zobowiązanej do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki w dalszej kolejności (por. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22). Zatem fakt sprawowania rzeczywistej opieki przez Skarżącą nie znosi obowiązku alimentacyjnego jaki obciąża jej matkę wobec męża. Ponieważ Skarżąca się nie spełniała warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r., zdaniem Organu przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wersji obowiązującej do tego dnia, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
Kolegium ponadto wskazało, że natomiast wiek w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie może stanowić przeszkody do przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104), który orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności wieku, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym co oznacza, że odnosi się do negatywnego zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych na co wskazuje zwrot "w zakresie w jakim różnicuje". Istotą tego wyroku jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, niż wskazane w tym przepisie, z uwagi na datę w jakiej powstała niepełnosprawność. Trybunał Konstytucyjny nie odroczył utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji co oznacza, że utrata mocy art. 17 ust. 1b w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał nastąpiła z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw tj. 23 października 2014 r. Organ I instancji, zdaniem Organu odwoławczego, miał obowiązek zastosować wyrok TK tj. zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem art., 17 omawianej ustawy w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny.
Końcowo SKO zauważyło, że brak jest też podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2024 r., ponieważ jej ojciec ma 88 lat, a przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest obecnie możliwe wyłącznie osobie sprawującej opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji.
4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie jako wadliwej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 75, 77, 80, 138 i 136 K.p.a. poprzez stwierdzenie negatywnych przesłanek do nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia na podstawie wybiórczo ustalonego stanu faktycznego, a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że spełnia wszystkie warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego według tzw. starego stanu prawnego, bowiem w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego matka Skarżącej uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, które Skarżąca przedłożyła Organowi I instancji w dniu następnym, tj. w dniu 14 grudnia 2023 r. Okoliczność ta nie została jednak wzięta pod uwagę przez Organ I instancji ani przez Organ odwoławczy. Przy składaniu wniosku o przyznanie świadczenia oraz przez całe postępowanie administracyjne Skarżąca kierowała się wskazówkami udzielanymi jej przez pracowników Organu I instancji, kierowała się zaufaniem do pracowników tego Organu i była przekonana, że przedłożone przez nią orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki zostanie dołączone do akt sprawy. Tak się jednak nie stało, o czym Skarżąca dowiedziała się z treści decyzji organu odwoławczego.
Do skargi dołączono kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności L. R. z dnia 13 grudnia 2023 r., wydanego na stałe.
Odnosząc się do braku ostatecznej decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury Skarżąca podniosła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego poinformowała Organ I instancji, że pobiera emeryturę. Panie z GOPS poinformowały ją, że ma jechać do ZUS i uzgodnić, czy ZUS zgadza się aby pobraną emeryturę zwróciła, jeśli otrzyma świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca oświadczyła wówczas, że oczywiście dokona takiego zwrotu. Jednak po otrzymaniu negatywnej decyzji panie z GOPS poinformowały Skarżącą, że wobec odmowy przyznania świadczenia nie ma z czym do ZUS jeździć. Zdaniem Skarżącej została ona wprowadzona w błąd, co skutkowało negatywnymi dla niej konsekwencjami. Nie wie dlaczego odmówiono jej przyznania świadczenia. Pomoc przy sporządzaniu odwołania uzyskała również w GOPS ale nie poinformowano jej, że powinna natychmiast zawiesić prawo do emerytury. Zdaniem Skarżącej Organ odwoławczy winien był szczegółowo sprawdzić, czy postępowanie przeprowadzone przez Organ I instancji odpowiadało przepisom prawa, czego nie uczynił. Tymczasem Skarżąca na każdym etapie postępowania informowała, że jej mama ubiega się o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, że 5 października 2023 r. stawiła się na komisji ZUS i czeka na dokument. Ponadto żaden z Organów nie wezwał Skarżącej do zawieszenia prawa do emerytury, co bezzwłocznie by uczyniła. W toku postępowania przed Organem I instancji natomiast poinformowano Skarżącą, że nie ma potrzeby zawieszenia prawa do emerytury, dopiero po wydaniu przez SKO w Szczecinie korzystnej decyzji. Skarżąca, działając w zaufaniu do organu administracji, przystała na takie rozwiązanie, ponieważ zawieszając prawo do emerytury pozostałaby bez środków do życia i to na wiele miesięcy. Odwołanie wniosła bowiem 3 stycznia 2024 r., a SKO w Szczecinie decyzję wydało 6 maja 2024 r., pięć miesięcy później.
5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, jako niezasadnej. SKO wskazało, że do dnia 31 grudnia 2023 r. Skarżąca nie przedłożyła ostatecznej decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury i z tego względu nie spełnia warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2023 r. Brak jest także możliwości przyznania jej tego świadczenia na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ osoba nad którą sprawuje opiekę ma więcej niż 18 lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
6. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
7. Spór w sprawie sprowadzał się de facto do oceny zasadności zaskarżonych decyzji w sprawie odmowy przyznania Skarżącej, która ma ustalone prawo do emerytury, świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem (okoliczność bezsporna).
8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.
Od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów u.ś.r., dokonana na mocy art. 43 u.ś.w. W wyniku nowelizacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego
1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom,
3) opiekunowi faktycznemu dziecka,
4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego
- jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r. nie zaliczają się zatem opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, do jakich należy Skarżąca, sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym ojcem w podeszłym wieku.
W rozpatrywanej sprawie Skarżąca złożyła wniosek w dniu 20 listopada 2023 r, decyzję Organ I instancji wydał w dniu 18 grudnia 2023 r., a Kolegium w dniu 6 maja 2024 r., a zatem już po wejściu w życie u.ś.w., które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przywołaną regulacją przepisy dotychczasowe nie mogą mieć zatem zastosowania w sprawie, w której na dzień 31 grudnia 2023 r. prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało, gdyż nie zostały spełnione warunki do jego przyznania. Warunkiem stosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji jest zatem ustalenie, że prawo do świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.
O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami u.ś.r. warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Regulacja z art. 63 ust. 1 u.ś.w. nie będzie natomiast mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1803/23; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 629/23).
Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w tej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego
1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2).
Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
9. Sąd w tym miejscu wskazuje, że w sprawie bezsporne jest to, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, niezdolną całkowicie do samodzielnej egzystencji. Jest również bezsporne, że Skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Przeszkodą dostrzeżoną przez Organy był umiarkowany stopień niepełnosprawności matki Skarżącej – ale i ta przeszkoda została pokonana. W aktach sprawy bowiem znajduje się bowiem orzeczenie z dnia 13 grudnia 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności L. R. (matki Skarżącej). Jedyną zatem przeszkodą do przyznania świadczenia z wniosku złożonego w dniu 20 listopada 2023 r. "na starych zasadach" byłoby ustalone prawo do emerytury i brak jej zawieszenia do dnia 31 grudnia 2023 r.
Powyższe zagadnienie prawne – zbiegu prawa do obu świadczeń - było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
10. W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wykładnią normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową wskazanego przepisu, podkreślając odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (por. np. wyroki: z 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20).
W szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak odmienne stanowisko w zakresie analizowanej materii, wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu. Wskazał, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Sąd ten podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny też zwrócił uwagę, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) i z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), Naczelny Sąd Administracyjny stanął przy tym na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Z kolei w wyrokach z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 487/20), z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 659/20), z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20), z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20) oraz z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20), Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Zdaniem Sądu wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
W konsekwencji, w powołanych powyżej orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018, poz. 1270 – "u.e.r.f.u.s"), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.
Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że skoro przepisy prawa umożliwiały w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Skarżącej wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia emerytalnego.
10. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest stanie na straży praworządności w ten sposób, że organy z urzędu lub na wniosek stron winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Sąd stoi na stanowisku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. W tej sprawie Organ I instancji o powyższym nie pouczył Skarżącej na zasadzie art. 7a K.p.a., a tym samym nie umożliwił jej wyboru świadczenia, które Skarżąca chciałaby otrzymywać. Jednocześnie Sąd wskazuje, że Skarżąca złożyła oświadczenie w dniu 20 listopada 2023 r., w którym jasno wskazała, że po otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego zawiesi prawo do emerytury. Argumentacja Skarżącej jest jasna i czytelna. Wysokość świadczenia emerytalnego Skarżącej to 1032,09 zł (k. 3 akt adm.). Rezygnacja z emerytury tak skromnej przy braku pewności co do działań organów jest pozbawieniem się środków do życia. Słusznie w skardze wywodzi Skarżąca, że nie można mieć zaufania do Organu, który nie dość, że nie informuje o konieczności zawieszenia emerytury (Organ I instancji), ale też przeciąga załatwienie sprawy 5 miesięcy (decyzja Organu odwoławczego wydana została w maju 2024 r.) by ostatecznie wydać decyzję odmowną.
11. W tym miejscu Sąd wskazuje, że koncepcja umożliwienia wyboru świadczenia korzystniejszego dla Skarżącej jest z zasady słuszna, sprawiedliwa i zgodna z prawem a cały proces, uznając, że spełnienie wszystkich przesłanek nastąpiło wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego 20 listopada 2023 r., można przeprowadzić bez zagrożenia dla egzystencji Skarżącej.
Aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy winny uwzględnić, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak. np. NSA w wyroku z 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1439/21).
Kierując się powyższym Sąd orzekający w sprawie uznaje, że skoro przepisy prawa i w ślad za nimi orzecznictwo sądów administracyjnych umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru realnie skorzystać. Jak wynika z brzmienia art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. ww. cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 254/20).
W badanej sprawie, wprawdzie Organ zawiadomił Skarżącą, działając na zasadzie art. 79a K.p.a., wskazując, że Skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale powołał się jedynie na datę powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącej. Kwestia pobierania przez nią emerytury nie była powodem wątpliwości Organu, stąd w ocenie Sądu Organ wyboru świadczenia korzystniejszego nie umożliwił. Zatem nie można uznać, że Organ sprostał wymogom art. 79a K.p.a. Co więcej, Organ I instancji naruszył takim działaniem zasady wynikające z art. 8 i 9 K.p.a. Gdyby bowiem prawidłowo Skarżącą poinformował, korzystając z dobrodziejstwa art. 79a K.p.a., że do końca roku 2023 r. Skarżąca ma zawiesić emeryturę, Skarżąca świadczenie pielęgnacyjne na ojca by dostała. Trudno zaakceptować fakt, by to Skarżąca ponosiła negatywne konsekwencje zaniechania Organu. A taka akceptacja widoczna jest w postępowaniu przed Organem odwoławczym. Organ odwoławczy także zatem nieprawidłowo uznał wzywanie Skarżącej do zawieszenia emerytury za spóźnione, mógł i powinien to uczynić, uznając, że stanowisko Skarżącej w tej materii jest jasne.
Realne umożliwienie Skarżącej skorzystania z prawa wyboru da Organowi np. sięgnięcie do możliwości, jakie daje tzw. decyzja obarczona zleceniem (decyzja "warunkująca"), o jakiej mowa w art. 162 K.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 291/22)
12. Postanowienia art. 162 K.p.a., dopuszczające możliwość wzruszania decyzji ostatecznych, mają charakter szczególny, bowiem z jednej strony regulują one zagadnienie ze sfery kontroli wykonania decyzji administracyjnej, z drugiej zaś - stanowią wyjątek od zasady stabilności (trwałości) ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Zgodnie z art. 162 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uchyli ją, jeżeli: po pierwsze - nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności; po drugie - czynności te powinny zostać zrealizowane w wyznaczonym terminie; po trzecie - strona w tym terminie ich nie dopełniła. Regulacja zawarta w art. 162 § 2 K.p.a. jest jednoznaczna i bezwarunkowa, i wynika z niej, że decyzję uchyla się w każdej sytuacji, gdy nie wykonano czynności, co do których wykonania obowiązany był jej adresat (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13.12.2017 r., sygn. akt II SA/Po 853/17). W istocie pod pojęciem "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności" kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych.
Zlecenie należy uważać za odrębny, ale dodatkowy akt administracyjny, który wiąże z uprawnieniami przyznanymi przez akt główny pewne dodatkowe obowiązki (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń, 2002 r., s. 188). Zlecenie jest w rzeczywistości nałożeniem dodatkowych obowiązków na adresata aktu, które wiążą się czy też są warunkiem uprawnienia przyznanego w rozstrzygnięciu decyzji. Te dodatkowe obowiązki mogą polegać na spowodowaniu pewnego zdarzenia, wywołaniu określonego skutku lub podjęciu określonych działań albo powstrzymaniu się przed pewnymi działaniami (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Dopuszczalność zastosowania art. 162 K.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności, natomiast brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 K.p.a. (tak WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 223/08). Zlecenie nie może bowiem wynikać z przepisów prawa (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX 2010), a zatem przepis art. 162 § 2 K.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji (por. uch. składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01, ONSA 2002, nr 1, poz. 7). Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.
Jednocześnie cechą charakterystyczną zlecenia jest to, że wypływające z niego obowiązki, które mogą polegać na działaniu, zaniechaniu i znoszeniu, wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2022).
13. W ustawodawstwie oraz w doktrynie występuje brak jasnych kryteriów rozgraniczających zlecenie od warunku (z art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jak podnosił J. Świątkiewicz, "sformułowanie art. 162 § 2 nie jest zbyt ścisłe i może prowadzić do mieszania z decyzją warunkową (art. 162 § 1 pkt 2). Jeżeli jednak wejście w życie decyzji uwarunkowanej jest uzależnione od uprzedniego spełnienia ustalonego w niej warunku, to w przypadku decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności obowiązek ten zaczyna się dopiero - po przystąpieniu do wykonywania decyzji. Chodzi tu o realizację określonych zleceń zawartych w decyzji" (por. J. Świątkiewicz, Stabilność decyzji administracyjnej (w:) Seminarium Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1981, s. 25 i 31). Ponadto związanie zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku, pozostającego w ścisłym związku z treścią i bytem prawnym decyzji (tak J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 748). Warunek w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. wpływa na moc obowiązującą aktu administracyjnego w czasie. Natomiast zlecenie zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie albo jeśli wynika z ich istoty i związku z decyzją główną, dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji" ( por. T. Woś, Warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo z 1994 r., nr 6 s. 31).
14. Skutki niewykonania zlecenia nie są jednorodne. Sąd jednak wskazuje, że przepis art. 162 § 2 K.p.a., zgodnie z którym skutkiem niedopełnienia określonej czynności będzie uchylenie decyzji, będzie miał zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny nie określa skutków niewykonania zlecenia (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2010 r., s. 962); w przeciwnym razie norma art. 162 § 2 nie będzie miała zastosowania. Co istotne - zlecenie nie ma wpływu na skuteczność decyzji, jeżeli wiąże się z zawartym w niej rozstrzygnięciem, natomiast zawiesza jego skuteczność, jeżeli jest jego warunkiem. Niespełnienie zlecenia może być zatem przyczyną ograniczenia uprawnień przyznanych decyzją lub nawet cofnięcia decyzji (tak Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, Warszawa 1996, s. 317).
Decyzja uchylająca ma charakter konstytutywny, wywiera skutek ex nunc, od momentu w którym stała się ostateczna, zaś organem właściwym do podjęcia decyzji uchylającej jest organ, który wydał decyzję w I instancji (art. 162 § 2 K.p.a.).
15. Podsumowując powyższe i przenosząc argumentację na tę sprawę, Organ, aby sprostać zaleceniu umożliwienia Skarżącej wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego i jednocześnie nie stawiać jej w sytuacji zagrożenia egzystencji rodziny z powodu braku środków do życia, może (także i teraz, po wejściu w życie z dniem 1 stycznia nowelizacji u.ś.r.), z powodzeniem skorzystać z opisanej powyżej instytucji tzw. decyzji warunkującej dopełnienie określonych czynności (zlecenie), w której treści ustali, że Skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem złożenia wniosku, wypłata świadczenia jednak, z uwagi na pobieranie emerytury (aby nie doszło do kolizji świadczeń i niepotrzebnych zwrotów), nastąpi począwszy od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury wskazując jednocześnie termin na dokonanie tej czynności. W przypadku gdy Skarżąca skutecznie zawiesi prawo do emerytury, dysponując już decyzją przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ale obarczoną zleceniem, czynnością materialno-techniczną, po uzyskaniu informacji o zawieszeniu prawa do emerytury należy uruchomić wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego (i taką operację można dokonać jednego dnia). W przypadku natomiast, gdy Skarżąca w terminie przewidzianym w decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, opatrzonej zleceniem, nie dopełni czynności zawieszenia prawa do emerytury i nie poinformuje o tym organu, Organ, działając na zasadzie art. 162 § 2 K.p.a. uchyli decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2508/20), czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 2852/20), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, przy czym aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, owa kompletność wniosku w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury następuje od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak. np. NSA w wyroku z 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1439/21). Zastosowanie instytucji decyzji przyznającej świadczenie opatrzonej zleceniem da Organowi skuteczny instrument a Skarżącej realną możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia z jednej strony, nie pozbawiając jej środków do życia – z drugiej.
Bowiem osoba, która spełniała na dzień 31 grudnia 2023 r. warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym Stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.. O ile zatem Skarżąca doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, dzięki decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne opatrzonej zleceniem dopełnienia dodatkowych czynności - możliwe stanie się płynne przejście Skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych, bez uszczerbku dla jej budżetu domowego.
16. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ odwoławczy winien uznać, że na dzień 31 grudnia Skarżąca spełniła warunki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia i rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla Organu odwoławczego takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować Skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej środków do życia i należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad ojcem.
17. Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpatrując sprawę Organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl