II SA/Ol 218/22

II SA/Ol 218/22 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-05-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ryszard Maliszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II GSK 1146/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2, art. 3 § 2 pkt 4, , art. 58 § 1 pkt 6, art. 145 § 1, art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 1, art. 16 § 1, art. 125 § 3, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1575
art. 199(1)
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ryszard Maliszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2022r. sprawy ze skargi B.N. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie objęcia kwarantanną postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Skarżący B. N., reprezentowany przez pełnomocnika W. N., wniósł skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 18 stycznia 2022 r. w przedmiocie skierowania go na kwarantannę, z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z treści postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 28 lutego 2022 r., skarżący dowiedział się, że nałożenie kwarantanny nie miało charakteru decyzji. Dlatego skarga na czynność została złożona po upływie terminu z wnioskiem o jego przywrócenie. Skutkiem nałożenia kwarantanny nie w drodze decyzji przewidzianej ustawą, lecz czynności materialno-technicznej przewidzianej rozporządzeniem, jest pozbawienie go prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i merytorycznej kontroli sądowej.
Pełnomocnik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, radca prawny A. Z. wniósł o: odrzucenie skargi, ewentualnie uznanie skargi za bezzasadną.
W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że dniu 4 marca 2022 r. do PSSE wpłynęła skarga podpisana przez W. N., w której wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, tj. objęcia kwarantanną B. N. w okresie od 18 do 24 stycznia 2022 r.
W przedmiotowej sprawie B. N. został objęty kwarantanną trwającą od dnia 18 do 24 stycznia 2022 r., z uwagi na kontakt z osobą zakażoną (tj. nauczycielem, z którym jego klasa, tj. [...] w [...], miała zajęcia) - dowód: wydruk danych pacjenta w EWP.
Informacja, o objęciu kwarantanną została przekazana skarżącemu w sposób określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm.).
Zgodnie z regulacją art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069) osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W ust. 5 ww. artykułu wskazano, iż właściwy minister do spraw zdrowia określa w drodze rozporządzenia choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji lub izolacji. W dniu 21.01.2022 r..
W. N. reprezentująca B. N. skierowała pismo zatytułowane "odwołanie", które wpłynęło do PPIS w dniu 25.01.2022 r.. Zostało ono przekazane do PWIS w dniu 03.02.2022 r.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r., znak [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od nałożenia kwarantanny z uwagi na kontakt z biologicznym czynnikiem zakażenia.
Zdaniem pełnomocnika Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Objęta skargą czynność nie spełnia według niego powyższych warunków uznania ją za akt administracji publicznej. Nie jest to decyzja, nie została ona podjęta przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a tym bardziej ścisłym. Nie rozstrzyga też o prawach i obowiązkach administracyjnoprawnych skarżącego. Nie jest ona zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Żaden przepis szczególny nie przewiduje też możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Analogiczne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 9 lutego 2022 r. znak V SA/Po 1004/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej: "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. W dniu 18.01.2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny objął B. N. obowiązkiem kwarantanny w okresie od 18.01.2022 r. do 24.01.2022 r. z uwagi na kontakt z nauczycielem w trakcie zajęć lekcyjnych w [...], u którego potwierdzono w badaniu laboratoryjnym obecność wirusa SARS-CoV-2. Ww. obowiązek wpisano za pośrednictwem internetowego systemu SEPIS i wprowadzono do systemu EWP.
Obowiązek kwarantanny B. N. pozostawał w związku z informacją od dyrektora szkoły, tj. listy uczniów mających bezpośredni kontakt z zakażonym w/w nauczycielem.
Na sporządzonej przez dyrekcję liście uczniów znajdował się B. N., który w dniu 14.01.2022 r. miał ostatni kontakt z osobą chorą.
W dniu 21.01.2022 r., W. N. reprezentująca B. N. skierowała pismo zatytułowane "odwołanie", które wpłynęło do PPIS w dniu 25.01.2022 r. i zostało przekazane do PWIS w dniu 03.02.2022 r..
PWIS stwierdził, że kwarantanna jest nakładana z mocy prawa, a czynności wykonywane w tym zakresie mają charakter materialno-techniczny. Rodzaj kwarantanny, którym został objęty B. N. wynikał wprost z przepisów prawa, a objęcie tym obowiązkiem następuje z samej mocy tych przepisów. Wpis dokonywany przez organy inspekcji sanitarnej do systemu teleinformatycznego przy Ministrze Zdrowia, jak również informacja przekazywana o tym fakcie przez organy inspekcji sanitarnej w drodze środków porozumiewania się na odległość nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Brak przedmiotu zaskarżenia, w tym przypadku brak decyzji administracyjnej, przesądza o konieczności takiego rozstrzygnięcia. ". . Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 134.)
Odwołujący został pouczony o terminie i sposobie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Skarżący z tej sposobności nie skorzystał. Wniósł on natomiast skargę, która została opisana na wstępie. Ta skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stosownie do którego sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W rozpoznanej sprawie strona w dniu 21.01.2022 r., W. N. reprezentująca B. N. skierowała pismo zatytułowane "odwołanie", które wpłynęło do PPIS w dniu 25.01.2022 r. i zostało przekazane do PWIS w dniu 03.02.2022r.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. O tym przesądził brak przedmiotu zaskarżenia, w tym przypadku brak decyzji administracyjnej. Odwołujący został pouczony o terminie i sposobie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W konsekwencji skarżącemu przysługiwało prawo do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kognicji Sądu nie jest postanowienie PWIS. Tego postanowienia skarżący nie zakwestionował. Natomiast skarżący "powrócił" do czynności kwarantanny, która została ostatecznie rozstrzygnięta przez Organ odwoławczy. Pojęcie decyzji ostatecznej wynika z art. 16 § 1 kpa. Są to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mogą to być więc decyzje organu drugiej instancji, a także te decyzje organu pierwszej instancji, w przypadku których minął termin wniesienia odwołania lub odwołanie czy wniosek nie przysługiwały na mocy przepisów szczególnych. Decyzjom tym przypisuje się cechę trwałości, przez którą rozumie się stabilność uregulowanych przez nie stosunków prawnych. Skutki trwałości wiąże się z domniemaniem ważności decyzji, ich mocą obowiązującą, dopuszczalnością uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych oraz z przymiotem wykonalności (por. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 164–165).
Stosownie do treści art. 125 § 3 kpa "Postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym". Zgodnie z treścią art. 126 kpa "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". W konsekwencji za bezprzedmiotowe należy uznać wniosek skargi o przewrócenie terminu do zaskarżenia czynności, czy też same zarzuty skargi w przedmiocie stosowania kwarantanny. Powołane w skardze wyroki zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
Ustanowienie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zostało dokonane w oparciu o powołane wcześniej przepisy prawne. Te przepisy nie przewidywały wydania i doręczenia decyzji osobie, która była objęta kwarantanną. Natomiast sama czynność zakomunikowania o obowiązku poddania się kwarantannie ma charakter materialno- techniczny. W rezultacie nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego.
Tylko w sprawach ze skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznając zasadność skargi, sąd administracyjny uchyla akt lub stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.). O tym czy dany akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie decyduje samoistnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. O tym decydują przepisy prawa materialnego, które regulują dane zagadnienie.
Ilustracją tego problemu jest choćby stanowisko , które zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 października 2017 r., I CSK 20/17 (nie publ.), a które dotyczyło dotacji oświatowych. .
Ustawą nowelizującą z 2016 r. w art. 90 u.s.o. ustawodawca dodał ust. 11 i zastrzegł w nim, że przyznanie dotacji wymienionych m.in. w art. 90 ust. 2 i 2a u.s.o. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..
SN przypomniał, że do istoty wymiaru sprawiedliwości należy rozstrzyganie sporów wynikających z objęcia regulacją prawną pewnej kategorii stosunków społecznych. Sprawy, których dotyczy art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy definiować autonomicznie, wychodząc z założeń konstytucyjnych i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), co do mechanizmów ochrony praw podmiotowych, jakie powinny istnieć w demokratycznym państwie prawa.
Do wyodrębnienia w strukturach sądownictwa pionów zajmujących się rozstrzyganiem spraw (sporów) cywilnych, karnych, administracyjnych według właściwych im procedur doszło w pewnym procesie historycznym. Skoro jednak także po wejściu w życie Konstytucji zachowany został podział sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości na powszechne i administracyjne, a każdemu z tych pionów przypisany został stosowny zakres działania i przepisy o postępowaniu, według których mają być rozpoznawane mieszczące się w tym zakresie spory, to zakładać trzeba, że są to postępowania optymalne dla spraw z zakresu różnego typu wymienionych wyżej stosunków prawnych, czyli w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji "właściwe" dla ich rozstrzygania.
Droga sądowoadministracyjna może być przez sąd administracyjny uznana za dopuszczalną tylko po stwierdzeniu, że zaskarżone działanie zostało podjęte przez organ administracji publicznej lub organ administrujący oraz ze względu na właściwości przedmiotowe mieści się ono w katalogu ustalonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., chyba że o jego zaskarżalności do sądu administracyjnego decyduje przepis szczególny. Wyznaczenie przesłanek dopuszczalności drogi postępowania sądowadministracyjnego z odwołaniem się do wskazanych wyżej czynników powoduje, że pewne działania administracji pozostają poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Taka sytuacja może okazać się problematyczna z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, gdy dotyczy działania administracji, w związku z którym powstał spór mający cechy sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych ustalony jest pogląd, że sąd powszechny powinien udzielić ochrony prawnej zabiegającej o nią osobie, która jej nie uzyskała na drodze sądowoadministracyjnej, gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania ma cechy sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, choćby nie była sprawą cywilną (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 19 grudnia 2003 r., III CK 319/03, OSNC 2005, Nr 5, poz. 31). To stanowisko uzasadniane jest mającym podstawę w art. 177 Konstytucji domniemaniem kompetencji w zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych oraz potrzebą zapewnienia przez wymiar sprawiedliwości realizacji i ochrony praw podmiotowych zagwarantowanych konstytucyjnie pomimo niedoskonałości systemu przepisów niższej rangi, wyznaczających poszczególne drogi sądowej ochrony prawnej. Znajduje ono wsparcie w art. 199(1) k.p.c.
W sprawie kwarantanny ustawodawca nie przewidział wydania decyzji. I to jest uzasadnione koniecznością podjęcia działań, które wynikają z zagrożenia epidemiologicznego. Jest to czynność o charakterze materialno-technicznym. Objęta skargą czynność nie spełnia powyższych warunków uznania ją za akt administracji publicznej. Nie jest to decyzja, nie została ona podjęta przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a tym bardziej ścisłym. Nie rozstrzyga też o prawach i obowiązkach administracyjnoprawnych skarżącego. Nie jest ona zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Żaden przepis szczególny nie przewiduje też możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.
W konsekwencji za bezzasadne należy uznać żądania skarżącego, że objęcie go kwarantanną powinno być dokonane w formie decyzji. Natomiast sama czynność zakomunikowania o obowiązku poddania się kwarantannie ma charakter materialno- techniczny. Nie przewidują takiej formy przepisy prawa materialnego, na które skarżący się powołuje. Przeciwnie powołane przepisy przewidują sankcje za uchylanie się od obowiązku poddania się kwarantannie. Tylko decyzje w tym zakresie podlegają kognicji sadów administracyjnych.
Analogiczne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 9 lutego 2022 r. znak V SA/Po 1004/21.
Z powyższych względów Sąd rozpoznający tę sprawę nie podziela stanowiska WSA w Olsztynie wyrażone w wyroku w sprawie II SA/OI 175/22.
W rezultacie skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.