II SA/Ol 21/26

II SA/Ol 21/26 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
§ 3 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 17 pkt 6 lit. a, art. 53 ust. 4 pkt 2a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Ł. S. i M. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Ł. S. i M. S. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 listopada 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania L. S. i M. S. (dalej jako: "skarżący", "inwestorzy"), utrzymał w mocy decyzję Starosty Elbląskiego (dalej: "organ I instancji") z 30 lipca 2025 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie F., gm. G.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmowną z powodu sprzeczności inwestycji z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52 poz. 315; dalej: "rozporządzenie"). Wyjaśniono, że zgodnie z powołanym przepisem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren posiada sieć wodociągową i budynki są do tej sieci podłączone. Stwierdzono, że zgodnie z projektem budynek miałby zostać przyłączony do sieci wodociągowej. Dlatego minimalna zabudowa od cmentarza wynosi 50 m. Natomiast odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy cmentarza wynosi około 18 m, zaś od najbliższego nagrobka około 20-25 m. Organ odwoławczy podniósł, że celem wskazanego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarza. Zwrócono uwagę, że w starym planie miejscowym z 2001 r. teren przedmiotowej działki był wyłączony spod inwestycji. Nowy plan miejscowy z 2023 r. dopuszcza zabudowę jednorodzinną na tej działce, jednak jest to niezgodne z zapisami cytowanego rozporządzenia. Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentów inwestora, że cmentarz jest zamknięty od 1961 r., ostatni pochówek zaś miał miejsce do 1945 r., a w 1988 r. cmentarz wpisany został do rejestru zabytków. Stwierdzono, że okoliczności te nie mają żadnej doniosłości prawnej. Wskazano, że w przypadku cmentarzy nieczynnych od wielu lat zagrożenie dla zdrowia zostało zminimalizowane jednak wymaga to badań i analiz, i nie można stwierdzić z całą pewnością ze takie zagrożenie nie ma miejsca. Przepisy regulujące odległość zabudowy od cmentarzy nie uzależniają ich stosowania od tego czy cmentarz jest użytkowany, czy też nie.
W skardze wniesionej od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestorzy wnieśli o uchylenie ww. decyzji w związku z naruszeniem:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 1 i § 2 uchwały
nr XLV/308/2023 Rady Gminy [...] z dnia 07 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego na wymienionej działce;
- art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organ praworządności
i podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym na ww. działce dopuszczona jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przedłożony projekt zagospodarowania działki uwzględnia lokalizację budynku
w granicach terenu określonego symbolem 2.MN,U oraz jest zgodny z ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy. Powtórzyli, że omawiany cmentarz to obiekt historyczny, dawny nieczynny cmentarz ewangelicki. Zgodnie z załączonymi dokumentami, w tym kartą i metryką cmentarza obiekt ten jest nieużytkowany
od 1946 r., a formalnie zamknięty został decyzją z 1961 r. Decyzją z 22 sierpnia 1988 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał nieczynny cmentarz do rejestru zabytków jako dobro kultury, które należy chronić z uwagi na zabytkowe wartości.
Z załączonych dokumentów wynika nadto, że ostatni pochówek odbył się w roku 1945, czyli od daty ostatniego pochówku minęło już 80 lat. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2024 r. poz.576 ze zm.; dalej: "ustawa o cmentarzach") po upływie 40 lat od dnia pochowania zwłok teren cmentarny może być przeznaczony na inny cel, co wskazuje na to, że po tym okresie nie ma już lub jest minimalne negatywne oddziaływanie cmentarza na funkcje mieszkalną. Przedmiotowy cmentarz ewangelicki stracił już dawno swoją funkcję, jest tylko chronionym reliktem przeszłości, nazwa "cmentarz" nie może się zmienić, gdyż jest to chroniony zabytek. Skarżący wskazali, że wokół przedmiotowego cmentarza usytuowane są budynki mieszkalne w odległościach jeszcze bliższej,
tj. w odległości od 6,0 m (dowód mapa 1:1000) od granicy działki nieczynnego cmentarza. Skarżący oświadczyli, że czują się bardzo pokrzywdzeni i zdziwieni faktem, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski, który zaopiniował pozytywnie plan miejscowy, teraz stwierdza, że narusza on swoimi ustaleniami obowiązujące przepisy. Zarówno Wojewódzki Konserwator Zabytków jak i Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zakwestionowali w trakcie procedury uzgodnienia planu miejscowego wyznaczonych
w stosunku do przedmiotowego cmentarza nieprzekraczalnych linii zabudowy dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.
z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnie skarżący podnosili, że przedstawiony przez nich projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego organy orzekające nie negowały. Powinny więc orzec zgodnie z treścią ustaleń planu miejscowego, gdyż były związane ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają też racji twierdząc, że plan miejscowy pozostaje sprzeczny z przywołanym § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 poz. 418) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organ ten sprawdza też zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na zasadzie przytoczonych unormować organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami planu miejscowego, sprawdza jedynie zgodność projektu
z postanowieniami planu miejscowego, bez oceniania ich słuszności, celowości czy legalności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem powszechnie obowiązującym na terenie nim objętym i ma moc wiążącą erga omnes. Akt ten podlega odrębnemu zaskarżeniu i dopóki obowiązuje, korzysta z domniemania legalności.
W związku z powyższym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą kwestionować ustaleń obowiązującego planu miejscowego przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.
Zważyć też pozostaje, że proces inwestycyjny dzieli się na wyodrębnione etapy, kończące się zaskarżalnym aktem, który jest wiążący na kolejnych etapach inwestycyjnych. Do każdego z etapów inwestycyjnych mają zastosowanie odrębne przepisy, które są weryfikowane na danym etapie. Jeżeli określony przepis znajdował zastosowanie na wcześniejszym etapie procedury zmierzającej do realizacji budowy i został zakończony wydaniem prawomocnego aktu, to uznaje się, że kwestia objęta tym uregulowaniem została już rozważona i przesądzona. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanym przypadku.
Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Przytoczony przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarza. Ocena zgodności inwestycji z tym unormowaniem rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji lub przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po zajęciu stanowiska właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który ocenia dopuszczalność zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Potwierdzają to przepisy art. 17 pkt 6 lit. a tiret dziewiąte, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) oraz art. 3 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 416). Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy opiniowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Zatem to do właściwości organu inspekcji sanitarnej należy ocena czy lokalizacja wnioskowanej zabudowy stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne z uwagi na jej położenie w strefie określonej w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia. Gdyby wystarczyło proste zestawienie odległości planowanej zabudowy mieszkalnej z treścią ww. przepisu, zbędne byłoby uzgadnianie projektu decyzji na etapie ustalania warunków zabudowy czy uchwalania planu miejscowego przez organ inspekcji sanitarnej, a więc poddanie ocenie wyspecjalizowanego organu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy dotyczącej możliwości zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w strefie wokół zlokalizowanego cmentarza.
Tutejszy Sąd wielokrotnie już uchylał postanowienia organów inspekcji sanitarnej odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z powodu sąsiedztwa zabytkowych cmentarzy, zamkniętych od kilkudziesięciu lat (por. np. prawomocne wyroki WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 172/22, z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 300/23 i II SA/Ol 303/23; z 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 538/23, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyrokach tych wyjaśniano, że celem wydania rozporządzenia z 1959 r. było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej przez m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych (art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach). Dlatego istniejącego ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wokół cmentarza nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim z występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochówkiem zmarłych na tym terenie. Skoro ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach zezwolił na użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, to tym samym uznał, że z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/17, publ. w CBOSA).
Nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten oparty został na ugruntowanej wiedzy co do czasu rozkładu zwłok i związanych z tym oddziaływań, niezależnie od występujących warunków gruntowo-wodnych, skoro zastrzeżenia związanego z tym kryterium racjonalny prawodawca nie zawarł. Zauważyć można, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Przepis ten opiera się na założeniu, że do tego czasu powinien nastąpić rozkład ciała, natomiast ewentualne szczątki nie zagrażają zdrowiu ludzkiemu.
W wyroku z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1491/22, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że upływ okresu ponad 40 lat od ostatniego pochówku zwalnia z obowiązku zachowania strefy sanitarnej wynikającej z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten bowiem dotyczy cmentarza czynnego, na którym odbywają się pochówki. Natomiast cmentarz zamknięty (nieaktywny), gdy minie przynajmniej 40 lat od ostatniego pochowania zwłok, nie poddaje się tym rygorom, bowiem co do zasady nie stanowi źródła zagrożenia sanitarnego, chyba że organ wykaże inny jego status w tym zakresie. Stanowisko to w pełni akceptuje i traktuje jako własne skład orzekający w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie tylko aspekt związany z lokalizacją projektowanej zabudowy stanowił negatywną przesłankę do wydania pozwolenia na budowę, wobec powyższego z przyczyn wskazanych wyżej Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające będą związane przedstawioną wykładnią przepisów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.