II SA/Ol 207/23

II SA/Ol 207/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.3 par.2 pkt 1, art.52 par.3, art.119 pkt 2, art.133 par.1, art.134 par.1, art.145 par.1 ust.1-2, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.107 par.1 pkt 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art.4 ust.1-2, art.10, art.13 ust.1-2, art.14 ust.1-2, art.15 ust.2, art.16 ust.1, art.17 ust.1-2, art.21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Z. Sp. z o.o. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2/ zasądza od Z. Sp. z o.o. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
P. K. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzję (...) Sp. z o.o. w O. (dalej jako: "organ", "Spółka") nr (...) z 24 stycznia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej (...) w O. (dalej jako: "Dyrektor Szkoły") z 21 grudnia 2022r. w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej wobec niewykazania szczególnego interesu do uzyskania informacji przetworzonej.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności
i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;
2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;
3) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez przewlekłe prowadzenie od
30 października 2022 r. prostej sprawy, zmierzające do intencjonalnego przedłużenia postępowania, podczas gdy powinno być zakończone w terminie 14 dni.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Szkoły z 21 grudnia 2022 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący wyjaśnił, że 30 października 2022 r. złożył mailowo do Dyrektora Szkoły wniosek o udostępnienie informacji publicznej
w zakresie wykazu przyznanych nagród, premii, dodatków funkcyjnych, motywacyjnych przyznanych w 2021 r. osobom z kadry zarządzającej Szkołą Podstawową (...) oraz pracujących w niej nauczycielom i trenerom, o ile finansowane były
z otrzymanej dotacji oświatowej, ze wskazaniem imienia i nazwiska, funkcji osoby oraz wysokości otrzymanej gratyfikacji finansowej. Pismem z 14 listopada 2022 r., Dyrektor Szkoły poinformowała o wydłużeniu terminu rozpoznania wniosku do 22 grudnia 2022 r. w związku z koniecznością zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości wnioskowanych informacji z szerokiego zakresu czasowego oraz możliwości ich udostępnienia w żądanym zakresie. Kolejnym pismem z 6 grudnia 2022 r., zawiadomiono skarżącego, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną i wezwano skarżącego do wykazania w terminie 7 dni, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Skarżący nie zareagował, gdyż uznał, że wniosek dotyczył wyłącznie informacji publicznej prostej. Dyrektor Szkoły wydała w dniu 21 grudnia 2022 r. decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji wobec niewykazania szczególnego interesu. W decyzji tej wskazano, że organem odwoławczym jest (...) Sp. z o.o. – organ prowadzący szkołę. Skarżący złożył odwołanie, na skutek którego Spółka wydała decyzję z 24 stycznia 2023 r., będącą przedmiotem zaskarżenia.
W ocenie skarżącego obie decyzje instancyjne są formalnie wadliwe, gdyż decyzja wydana przez Dyrektora Szkoły nie zawiera prawidłowo wyartykułowanych elementów wskazanych w punktach 1, 3, 8 art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast decyzja wydana przez Spółkę nie zawiera pouczenia oraz prawidłowej informacji o wpisie,
o których mowa w pkt. 9 powołanego wyżej artykułu. Ponadto skarżący argumentował, że wnioskowane dane nie stanowią informacji przetworzonej. Zarzucił utrudnianie dostępu do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Spółka, reprezentowana przez Prezesa Zarządu, wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie lub stwierdzenie nadużycia dostępu do informacji publicznej przez skarżącego.
Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z listy wniosków składanych przez skarżącego organom szkoły celem wykazania intensywności i złożoności składanych wniosków oraz rzeczywistych motywów skarżącego, dalekich od ratio legis instytucji dostępu do informacji publicznej. Stwierdził, że wniosek należało zakwalifikować jako informację przetworzoną, ponieważ powstanie informacji jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy, wymagającej użycia dodatkowych sił
i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych danych
i wyodrębnienia informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił organ, gdyż przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, czyli sprawa należy do kognicji sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."). Potwierdza to też treść art. 21 u.d.i.p. O prawie do wniesienia skargi na decyzję organ prawidłowo pouczył w zaskarżonej decyzji. Przy czym w pouczeniu wskazano błędną wysokość należnego wpisu z tego tytułu - jako 100 zł zamiast 200 zł i stosownie do wymogów art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. nie wskazano stronie możliwości ubiegania się o przyznanie prawa pomocy. Wadliwe pouczenie nie szkodziło jednak skarżącemu, reprezentowanemu przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący uiścił wpis w wymaganej wysokości i korzystał już z pomocy prawnej radcy prawnego. Poza tym, skarga wniesiona została przez uprawniony podmiot, który jest adresatem decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu i odpowiada wymogom formalnym. Tym samym, Sąd zobowiązany był przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.
Wyjaśnić również należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna
z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty przez Spółkę w odpowiedzi na skargę (k. 20 akt sądowych).
W zakreślonym terminie skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (k.59 akt sądowych).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Spółka będąca organem prowadzącym szkołę niepubliczną nie posiada uprawnień do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydawanej w trybie u.d.i.p. przez dyrektora tej szkoły, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis błędnie powołano w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji.
W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy
i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób
i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób lub
w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie
z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepisy art. 16 i art. 17 u.d.i.p. wskazują różny tryb postępowania w zależności od tego jaki podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy.
Zasady postępowania unormowane w u.d.i.p. wskazują, że ustawa ta ma charakter autonomiczny, stanowi lex specialis względem zasad postępowania określonych w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Ustawa o dostępie do informacji publicznej w wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. Wskazuje na to treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych
i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl zaś ust. 2 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne.
Przepisy te wskazują, że zadania publiczne stanowią znacznie szerszą kategorię pojęciową niż zadania władzy publicznej. Powszechnie przyjmuje się, że zadania publiczne służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych, realizują interes społeczny
i zachowują swój publiczny status także w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostały przeniesione z podmiotów publicznych, jakie niejako tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające w wykonywaniu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia
17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1224/15, dostępny w CBOSA). Zadania publiczne mogą być realizowane przez organy państwa, jednostki organizacyjne utworzone przez państwo, jak i sektor prywatny. Okoliczności te ustawodawca uwzględnił w przyjętej na kanwie u.d.i.p. procedurze wydawania decyzji administracyjnych.
W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje "organ władzy publicznej". Treść tego przepisu wskazuje, że kompetencja do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest jednoznacznie skorelowana podmiotowo z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzję administracyjną
o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może zatem wydać wyłącznie organ władzy publicznej, który był zobowiązany do jej udostępnienia, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tak: NSA w powołanym wyroku sygn. akt III OSK 6628/21). Natomiast do innych podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, zastosowanie ma art. 17 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, że
w sytuacji odpowiadającej dyspozycji art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a więc gdy decyzję wydaje podmiot niebędący organem władzy publicznej, nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, ale wniosek do tego samego podmiotu, który wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem, na zasadzie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. tylko podmiot, który jest adresatem wniosku
i zobowiązanym do jego załatwienia, jest legitymowany do wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten wyłącza tryb odwoławczy, który obowiązuje przy wydawaniu decyzji przez organy władzy publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przez odpowiednie stosowanie art. 16 u.d.i.p. do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym odpowiednie stosowanie do takich decyzji regulacji k.p.a., w myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p., należy bowiem rozumieć takie działanie, które w pierwszej kolejności uwzględnia zasady postępowania określone w u.d.i.p., jako ustawie szczególnej wobec ogólnych postanowień k.p.a.,
w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Dopiero, gdy u.d.i.p. nie normuje pewnych zagadnień procesowych, należy stosować przepisy k.p.a. i to tylko odpowiednio, aby zachowana została specyfika regulacji szczególnych. Według ugruntowanych reguł wykładni, "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu wprost lub z odpowiednimi modyfikacjami, albo pominięciu zastosowania przepisu, który nie przystaje do warunków, w których ma być zastosowany. W myśl tych zasad, skoro ustawodawca wskazał, że od decyzji wydanych przez podmioty niebędące organami władzy publicznej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego podmiotu, to zawarte w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzenie, że do wniosku "stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań" należy rozumieć w ten sposób, że taki wniosek musi spełniać takie same wymogi formalne jak odwołanie, musi zostać wniesiony w terminie określonym dla odwołania. Natomiast wskazanie w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., że do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, oznacza tyle, że decyzja administracyjna musi zawierać elementy określone w k.p.a.
i zostać doręczona zgodnie z procedurą ustaloną w k.p.a. z zachowaniem odrębności określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznaje się w terminie 14 dni i zachowuje się dodatkowe wymogi co do treści uzasadnienia decyzji, wskazane w art. 16 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przy czym, zauważyć należy, że w obowiązującym aktualnie stanie prawnym, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję
z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
W tej sytuacji istotnym jest zatem ustalenie, czy Dyrektor Szkoły może być uznany za organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), czy też należy go zaliczyć do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. W judykaturze wyrażony został pogląd, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej
i nie znajduje do niego zastosowanie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia
25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12; z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt
I OSK 1755/12; postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OW 7/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 509/21. Odmienne stanowisko zajął WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt
II SAB/Bk 113/19 i NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2740/16 -wszystkie wyroki dostępne są w CBOSA). W wyroku WSA w Krakowie z dnia
5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 268/19, uznano, że dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zatem kwestia ta nie jest jednolicie oceniana. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chmaj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r., postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OW 26/18, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie Spółka jest organem prowadzącym szkołę niepubliczną. Okoliczność ta przemawia przeciwko uznaniu dyrektora takiej szkoły za organ władzy publicznej. W potocznym rozumieniu jest to szkoła prywatna, która realizuje zadania publiczne i może korzystać z dotacji publicznych i dlatego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Mimo posiadania upoważnienia do wydania decyzji z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082) o zezwoleniu na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą, z art. 68 ust. 2 o skreśleniu z listy uczniów, z art. 115 ust. 1 o odmowie na indywidualny program lub tok nauki, od których przysługuje odwołanie do Kuratora Oświaty (art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy Prawo oświatowe), dyrektor szkoły niepublicznej nie jest organem administracji publicznej
w znaczeniu ustrojowym, a jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, do którego zastosowanie ma art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Ustawodawca nie zdefiniował użytych pojęć i nie wyjaśnił znaczenia zwrotów organ władzy publicznej oraz inny podmiot wykonujący zadania publiczne. Przy ustalaniu ich znaczenia należy zatem odnieść się do ogólnych sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1309/21, dostępny w CBOSA). Sąd
w składzie orzekającym podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie
z którym art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obejmuje swoim zakresem tylko organy władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organy, które są tak określone
w przepisach prawa. Chodzi zatem o sytuacje, gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem (por. postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OW 26/18: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1722/16, dostępne w CBOSA).
W doktrynalnym ujęciu chodzi tu o organy pozostające w strukturze administracyjnej państwa, których naturalną kompetencją jest załatwianie spraw indywidualnych (por. Barbara Adamiak i Janusz Borkowski Kodeks postepowania administracyjnego komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 str. 8).
Od organów w znaczeniu ustrojowym odróżnia się organy w znaczeniu funkcjonalnym, których tylko określony wycinek zadań polega na wykonywaniu działalności administracyjnej (por. tamże oraz Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 30-31). W orzecznictwie podnosi się, że istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji
w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych (wyrok NSA z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2524/21, dostępny w CBOSA).
W świetle omawianej zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej dyrektor szkoły niepublicznej nie jest organem władzy publicznej. Od wydanej przez niego decyzji nie przysługiwało odwołanie, a tym samym sprawa nie mogła być rozpatrywana w trybie instancyjnym przez organ prowadzący szkołę, jako organ wyższego stopnia. Zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, tj. z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego powodu Sąd orzekł jej nieważność, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z powodu stwierdzonych uchybień formalnych przy wydaniu zaskarżonej decyzji, na obecnym etapie Sąd nie może wypowiedzieć się co do zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Szkoły pouczy skarżącego prawidłowo o możliwości złożenia wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy i prawie wniesienia skargi bezpośrednio do tutejszego Sądu od wydanej decyzji.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł i opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200
w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).