II SA/Ol 205/19

II SA/Ol 205/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.3 par.2 pkt 5, art.134, art.147 par.1, art.151, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art.15zzs4 ust.2-3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 994
art.101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1405
art.46 pkt 1, art.51
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2022 poz 503
art.1 ust.1-4, art.3 ust.1,art.4 ust.1,art.6 ust.1-2,art.9 ust. 1 i 4, art.14 ust.8, art.15 ust.1-2,art.28 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 roku sprawy ze skargi A. Ś. na uchwałę Rady Gminy Kozłowo z dnia 16 listopada 2018 roku nr LIX/437/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kozłowo – obszar VIII pt.: Sarnowo – Zakrzewo - Zalesie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 17 ust. 6 pkt 6 lit. b) i c) oraz § 17 ust. 6 pkt 7 lit. f) tiret drugi w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie Sarnowo, gmina Kozłowo; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Gminy Kozłowo na rzecz skarżącego kwotę 780 złotych (siedemset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Gminy w Kozłowie (dalej jako: "Rada Gminy" lub "organ") w dniu 16 listopada 2018 r. podjęła uchwałę nr LIX/437/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kozłowo – obszar VIII pt.: Sarnowo-Zakrzewo-Zalesie. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. na dzień podjęcia uchwały - Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień podjęcia uchwały - Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: "u.s.g.").
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł A. S. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w zakresie § 5 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 1 pkt 6,7 i 8, § 17 ust. 6 pkt 4 lit. d), § 17 ust. 6 pkt 5, § 17 ust. 6 pkt 6, § 17 ust. 6 pkt 7 lit. c) oraz § 17 ust. 6 pkt 7 lit. f) tiret drugi, § 17 ust. 6 pkt 8, § 17 ust. 9 pkt 2 lit. b) i c). Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1. naruszenie art. 22 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie:
a) generalnego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,
b) generalnego zakazu tworzenia dominant w krajobrazie w postaci zgrupowań budynków inwentarskich, przy czym za zgrupowanie budynków uznano co najmniej 3 budynki inwentarskie, oddalone od siebie na odległość mniejszą niż 50 m w ramach jednej działki,
c) generalnego zakazu lokalizacji o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,
- a ponadto dla terenów oznaczonych jako "39R":
d) ograniczenie liczby budynków inwentarskich mogących znaleźć się na działce budowlanej do dwóch,
e) ograniczenie maksymalnej powierzchni takiego budynku do 500 m²,
f) ograniczenie maksymalnej powierzchni budynku mieszkalnego do 200 m²,
g) ograniczenie maksymalnej powierzchni wiaty, budynku gospodarczego lub garażowego do 150 m²,
h) wprowadzenie ograniczenia maksymalnej obsady budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP,
i) określenie koloru dachu budynku innego niż mieszkalny na odcień czerwieni lub brązu,
- oraz dla terenów oznaczonych jako "10ZN, 11ZN i 12ZN":
j) wprowadzenie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, z wyłączeniem inwestycji w postaci sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej,
k) wprowadzenie zakazu niszczenia istniejącej zieleni (w sytuacji, gdy na działkach, na których możliwe byłoby prowadzenie produkcji rolnej występują zadrzewienia i inna roślinność pozbawiona wartości przyrodniczej, którą należałoby usunąć, gdyby właściciel zamierzał tam dokonywać upraw),
które to ograniczenia zostały wprowadzone bez wykazania konieczności ich wprowadzenia, a jedynie w oparciu o szeroko i instrumentalnie rozumiane władztwo planistyczne gminy, co z kolei doprowadziło do niedozwolonego ograniczenia swobody działalności rolniczej i gospodarczej, a także nieuprawnionego ograniczenia prawa własności;
2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3), 7) i 9) oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie testu proporcjonalności i brak wykazania, że wprowadzone ograniczenia prawa własności prowadzą do ochrony interesu publicznego i ochrony środowiska;
3. naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie instrumentów ograniczających możliwość prowadzenia inwestycji (wymienionych w zarzucie nr 1) nieznanych u.p.z.p. przy braku wykorzystania tych instrumentów, które w sposób funkcjonalny stanowią typowy przejaw wykonywania władztwa planistycznego (ustalenie konkretnego przeznaczenia terenu; rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu);
4. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną kumulację ograniczeń, tj. określenie powierzchni minimalnej nowo wydzielanej działki budowlanej - 30 000 m² z określeniem powierzchni zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie max. 0,01 powierzchni działki oraz określenie współczynnika powierzchni biologicznie czynnej na minimum 95%, z wprowadzeniem postanowienia o maksymalnej powierzchni budynku inwentarskiego - 500 m², budynku mieszkalnego - 200 m², wiaty/budynku gospodarczego lub garażowego - 150 m² i ograniczeniem ilości budynków inwentarskich na działce budowlanej do dwóch, podczas gdy zachowanie tych wymagań i wybudowanie dopuszczalnych budynków, w tym dwóch inwentarskich, na wydzielonej działce o minimalnej powierzchni 30 000 m², nie jest możliwe; wynika to z faktu, że przy 30 000 m² powierzchnia biologicznie czynna wynosi 28 500 m², do zabudowy pozostaje 1500 m², ale uwzględniając wskaźnik powierzchni i intensywności zabudowy powierzchnia wszystkich budynków inwentarskich na działce będzie mogła wynosić 300 m², a nie 1350 m², jak wynika z postanowienia § 17 ust. 6 pkt 7 lit. c); niniejszy zarzut stanowi rozwinięcie zarzutu wskazanego w punkcie 1 i wskazuje na okoliczność, że gmina w planie tak skumulowała ograniczenia co do możliwości prowadzenia inwestycji, że w istocie nie jest możliwe nawet skorzystanie z tych uprawnień inwestycyjnych, które zostały w planie wymienione (nie można posadowić nawet dwóch budynków o dopuszczalnej powierzchni przewidzianej w planie, gdyż naruszone zostaną postanowienia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika intensywności zabudowy); - uprawnienia inwestora mają więc pozorny i niewykonalny charakter;
5. naruszenie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym; zapisy planu mają na celu uniemożliwienie przeprowadzenia zaplanowanej przez skarżącego inwestycji; przed Wójtem prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organy Gminy znając zamierzenia inwestycyjne skarżącego uniemożliwiły mu realizację inwestycji poprzez wprowadzenie zaskarżonych postanowień do planu; działania takie były zresztą przez Gminę zapowiadane już na etapie złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji środowiskowej;
6. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. poprzez uwzględnienie obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Dolina Rzeki Szkotówki (granica zespołu uwzględniona jest na załączniku graficznym poprzez zaznaczenie na mapie granicy zespołu przyrodniczo-krajobrazowego} przy ustalaniu postanowień dotyczących ochrony przyrody i uznaniu, że na obszarze tym występują wartości krajobrazowe wymagające szczególnej ochrony, podczas gdy uchwała Rady Gminy w Kozłowie nr XXXVII/300/2017 z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie ustanowienia na obszarze gminy Kozłowo Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Dolina rzeki Szkotówki" została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 20 września 2018 r. stwierdził jej nieważność w zakresie działek o nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...); w takiej sytuacji jej postanowienia nie powinny być brane pod uwagę podczas opracowywania planu; ponadto z uwagi na charakter planu, który ma charakter prawa powszechnego i powinien obowiązywać w sposób stabilny przez czas nieokreślony działania planistyczne Gminy należy uznać za przedwczesne; w przypadku prawomocnego unieważnienia wcześniejszej uchwały w sprawie zespołu zapisy planu staną się automatycznie nieaktualne; w przypadku, jeżeli wcześniej w Gminie nie obowiązywał żaden plan, a Gmina podjęła najpierw decyzję w sprawie ustanowienia zespołu, to powinna wstrzymać się z działaniami planistycznymi do czasu zakończenia postępowań sądowych związanych z tym zespołem;
Niezależnie od legalności utworzenia zespołu oraz ostatecznego rozstrzygnięcia spraw sądowych z nim związanych, wszystkie postanowienia planu związane z ograniczeniem możliwości inwestowania na objętych planem terenach były tworzone w oparciu o założenie, że na terenie objętym planem występują szczególne wartości przyrodnicze, które wymagają ochrony. W sytuacji, gdy założenie to okaże się nieuzasadnione, a tak przyjął WSA w Olsztynie w przywołanym wyroku, odpadnie potrzeba stosowania rygorystycznych ograniczeń w zakresie planowanych inwestycji.
7. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) u.p.z.p. w zw. z art. § 4 ust. 1 pkt 2) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia nr 141 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolin Rzek Nidy i Szkotówki poprzez ustanowienie w planie na terenach objętych rozporządzeniem dalej idących zakazów związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko niż te ustalone w rozporządzeniu Wojewody;
8. naruszenie art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ustawy z dnia 2 października 2008r. o i udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wprowadzenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakazu lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, pomimo że wskazana materia została uregulowana w sposób wyczerpujący w ustawie.
Mając te zarzuty na uwadze wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu odniesiono się do poszczególnych zarzutów skargi. Wskazano, że uchwała narusza prawo własności poprzez ograniczenie sposobu korzystania z działki nr (...), która została objęta planem. Kwestionowane zapisy wprowadziły daleko idące skutki w zakresie ograniczenia możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej w rolnictwie i korzystania z nieruchomości rolnych zgodnie z ich przeznaczeniem, w szczególności w zakresie chowu i hodowli zwierząt. Podniesiono, że przed podjęciem uchwały strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie kurników na działce, lecz obecne zapisy planu uniemożliwiają tą inwestycję. Z tego względu skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Zapisy planu miejscowego w sposób generalny zakazują realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym na obszarze 39R - o przeznaczeniu rolniczym wprowadzają szereg ograniczeń w realizacji inwestycji związanej z chowem i hodowlą zwierząt, tj. ograniczenie obsady budynku poniżej 60 DJP, ograniczenie ilości budynków inwentarskich do dwóch, ograniczenie powierzchni budynku inwentarskiego, a nawet koloru jego dachu. Zaś dla terenów 10-12ZN wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, a także zakaz niszczenia istniejącej zieleni. W ocenie skarżącego gmina winna w jak najmniejszym stopniu ingerować w prawa właścicieli gruntów w zakresie ich wykorzystywania stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania tego prawa musi być szczegółowo i wiarygodnie uzasadnione, przy zachowaniu zasady proporcjonalności środka ograniczenia praw właścicieli. Organ winien wykazać jakie konkretne wartości środowiskowe zostaną poprawione, czy też jakie gatunki roślin i zwierząt będą chronione, a także wykazać racjonalny stosunek między wprowadzonymi ograniczeniami a celem, który gmina zamierza osiągnąć. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić jakie konkretne wartości mają podlegać ochronie wskutek ograniczenia obsady zwierząt do maksymalnie 60 DJP, ograniczenia ilości budynków inwentarskich na działce budowlanej, czy ograniczenia co do koloru dachu takiego budynku, ponieważ organy gminy nie przeprowadziły jakichkolwiek badań czy analiz w tym zakresie. W treści planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko brak jest jakichkolwiek danych, z których wynikałoby, że przekroczenie wskazanych parametrów skutkować będzie na obszarze gminy zagrożeniem dla ochrony środowiska, zdrowia czy innych wartości lub praw innych osób. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów, wskazując, że w starszych wyrokach całkowicie wykluczano możliwość ograniczania pułapu produkcji w zapisach planu miejscowego. Aktualne orzecznictwo jest bardziej wyważone i nie kwestionuje samej możliwości wprowadzenia takich pułapów ani też innych środków ograniczenia oddziaływania inwestycji, jak np. odległości od zabudowań, ale postuluje wyraźnie, aby wysokość określonych przez gminę pułapów lub odległości miała charakter racjonalny i umożliwiała pogodzenie zarówno interesów gospodarczych właściciela nieruchomości z interesami społeczności lokalnej. Skarżący wskazał, że wielkość 60 DJP w odniesieniu do produkcji drobiu oznacza 15 000 szt. drobiu, co stanowi zbyt małą ilość, aby zapewnić ekonomiczną opłacalność przedsięwzięcia realizowanego zgodnie z wymogami BAT i innymi przepisami, które w sposób rygorystyczny określają sposób prowadzenia hodowli drobiu. W ocenie skarżącego ustanowione ograniczenia nie znajdują oparcia w przepisach, zarówno w przepisach u.p.z.p., jak też w ustawie środowiskowej. Sprzeciw społeczności lokalnej nie stanowi podstawy do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano nadto, że zgodnie z § 17 ust. 6 uchwały przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego jako "39R" to teren rolniczy, przy czym wprowadzono szereg ograniczeń dotyczących zabudowy tego terenu. Na terenach rolniczych oprócz łąk, pastwisk i ziemi uprawnej muszą też występować zabudowania gospodarskie, gdyż bez nich nie jest możliwe prowadzenie działalności rolniczej. Jedynie w przypadkach uzasadnionych koniecznością ochrony przyrody lub innych istotnych dóbr powinno być możliwe wyłączenie danego terenu spod możliwości prowadzenia produkcji rolniczej lub produkcji rolniczej o określonym stopniu intensywności. Zauważono, że gdyby inwestor chciał przeprowadzić inwestycję w sposób nienaruszający zakazów, to byłaby ona całkowicie nieopłacalna ekonomicznie. W § 17 ust. 6 pkt 4 lit. d) uchwały dopuszczono realizację maksymalnie dwóch budynków inwentarskich na jednej działce budowlanej, w § 17 ust. 6 pkt 5 wprowadzono ograniczenie maksymalnej obsady budynku inwentarskiego do poniżej 60 DJP, tj. poniżej 120 DJP dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowlanej, zaś w § 17 ust. 6 pkt 6 lit. a), b) i c) wprowadzono ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy. Jednocześnie w § 17 ust. 6 pkt 8 określono powierzchnię minimalną nowo wydzielanej działki na 30000 m², zaś w § 17 ust. 6 pkt 7 lit. c) wprowadzono postanowienia o maksymalnej powierzchni budynku gospodarczego jako 150 m², dla budynku inwentarskiego jako 500 m², dla budynku mieszkalnego jako 200 m² i ograniczenie ilości budynków inwentarskich na działce budowlanej do dwóch. Analiza tych ograniczeń prowadzi do wniosku, że ich zachowanie na nowo wydzielonej działce o minimalnej powierzchni 30 000 m² nie jest możliwe. Wynika to z faktu, że przy 30 000 m² powierzchnia biologicznie czynna wynosi 28 500 m², do zabudowy pozostaje 1500 m², ale uwzględniając wskaźnik powierzchni i intensywności zabudowy powierzchnia wszystkich budynków inwentarskich będzie mogła wynosić 300 m², a nie 1350 m². Z kolei w § 17 ust. 6 pkt 7 lit f) tiret drugi uchwały wprowadzono ograniczenie w zakresie koloru dachu budynku innego niż mieszkalny jako odcień czerwieni lub brązu, co jest o tyle nieuzasadnione, że w budynkach inwentarskich stosowane są dachy jasne, które nie nagrzewają się tak szybko jak dachy ciemne. Natomiast na terenie oznaczonym - 10ZN, 11ZN i 12ZN wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, a także zakaz niszczenia istniejącej zieleni, który dla inwestora będzie wiązał się z brakiem możliwości wykorzystania działki (w części objętej symbolem ZN) nawet dla celów rolnych, ponieważ rozpoczęcie jakichkolwiek upraw wiązałoby się z koniecznością usunięcia drzew, co nie będzie możliwe na podstawie zapisów planu miejscowego. Postanowienia planu miejscowego wyłączają możliwość zrealizowania inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, tj. budowy fermy brojlerów (30 kurników o łącznej obsadzie 6306 DJP) lub jakiejkolwiek inwestycji związanej z hodowlą zwierząt na działce. Podniesiono, że zamiast rozstrzygnąć sprawę indywidualną wszczętą na skutek złożonego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej próbuje się ingerować w postępowanie poprzez wydawanie kolejnych aktów prawa miejscowego, których celem jest uniemożliwienie zrealizowania planowanej inwestycji. Rada Gminy uchwałą z 22 czerwca 2017 r. ustanowiła na obszarze gminy Kozłowo Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy "Dolina rzeki Szkotówki", który objął działki należące do skarżącego. Działki te nie charakteryzują się szczególnymi wartościami przyrodniczymi ani nie posiadają szczególnych walorów estetycznych i widokowych, lecz stanowią nieużytki, porośnięte chwastami. Wprawdzie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego WSA w Olsztynie wyrokiem z 20 września 2018 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały w odniesieniu do działek nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...), jednak wyrok ten jest nieprawomocny. W tej sytuacji Rada Gminy winna wstrzymać się z działaniami planistycznymi do czasu zakończenia postępowań sądowych związanych z utworzeniem tej formy ochrony przyrody. Skarżący podkreślił, że obszar działki nr (...) wynosi 96,38 ha, a więc ewentualne skutki zrealizowania na tej działce inwestycji nie będą oddziaływały na działki sąsiednie, również użytkowane rolniczo. Wyjaśnił, że jest świadomy występowania konfliktów społecznych związanych z realizacją kurzych ferm i dlatego stara się, aby nie znajdowały się one w miejscach kontrowersyjnych, w pobliżu innych zabudowań czy terenach zasługujących na ochronę. Wybór tego konkretnego miejsca pod lokalizację inwestycji był motywowany dokonaniem oceny, że w tym przypadku nie występuje ryzyko naruszenia jakichkolwiek praw osób trzecich. Działania Gminy prezentowane w uchwale mają charakter nieadekwatny w stosunku do uzasadnionych zamierzeń inwestycyjnych skarżącego i stanowią źle rozumianą prewencję, która ma uniemożliwić prowadzenie inwestycji nawet w sytuacji, gdy nie stanowi ona realnego zagrożenia dla ludzi oraz środowiska.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kozłowo (dalej jako: "organ", "gmina"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazano, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy, w ramach którego dopuszczalne jest nie tylko ograniczenie w zakresie wznoszenia budynków, ale także w infrastrukturze technicznej. Skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających określone parametry opisujące wielkość budynku, a w konsekwencji zakaz prowadzenia określonej działalności. Organ wskazał, że wprowadzenie ograniczeń dla terenów oznaczonych jako 39R, 10ZN, 11ZN i 12ZN było konieczne ze względu na ochronę praw innych mieszkańców gminy Kozłowo, a także ochronę środowiska. Podniesiono, że do organu wpłynęło 458 wniosków osób indywidualnych - mieszkańców gminy i właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem planu miejscowego, sprzeciwiających się lokalizowaniu na tym terenie ferm hodowlanych. Koniecznym stało się wyważenie interesu mieszkańców oraz interesu potencjalnych inwestorów. W ocenie organu nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, gdyż zachodzi ono jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, a taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Podniesiono również, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ochrona prawa własności nie może być rozumiana w ten sposób, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji RP. Podkreślono, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organ w ramach władztwa planistycznego może wprowadzić w planie miejscowym zakazy i ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Jednocześnie zaznaczono, że Rada gminy, wprowadzając w planie miejscowym zakazy i ograniczenia, uwzględniła wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a mianowicie ochronę środowiska i prawo mieszkańców do życia w czystym i przyjaznym środowisku. Podano także, że organ w sposób wyczerpujący i szczegółowy odniósł się do zasadności ograniczenia prawa własności, wskazując przyczyny przyjętego ukształtowania ładu przestrzennego. I tak z treści zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozłowo (dalej jako: "Studium") wynika, że gmina należy do (...) strefy polityki przestrzennej o przeciętnych uwarunkowaniach do rozwoju rolnictwa, której kierunki powinny zmierzać do rozwoju wielofunkcyjnego z dalszym rozwojem funkcji rolnej rozumianej jako rozwój rolnictwa ekologicznego, ekstensywnego, opartego na produkcji roślinnej z niewielkim udziałem chowu i hodowli zwierzęcej, a w szczególności gospodarki żywnościowej z dynamicznie rozwijającym się przetwórstwem rolno-spożywczym oraz możliwością prowadzenia działalności agroturystycznej. Wizja rozwoju zakłada zachowanie charakteru wiejskiego gminy i zapewnieniu wysokiego poziomu czystości ekologicznej. Gmina, wykorzystując walory przyrodniczo-krajobrazowe, powinna stać się atrakcyjnym miejscem pobytu turystów krajowych i zagranicznych. Wyjaśniono, że w odniesieniu do lokalizacji budynków związanych z produkcją rolną Studium wprowadza strefy przejściowe w promieniu 100 m od granic poszczególnych kierunków zagospodarowania. Na obszarze stref przejściowych obsadę pojedynczego budynku inwentarskiego określają szczegółowe ustalenia tego aktu. Celem ustanowienia stref przejściowych jest stopniowanie potencjalnych uciążliwości płynących z działalności rolniczej na styku z innymi, zasadniczo nierolnymi, kierunkami zagospodarowania gminy. Na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej dopuszcza się nadto możliwość wprowadzania zalesień. Przyjęcie tego rodzaju kierunków polityki przestrzennej gminy oraz bardzo duża ilość wniosków, sprzeciwiających się lokalizowaniu wielkoprzemysłowych ferm hodowlanych, spowodowała konieczność przyjęcia kompromisowych rozwiązań, które z jednej strony zapewnią ochronę praw mieszkańców i jednocześnie dopuszczą możliwość prowadzenia działalności rolniczej, w ramach rodzinnych gospodarstw rolnych i rozwoju rolnictwa ekstensywnego. Ponadto zwrócono uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich, jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych. Trybunał Sprawiedliwości UE zalicza bowiem prawo do życia w czystym środowisku do kategorii praw podmiotowych przynależnych każdemu obywatelowi Unii Europejskiej. Dlatego też, uchwalając plan miejscowy, Rada Gminy nie nadużyła władztwa planistycznego a wprowadzone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności były uzasadnione z uwagi na wynikającą ze Studium politykę gminy, polegającą na wspieraniu rozwoju małych rodzinnych gospodarstwa rolnych i rolnictwa ekstensywnego oraz protesty mieszkańców Gminy przeciwko dużym fermom drobiu, pogarszającym jakość i warunki życia. Podkreślono, że wprowadzone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości nie polegają na całkowitym zakazie prowadzenia ferm drobiu, tylko na ograniczeniu ich wielkości i nie dotyczą ferm już wybudowanych. Przyjęte w uchwale rozwiązania są proporcjonalne i mają charakter kompromisowy. Natomiast skarżący nie wykazał, aby ingerencja organu w prawo własności była nadmierna i nieproporcjonalna oraz podjęta w sposób dowolny, bez należytego wyważenia interesu publicznego i interesu skarżącego.
Postanowieniem z 29 października 2019 r., sygn. II SA/Ol 205/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 131 p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowe w sprawie wskazując, że w stosunku do nieruchomości skarżącego nieprawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z 20 września 2018 r. (sygn. akt II SA/OI 386/18) wyeliminowano zapisy i ograniczenia wprowadzone określoną formą ochrony przyrody, jak też innym nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/OI 225/19) stwierdzono nieważność części zapisów Studium w zakresie wprowadzonych ograniczeń dotyczących wielkości produkcji zwierzęcej, które to okoliczności pozostają w bezpośrednim związku z zakresem kontroli sądu przeprowadzanej w tej sprawie, zaś uprawomocnienie się tych wyroków może mieć wpływ na obecne postępowanie sądowoadministracyjne.
Następnie postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 205/19, WSA w Olsztynie podjął z urzędu zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.
W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kozłowo – obszar VIII pt.: Sarnowo-Zakrzewo-Zalesie (dalej jako: "plan miejscowy"). Dokonując jej kontroli sąd uznał, że zarzuty skargi jedynie w niewielkim zakresie zasługują na uwzględnienie, tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 17 ust. 6 pkt 6 lit. b) i c) oraz § 17 ust. 6 pkt 7 lit. f) tiret drugi w odniesieniu do działki nr (...) w obrębie Sarnowo gm. Kozłowo, natomiast w pozostałym zakresie oddalono skargę nie podzielając jej zarzutów.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie zaś do art. 15zzs⁴ ust. 3 ww. ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie zarówno pełnomocnik skarżącego, jak i pełnomocnik organu nie udzielili odpowiedzi na pytanie sądu dotyczące możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W tych okolicznościach, z uwagi na treść powołanych przepisów, w związku z koniecznością terminowego załatwienia sprawy, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, umożliwiając jednocześnie stronom przedstawienie na piśmie swojego stanowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r. (sygn. akt II OPS 6/19) "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w istniejącym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości."
Następnie wskazać pozostaje, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa tryb inicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami skarżonego aktu. Wobec takiej konstrukcji art. 101 ust. 1 u.s.g., przed przystąpieniem do oceny pod względem merytorycznym skargi sąd obowiązany jest do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.
W rzeczonej sprawie stwierdzono, że skarżący może realizować swoje prawo do sądu, w granicach przysługujących uprawnień właścicielskich do działki nr (...) obręb Sarnowo, gm. Kozłowo położonej na obszarze uchwalonego planu miejscowego.
Jak wskazano legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy przysługuje nie tylko temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3.09.2004r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego osoby składającej skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Pozostaje też wskazać, że w wyroku z 4.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 23.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić pozostaje, że jak wynika z wypisu z księgi wieczystej nr (...) z 14.02.2019 r. skarżący jest właścicielem (na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) gruntów rolnych składających się z działki (...) i (...) o powierzchni 98,7400 ha, przy czym działka nr (...) położona jest na terenie objętym skarżonym planem (symbol 39R oraz 10ZN, 11ZN, 12ZN). Jak podniesiono w skardze, jako producent rolny w zakresie chowu i hodowli zwierząt przyjęte rozwiązania planistyczne ograniczające działalność produkcyjną poprzez ograniczenie liczby kurników na działce znacząco wpłynie na możliwości prowadzenia tej działalności, co znajduje odzwierciedlenie w przedłożonym wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla takiego przedsięwzięcia. Prowadzone przed Wójtem Gminy Kozłowo postępowanie dotyczyło bowiem budowy fermy brojlerów (30 kurników o łącznej obsadzie 1 576 500 szt. brojlerów, tj. 6306 DJP) w miejscowości Sarnowo, na części działki nr (...) obręb (...) Sarnowo, gm. Kozłowo. Wprowadzenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak też wprowadzenie szeregu ograniczeń w zabudowie dla terenu o symbolu 39R, w tym ograniczenie obsady budynków inwentarskich poniżej 60 DJP oraz ograniczenie ich liczby do dwóch na każdej działce, zdaniem skarżącego uniemożliwia to przedsięwzięcie pod względem ekonomicznym. Zapisy planu wprowadzające ww. ograniczenia na terenie rolnym (39R) w prowadzeniu działalności rolniczej chowu i hodowli zwierząt niweczą wskazane zamierzenia. Nadto na terenie 10ZN, 11ZN, 12ZN wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, a także zakaz niszczenia istniejącej zieleni, co uniemożliwia prowadzenie planowanej produkcji rolnej.
W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że takie ustalenia planu miejscowego dla działki skarżącego z uwagi na zasady ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju wprowadzające ograniczenia w maksymalnej obsadzie budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP oraz zakazujące realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, kolidują z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego. Tym samym wprowadzone ograniczenia poprzez prowadzenie tej działalności rolniczej w określonym rozmiarze – skutkuje posiadaniem legitymacji (interesu prawnego) przez skarżącego do zaskarżenia planu miejscowego. Spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego. Jednak naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Należy wykazać, że naruszenie interesu prawnego skarżącego powiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 26.06.2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w CBOSA). W przypadku uchwały dotyczącej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących zasad sporządzania planu czy trybu jego sporządzania uprawnia do stwierdzenia nieważności takiego zapisu.
Analizując dokumentację z procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie sąd nie znalazł podstaw do uznania, aby doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p., natomiast w odniesieniu do zasad sporządzania planu stwierdzono taką istotną niezgodność co do treści § 17 ust. 6 pkt 6 lit. b) i c) oraz § 17 ust. 6 pkt 7 lit. f) tiret drugi, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Ocena merytorycznych zarzutów wobec ustaleń planu wymaga podkreślenia, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina, co wynika z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów – art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wszelkie czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, przy czym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP prawo miejscowe - plan miejscowy - jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności (1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. (2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z data uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; (3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa elementy, które muszą się znaleźć w zapisach planu miejscowego, w tym m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3); zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6); granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7). Przy sporządzaniu planu miejscowego organ zobowiązany jest również uwzględnić wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wynikające z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r.w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w tym m.in. to, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: (a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, z późn.zm), (b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.
Koncepcja "władztwa planistycznego" zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza to, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z.Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198, oraz wyrok NSA z 26.02.2008 r. sygn. II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2.10.2008 r. sygn. II SA/Lu 342/08, dostępne w CBOSA).
Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżącego, poprzez wprowadzenie określonych ograniczeń w użytkowaniu działki położonej w strefie o symbolach 39R oraz 10ZN, 11ZN o 12ZN, występuje w rzeczonej sprawie. W ocenie sądu ingerencja ta, mimo że niewątpliwie negatywna dla strony, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego i została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.
Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii naruszenia prawa przez treść § 5 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 1 pkt 6, 7 i 8, które wprowadziły zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zakaz tworzenia dominant w krajobrazie w postaci zgrupowań budynków inwentarskich, przy czym za zgrupowanie budynków uznano co najmniej 3 budynki inwentarskie, oddalone od siebie na odległość mniejszą niż 50 m w ramach jednej działki, zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.
Podkreślić należy, że jedną z zasad sporządzania planu miejscowego jest stwierdzenie, że nie narusza on ustaleń studium, co oznacza, że określony w art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium wymaga dokonania oceny tej zgodności z ustaleniami studium. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd przyjęty został pogląd, zgodnie z którym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady wynikające ze studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 335/18, dostępny w CBOSA).
Jeżeli zatem ustalenia Studium, jak w przedmiotowej sprawie, wskazują na ograniczenia w zakresie zabudowy, ograniczenia w zakresie tworzenia dominant, czy też ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to wprowadzenie takich zapisów w planie nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w tym zakresie plan miejscowy narusza prawo, gdyż zapisy wprowadzono z naruszeniem władztwa planistycznego gminy, czy też bez wyważenia sprzecznych interesów właściciela nieruchomości i lokalnej społeczności.
Pozostaje wskazać, że uchwałą Rady Gminy Kozłowo z 25 czerwca 2018 r. nr LV/409/2018 przyjęto zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozłowo (dalej jako: "Studium gminy"), gdzie w części II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego w pkt 2.1.7 w zakresie obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej oraz zalesień zapisano, że "podstawowym kierunkiem rozwoju obszarów jest rolnictwo ekstensywne, oparte w głównej mierze na produkcji roślinnej, z niewielkim udziałem chowu i hodowli zwierząt w małych gospodarstwach rolnych. Studium wprowadza możliwość lokalizacji budynków i obiektów gospodarczych dla potrzeb produkcji rolnej i przetwórstwa rolnego, z uwzględnieniem, przepisów dotyczących ochrony środowiska". Nadto wskazano "następujące kierunki rozwoju dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej, m.in.: - maksymalna obsada jednego budynku inwentarskiego: na obszarach objętych formami ochrony przyrody oraz strefach przejściowych działalności rolniczej poniżej 40 DJP, na pozostałych obszarach poniżej 60 DJP; - maksymalna powierzchnia zabudowy jednego budynku inwentarskiego, gospodarczego lub garażowego do 500 m²; - zakaz tworzenia dominant w krajobrazie w postaci zgrupowań budynków inwentarskich, gdzie za zgrupowanie budynków należy rozumieć co najmniej 3 budynki inwentarskie, oddalone wzajemnie od siebie na odległość mniejszą niż 50 m w ramach jednej działki budowlanej; - wzbogacanie terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej zadrzewieniami śródpolnymi, wiatrochłonnymi oraz realizacją zieleni wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz cieków wodnych i wód powierzchniowych, które zapobiegają erozji oraz zanieczyszczeniu wód oraz gleb". Poza tym w pkt 2.3 Kierunków zagospodarowania wskazano na ograniczenia w zakresie lokalizacji zabudowy: m.in. – z tytułu przepisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu, zespołu przyrodniczo - krajobrazowego obowiązują zakazy, ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu oraz odstępstwa od nich wynikające z przepisów odrębnych, w tym aktów prawa miejscowego. Zapisano, że proponuje się wprowadzenie ograniczenia zabudowy dla terenów dolin rzecznych i strumieni, jezior, korytarzy ekologicznych, o ile studium nie wskazuje inaczej. Kierunki te zostały powtórzone w ramach pkt 10 kierunków i zasad kształtowania leśnej i rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dlatego też zapisy planu miejscowego wprowadzające np. zakaz tworzenia dominant w krajobrazie w postaci zgrupowań budynków inwentarskich (...), czy też z uwagi na uwarunkowania w zakresie ochrony środowiska zakazy lokalizacji inwestycji zawsze znacząco odziaływujących na środowisko, czy też wprowadzenie zakazów w granicach planu na terenach obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki Nidy i Szkotówki w zakresie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji w zakresie łączności publicznej, komunikacji infrastruktury technicznej, zostały jednoznacznie określone już w Studium gminy, zatem powielając i doprecyzowując te zapisy w planie miejscowym gmina działała zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Poza tym wskazane treści Studium gminy były przedmiotem kontroli NSA, który w wyroku z 1 lipca 2022 r. sygn. II OSK 3180/19 uchylając wyrok sądu I instancji z 18 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Ol 225/19, którym stwierdzono nieważność zapisów Studium wprowadzających ograniczenia dla terenów obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej z uwagi na zapisy ochrony środowiska oraz ochrony praw mieszkańców gminy (zrównoważonego rozwoju) oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że oceniając zaskarżoną część Studium w kontekście opinii organów ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, należało dojść do przekonania, że kwestionowane ograniczenia w produkcji rolnej zostały przyjęte przez organ planistyczny po dokonaniu rzetelnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych odnoszących się do obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a w szczególności oddziałujących na środowisko inwestycji w zakresie intensywnego chowu i hodowli zwierząt. Stwierdzono nadto, że ustalenia Studium wprowadzające ograniczenia w lokalizacji i wielkości obiektów inwentarskich znajdują poparcie w analizie zawartej w Prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzonej na podstawie art. 46 pkt 1 i art. 51 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.). W świetle informacji zawartych w dokumentacji planistycznej uzasadnione było stanowisko Rady Gminy, zgodnie z którym przyjęte w Studium ograniczenia dotyczące lokalizacji wielko-powierzchniowych budynków przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt podyktowane było potrzebami wynikającymi z polityki przestrzennej gminy nakierowanej na rolnictwo ekstensywne i ekologiczne, niekolidujące z rozwojem agroturystyki oraz ochroną środowiska.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w aktach planistycznych lokalny prawodawca może ustanowić zakaz zabudowy budynków określonego rodzaju lub przekraczających jakieś parametry opisujące np. wielkość inwentarza, wielkość budynku. W szczególności jako przydatne wskazuje się kryterium maksymalnej obsady inwentarza, wyrażonym w dużych jednostkach przeliczeniowych (DJP), odpowiednio do kwalifikacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zawartej w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. wyroki NSA z 5 października 2021 r. II OSK 220/21; z 6 września 2017 r. II OSK 1156/17; z 18 grudnia 2019 r. II OSK 335/18, dostępne w CBOSA). Nie sposób zatem podzielić stanowiska skargi, że wskazane treści § 5 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 przyjęte zostały z naruszeniem prawa. Poza tym to, że w procedurze planistycznej uwzględniono treść powszechnie obowiązującego zakazu nie oznacza, że wprowadzenie innych ograniczeń w planie miejscowym narusza ten zakaz i było niedopuszczalne. Inne ograniczenia mogą bowiem wynikać z innych prawnie określonych względów, ponieważ w procesie planowania uwzględnieniu podlega nie tylko prawo własności (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.), ale i inne wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nadto z istoty planu miejscowego wynika możliwość ustanawiania ograniczeń prawa własności (art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Zresztą spod ww. zakazu wyłączone są przedsięwzięcia bezpośrednio związane z rolnictwem oddziałujące na środowisko, a tym bardziej zakazu tego nie dotyczą budynki inwentarskie o obsadzie poniżej 60 DJP, bo nie kwalifikują się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. W tym miejscu nadto pozostaje wyjaśnić, że fakt powtórzenia w treści planu miejscowego zapisu dotyczącego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakazu lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, nie oznacza naruszenia art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, bowiem takie powtórzenie nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Wprawdzie nie powinno się powielać zapisów ustawowych, skoro zostały już wyartykułowane w akcie prawnym wyższego rzędu, jednak w realiach tej sprawy takie powtórzenie nie wpływa na treść samej regulacji ustawowej, natomiast pozwala w pełni odczytać intencje lokalnego prawodawcy co do zapisów samego planu miejscowego.
Co istotne z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Wbrew zatem zarzutom skargi, wprowadzenie w uchwale górnego limitu hodowli zwierząt posiadało podstawę prawną, którą stanowił art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p., które to normują czynniki, jakie winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym, w tym między innymi wymagania ochrony środowiska (pkt 3) oraz prawa własności. Z kolei art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, co precyzuje art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazując, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia - w myśl art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. - kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (jak już wskazano) przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich, a z drugiej strony każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Niezbędne jest powołanie także art. 72 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej jako: "P.o.ś."), zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Reasumując, sąd w niniejszym składzie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 6 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 2233/13, dostępny w CBOSA), że wprowadzenie w planie miejscowym takiego rodzaju ograniczeń, jak kwestionowane przez skarżącego, jest dopuszczalne.
Za niezasadne należało także uznać twierdzenia skargi, że gmina w zakresie ustanowienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów rolniczej przestrzeni działała bez należytego wyważenia interesów stron, jak też nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenie art. 22 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie na terenie 39R ograniczeń liczby budynków inwentarskich mogących znaleźć się na działce budowlanej do dwóch, ograniczenia maksymalnej powierzchni takiego budynku do 500 m², ograniczenia maksymalnej powierzchni budynku mieszkalnego do 200 m², ograniczenia maksymalnej powierzchni wiaty, budynku gospodarczego lub garażowego do 150 m², wprowadzenia ograniczenia maksymalnej obsady budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP, oraz dla terenów oznaczonych jako "10ZN, 11ZN i 12ZN" wprowadzenie zakazu niszczenia istniejącej zieleni, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności rolniczej i gospodarczej, niezasadne ograniczenie prawa własności oraz niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia określonej działalności gospodarczej. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że w treści § 17 ust. 6 pkt 4 lit. d), § 17 ust. 6 pkt 5, § 17 ust. 6 pkt 7 lit. c) oraz § 17 ust. 6 pkt 8, § 17 ust. 9 pkt 2 lit. b) i c) planu nie zawarto zakazu prowadzenia działalności gospodarczej a jedynie ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP dopuszczając maksymalnie dwa budynki na działce budowlanej, jak też wprowadzono ograniczenia w zakresie wielkości wskaźników zagospodarowania.
W związku z zarzutami skargi odnoszącymi się do ograniczenia wielkości produkcji hodowlanej, sąd wskazuje na art. 22 Konstytucji RP, według którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej w Polsce jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ochrona środowiska w świetle art. 5 Konstytucji RP niewątpliwie stanowi realizację ważnego interesu publicznego. Na potrzebę ochrony środowiska mogącą być przesłanką ograniczenia korzystania z konstytucyjnych praw i wolności powołuje się także przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Poza tym w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny .
W orzecznictwie NSA jednolicie wyrażany jest pogląd, który podziela sąd orzekający w sprawie, według którego "ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16, wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. II OSK 1156/17, dostępne w CBOSA). Plan miejscowy może zatem wkraczać w sferę wykonywania prawa własności.
Sposób ingerencji w prawo własności skarżącego w realiach rozpoznawanej sprawy, poprzez zapisy planu miejscowego należy uznać za dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ nie godzi w istotę prawa własności. Na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organ planistyczny może w planie miejscowym wprowadzić zakazy i ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Wprowadzone w niniejszej sprawie ograniczenia wynikają właśnie z przepisów prawa ochrony środowiska i są jasno sformułowane. Ważne jest nadto aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały, z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości.
Wbrew zarzutom skargi z dokumentacji planistycznej wynika, że Gmina dokonała wyważenia kolidujących ze sobą interesów i przyjęła rozwiązania optymalne gwarantujące spełnienie kierunków zagospodarowania gminy wynikających ze Studium gminy, jak też interesów osób zamieszkujących gminę, którzy uczestnicząc w procedurze planistycznej złożyli 458 wniosków dotyczących konieczności ograniczenia lokalizowania na terenie Gminy ferm hodowlanych oraz zapewnienia realizowania inwestycji w produkcji rolnej jednak w znacznie ograniczonym rozmiarze poniżej 60 DJP.
Nie bez znaczenia pozostają nadto ustalenia, które w toku procedury planistycznej zostały skierowane przez uprawnione organy tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako :"RDOŚ") w opinii z 2 lipca 2018 r., oraz postanowieniu z 28 czerwca 2028 r., jak też opinii z 27.06.2018 r. Warmińsko – Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w których zaaprobowano przedstawione rozwiązania projektowe. W pierwotnej ocenie przedstawionej przez RDOŚ zakwestionowano prawidłowość braku wydzielenia trenów zieleni (ZN) objętych formami ochrony przyrody tj. rozporządzenia Nr 141 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzek Nidy i Szkotówki (Dz.Urz. Woj. War.-Maz. Nr 178, poz. 2623) dalej, jako: "OCHK", gdzie wskazano na ochronę nieleśnych ekosystemów lądowych Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzek Nidy i Szkotówki, poprzez ochronę zieleni wiejskiej: zadrzewień, zakrzewień, parków wiejskich oraz kształtowania zróżnicowanego krajobrazu rolniczego poprzez ochronę istniejących oraz formowanie nowych zadrzewień śródpolnych i przydrożnych - § 3 ust. 2 pkt 5 OCHK. Ochrona zadrzewień, w tym śródpolnych, wynika bowiem z potrzeby ochrony OCHK. Ponadto w Prognozie oddziaływania na środowisko dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kozłowo – obszar VIII, wskazano, że w ramach rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie, kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektu planu, proponowane rozwiązania przedstawione w planie miejscowym prowadzą do łagodzenia i likwidacji negatywnych wpływów na środowisko przyrodnicze. Zatem w kontekście do przedstawionego stanowiska w Prognozie oddziaływania planu na środowisko niezasadne pozostaje stanowisko skarżącego w kwestii braku oceny wpływu przyjętych rozwiązań planistycznych na środowisko, jak też konieczności zastosowania kwestionowanych ograniczeń w prowadzeniu produkcji rolniczej. Nadto w Prognozie potwierdzono, że prawidłowo wprowadzone zostały dla południowego obrzeża projektu planu miejscowego, położonego w granicach OCHK oraz częściowo w obrębie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Dolina Rzeki Szkotówki rozwiązania, m.in. w pkt 7 zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak też zakazu lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (karta 105-106 Prognozy). Zatem wbrew stanowisku skarżącego dla terenu jego działki, który w znacznej części położony jest w granicach obszaru objętego ochroną w postaci - Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzek Nidy i Szkotówki a pozostała część działki pozostaje w granicach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Dolina Rzeki Szkotówki", że zapisy planu znajdują swoje uzasadnienie w wymogach ochrony środowiska, w szczególności dla terenu o symbolu 10ZN, 11ZN, 12ZN, który to teren pozostaje w granicach nie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Dolina Rzeki Szkotówki lecz w granicach OCHK Doliny Rzek Nidy i Szkotówki.
Poza tym jak wskazano już wyżej rozpoznając niniejszą sprawę, w szczególności w kwestii wprowadzonych nakazów i zakazów należy zwrócić uwagę na treść art. 72 ust. 1 i 2 P.o.ś., zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przepisy te korespondują z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu uwzględnia się zwłaszcza m. in. wymagania ochrony środowiska.
Zgodzić się pozostaje ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze, że jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Jak wspomniano wyżej, normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka (stąd regulacje o charakterze administracyjnoprawnym). Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości albo wręcz niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W przypadku chowu zwierząt problemem nieodmiennie pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (art. 72 i art. 137, 138, 141 P.o.ś.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Podkreślić także należy, że chów zwierząt przekraczający wskaźnik 60 DJP jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć), co oczywiście samo w sobie nie jest podstawą materialnoprawną określenia górnej granicy wielkości produkcji hodowlanej, ale musi być brane pod uwagę przez lokalnego prawodawcę w sytuacji protestów okolicznych mieszkańców gminy.
Przyjęte rozwiązania uwzględniają nadto przyjętą w uchwale z 12 maja 2016 r. nr XXI/149/2016 w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Kozłowo na lata 2016-2025 strategię, w której jednym z celów strategicznych jest wzrost konkurencyjności sektora rolno-spożywczego w gminie poprzez rozwój rolnictwa ekologicznego, promocję nowoczesnych systemów jakości żywności, działania edukacyjne i doradcze skierowane do rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz promocję innowacyjnych rozwiązań w sektorze rolno-spożywczym. W oparciu o takie założenia w Studium gminy zaznaczono, że gmina Kozłowo należy do (...) strefy polityki przestrzennej o przeciętnych uwarunkowaniach do rozwoju rolnictwa, której kierunki powinny zmierzać do rozwoju wielofunkcyjnego z dalszym rozwojem funkcji rolnej rozumianej jako rozwój rolnictwa ekologicznego, ekstensywnego opartego na produkcji roślinnej z niewielkim udziałem chowu i hodowli zwierzęcej, a w szczególności gospodarki żywnościowej z dynamicznie rozwijającym się przetwórstwem rolno-spożywczym oraz możliwością prowadzenia działalności agroturystycznej (str. 6 Studium). Zapisano także, że wizja rozwoju określona w Strategii zakłada zachowanie charakteru wiejskiego gminy i zapewnienia wysokiego poziomu czystości ekologicznej. Gmina, wykorzystując walory przyrodniczo-krajobrazowe, powinna stać się atrakcyjnym miejscem pobytu turystów krajowych i zagranicznych (str. 7 Studium).
W kontekście takich uregulowań, nie przystają zarzuty skargi w zakresie braku oceny i przeprowadzenia testu proporcjonalności, co do wyważenia interesu jednostki oraz interesu ogółu obywateli, skoro zakwestionowane zapisy planu miejscowego są rezultatem takiego kompromisu i dokonania wyważonej oceny z uwagi na interes właściciela oraz interes ochrony środowiska
Nie zasługują na uwagę zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2) i 3) u.p.z.p. w zw. z art. § 4 ust. 1 pkt 2) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie OCHK Dolin Rzek Nidy i Szkotówki poprzez ustanowienie w planie na terenach objętych rozporządzeniem dalej idących zakazów związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko niż te ustalone w rozporządzeniu Wojewody. Wprawdzie w treści § 17 ust. 9 pkt 2 lit. b) i c) planu dla terenu objętego symbolem 10ZN, 11ZN oraz 12ZN zawarto zapis zakazujący niszczenia istniejącej zieleni jako ostoi bioróżnorodności, oraz lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem inwestycji (...), jednak skarżący zdaje się pomijać okoliczność, że obszary te położane są w granicy OCHK, gdzie w rozporządzeniu powołującym tę formę ochrony przyrody wskazano na zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym fakt określenia zakazów w treści wskazanej przy utworzeniu danej formy ochrony przyrody nie oznacza, że lokalny prawodawca mając na celu zachowanie zrównoważonego rozwoju oraz zachowania warunków ochrony środowiska nie uwzględni w akcie planistycznym także innego zakazu lub ograniczenia, którego celem będzie zachowanie bioróżnorodności czy wymogów ochrony środowiska. Z tego względu powyższy zarzut także nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze sąd nie podzielił zarzutu skargi, że przepisy § 17 ust. 6 pkt 4 lit. d), § 17 ust. 6 pkt 5, § 17 ust. 6 pkt 6 lit. a), § 17 ust. 6 pkt 7 lit. c) oraz § 17 ust. 6 pkt 7 lit. f) tiret drugi, § 17 ust. 6 pkt 8, § 17 ust. 9 pkt 2 lit. b) i c) zaskarżonej uchwały przekraczają zakres władztwa planistycznego oraz naruszają zasady kompetencji, w zakresie ograniczenia możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej w rolnictwie i korzystania z nieruchomości rolnych zgodnie z ich przeznaczeniem, w szczególności poprzez ograniczenie chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 60 DJP.
Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skargi w zakresie przyjęcia z naruszeniem prawa wskaźników zabudowy określonych w § 17 ust. 6 pkt 6 lit. b) i c) planu dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy oraz § 17 ust. 6 pkt 7 lit. f) tiret drugi planu odnośnie do dachu budynku innego niż mieszkalny, który ma być pokryty materiałem w odcieniach czerwieni i brązu. W odniesieniu do zakwestionowanych wskaźników powierzchni zabudowy (max. 0,01 powierzchni działki) oraz intensywności zabudowy (min. 0,001 max. 0,01 powierzchni działki budowalnej) pozostaje podzielić zarzut skargi, że ustalone na tym poziomie wskaźniki w sposób oczywisty pozostają w sprzeczności z dalszymi ustalenia planu co do powierzchni zabudowy pojedynczego budynku: max. 200 m² dla budynku mieszkalnego, 150 m² dla wiaty, budynku gospodarczego lub garażowego, 500 m² dla budynku inwentarskiego (§ 17 ust. 6 pkt 7 lit. c) planu). Przyjęcie zakwestionowanych wskaźników pozostawałoby w sprzeczności z ustaleniami Studium w zakresie dopuszczalnej wielkości budynków dla terenu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, gdzie w pkt 10 Kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisano, że powierzchnia maksymalna jednego budynku inwentarskiego, gospodarczego lub garażowego wynosić będzie do 500 m². Przyjęte w § 17 ust. 6 pkt 7 lit. c) planu wielkości zabudowy poszczególnych budynków pozostają zatem w zgodzie z ustalonymi w Studium kierunkami zagospodarowania, natomiast przyjęty wskaźnik zabudowy – max. 0,01 powierzchni działki oraz intensywności zabudowy – min. 0,001 max. 0,01 powierzchni działki budowlanej uniemożliwiałby taką zabudowę, a zatem pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. Słusznie podniesiono w skardze, że przy dopuszczalnej minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej - 30.000 m² oraz przy zachowaniu wskaźnika intensywności zabudowy powierzchni działki budynek, który mógłby zostać zlokalizowany na takiej działce ograniczony zostałby jedynie do powierzchni 300 m², co czyniłoby niewykonalnym zapis dla budynku inwentarskiego 500 m² oraz uprawnieniu do zlokalizowania na działce dwóch takich budynków. Taka treść wskazanych zapisów, co do wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy działki budowlanej na terenie oznaczonym 39R pozostaje zatem w sprzeczności z pozostałymi wskaźnikami zagospodarowania terenu oznaczonymi dla tego terenu. Konieczne zatem stało się wyeliminowanie takiego zapisu w stosunku do działki skarżącego. Nadto w odniesieniu do zapisu dotyczącego określonego koloru pokrycia dachu budynku niemieszkalnego nie znaleziono jakiejkolwiek podstawy prawnej dla zamieszczenia takiego zapisu planu.
Reasumując stwierdzić pozostaje, że organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego w rozpoznawanej sprawie miał prawo wprowadzić określone wcześniej nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności.
W niniejszej sprawie sąd stwierdził takie naruszenie prawa w zakresie treści § 17 ust. 6 pkt 6 lit. b) i c) oraz § 17 ust. 6 pkt 7 lit. f) tiret drugi planu i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność powyższych zapisów w odniesieniu do działki nr (...) w obrębie Sarnowo gm. Kozłowo (pkt I sentencji), natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265) - pkt III sentencji wyroku.