II SA/Ol 203/24

II SA/Ol 203/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 25 ust. 1, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Biała Piska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy świetlicy wiejskiej zlokalizowanej w miejscowości [...] na okres 5 lat oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2024 r., nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda") stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. (dalej: "Rada Miejska") z dnia [...] 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy świetlicy wiejskiej zlokalizowanej w miejscowości K. na okres 5 lat (dalej: "uchwała z dnia [...] 2023 r."). Podstawą rozstrzygnięcia był art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – dalej: "u.s.g.".
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Rada Miejska, działając na podstawie
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", wyraziła zgodę na zawarcie przez Gminę B. (dalej: "Gmina") ze Stowarzyszeniem A z siedzibą w miejscowości K. (dalej: "Stowarzyszenie") umowy dzierżawy na czas określony 5 lat nieruchomości gminnej – działki [...], obr. K., zabudowanej budynkiem świetlicy wiejskiej w miejscowości K. oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tej umowy dzierżawy. Wojewoda wskazał, że podstawą działania Rady był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., będący normą kompetencyjną, która daje radzie uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a w przypadku nieuchwalenia tych zasad – do wyrażania zgody na dokonywanie przez wójta (burmistrza) wymienionych czynności związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym. Określenie takich zasad wiąże organ wykonawczy gminy i zwalnia go z obowiązku uzyskania zgody na dokonanie czynności prawnej określonej w tym unormowaniu. W przypadku zaś braku uchwalenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi, każdorazowa czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nieruchomością wymaga akceptacji rady gminy (miasta). Wojewoda wskazał również, że podejmowana na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. uchwała o zwolnieniu z przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale.
Wojewoda stwierdził, w ramach przeprowadzonego postępowania nadzorczego, iż na terenie Gminy obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 2018 r. w sprawie określenia zasad dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy B. (dalej: "uchwała z dnia [...] 2018 r."). Wojewoda zauważył również, że wniosek o podjęcie uchwały z dnia [...] 2023 r. nie pochodził od organu wykonawczego Gminy, lecz Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej, a nieruchomość objęta uchwałą nie została ujęta w wykazie nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, uchwała z dnia [...] 2023 r. została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów u.s.g. i u.g.n. Rada Miejska, działająca z inicjatywy swojej komisji stałej, nie była bowiem uprawniona do wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy wskazanej przez siebie nieruchomości gminnej, wskazania podmiotu, z którym umowa ta ma być zawarta, okresu jej trwania, ani też wyrażenia bez wniosku organu właściwego do gospodarowania nieruchomościami gminnymi – Burmistrza Miasta B. (dalej: "Burmistrz"), zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy określonej w uchwale nieruchomości. Organem właściwym w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminnymi jest wójt (burmistrz) i to do jego kompetencji należy wskazanie, które nieruchomości zostaną przeznaczone do sprzedaży, najmu czy dzierżawy i w jakim trybie. Natomiast rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej.
Wojewoda zauważył również, że na terenie Gminy obowiązują ustalone uchwałą z dnia [...] 2018 r. zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy. W tej sytuacji Rada Miejska utraciła kompetencję do każdorazowego wyrażania zgody na dokonanie konkretnej czynności obrotu nieruchomością.
Ponadto Wojewoda wskazał, że uchwała z dnia [...] 2023 r. podjęta została z naruszeniem art. 35 ust. 1 u.g.n., nakazującego sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do wydzierżawienia. Funkcją tego przepisu jest zapewnienie przejrzystości i efektywności gospodarowania majątkiem publicznym.
Na powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz w imieniu Gminy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że jako organ wykonawczy podziela w pełnym zakresie argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody. Natomiast zarzuty do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody zostały zawarte w uzasadnieniu do uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] 2024 r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stanowią one integralną część wniesionej skargi.
W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że sprawą dzierżawy nieruchomości zajęła się Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w związku z utrudnianiem przez Burmistrza realizacji projektu w świetlicy przez Stowarzyszenie. Komisja, posiadająca inicjatywę uchwałodawczą, uznała za zasadne skierowanie i podjęcie stosownej uchwały w celu zakończenia konfliktu. Ponadto podniesiono, że to organ wykonawczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 u.g.n. w zakresie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Na wstępie należy wyjaśnić, że w przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., IV SA/Po 24/17, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia, a zatem również kontroli sądowej, było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2024 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy świetlicy wiejskiej zlokalizowanej w miejscowości K. na okres 5 lat.
Uchwała będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowiącym, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten wskazuje na dwa rodzaje uchwał podejmowanych przez radę gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Pierwszym z nich są uchwały określające zasady zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Określenie zasad musi wiązać się z przyjęciem pewnych ogólnych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy.
Należy również zauważyć, że przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., iż to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. T. Moll
[w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2016 r., s. 404-405). Do organu wykonawczego gminy należy więc bieżące gospodarowanie mieniem gminy, co wynika również z regulacji zawartych w art. 25 ust. 1 u.g.n. Natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Go 23/13, dostępny w CBOSA).
Drugą kategorię uchwał określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowią uchwały o wyrażeniu zgody na podjęcie przez wójta działań dotyczących m.in. wydzierżawiania nieruchomości, w sytuacji gdy nie ma ustalonych tzw. ogólnych zasad. Jeżeli zatem rada gminy ma podejmować uchwały o wyrażeniu zgody na czynność wójta, to do takiej treści powinna się taka uchwała ograniczać. Wskazywanie organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25
ust. 1 u.g.n., stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Również taka indywidualna zgoda rady gminy dotycząca np. wydzierżawienia nieruchomości powinna mieć charakter ogólny, blankietowy i nie może zobowiązywać organu wykonawczego do dokonania czynności prawnej w określonej przez radę formie. Rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień - kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. Rada może jedynie wyrazić zgodę, która musi ograniczać się jedynie do ogólnego oświadczenia w tym zakresie (por. wyroki NSA z 17 sierpnia 2010 r., I OSK 907/10; z 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12, dostępne w CBOSA).
Według tej granicy przebiega zatem podział uchwał rady gminy na uchwały stanowiące akty prawa miejscowego (określające zasady ogólne, generalne nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania) oraz uchwały indywidualne, dotyczące konkretnych nieruchomości.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody, iż Rada Miejska nie mogła w drodze uchwały wyrazić zgody na zawarcie przez Gminę ze Stowarzyszeniem umowy dzierżawy na czas określony 5 lat nieruchomości gminnej oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tej umowy dzierżawy. Uchwała rady gminy (miasta) nie może bowiem poruszać zagadnień, które ustawowo zastrzeżone są dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.
Przede wszystkim należy wskazać, że Rada Miejska w uchwale
nr [...] z dnia [...] 2018 r. określiła zasady dotyczące gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy B. Zatem jedynie do czasu określenia przez siebie zasad gospodarowania mieniem Rada Miejska posiadała dodatkowe uprawnienie polegające na udzielaniu Burmistrzowi zgody na dokonanie czynności w zakresie tegoż gospodarowania. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. a u.s.g. wynika bowiem, iż rada gminy jest uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy; do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Samo natomiast gospodarowanie jest już wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Poza tym z wnioskiem o podjęcie uchwały z dnia [...] 2023 r. wystąpiła Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej, a nie organ wykonawczy gminy,
tj. Burmistrz, który to zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n. gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. W konsekwencji stwierdzić należy, że Rada Miejska wyrażając w § 1 zaskarżonej uchwały zgodę na wydzierżawienie konkretnej nieruchomości gminnej oraz w § 2 zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy tej nieruchomości, naruszyła istotnie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jak również art. 25 ust. 1 u.g.n. i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Rada Miejska wkroczyła bowiem w kompetencje organu wykonawczego w zakresie bieżącego gospodarowania mieniem gminy.
Sąd podzielił również stanowisko Wojewody, iż uchwała z dnia [...] 2023 r. podjęta została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.g.n., z którego wynika obowiązek sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do wydzierżawienia. Funkcją tego przepisu jest zapewnienie odpowiedniej przejrzystości i efektywności gospodarowania majątkiem publicznym.
W wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., I OSK 123/16, (dostępny w CBOSA) NSA wyjaśnił, że sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., musi w szczególności poprzedzać podjęcie przez właściwy organ uchwały w przedmiocie odstąpienia od trybu przetargowego. W przeciwnym bowiem wypadku nie będzie można mówić, że zachowana została zasada jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także, że została zapewniona wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie, co prowadzi do nieważności umowy zawartej z pominięciem tego obowiązku. W wyrok z dnia 11 maja 2005 r. (III CK 562/04, LEX nr 155352) Sąd Najwyższy stwierdził, że "przy gospodarowaniu mieniem publicznym, w szczególności przy sprzedaży nieruchomości przez gminę jako podmiot władzy publicznej, musi być zachowana zasada jawności postępowania. Naruszenie tej zasady może powodować nieważność umowy". Z kolei w wyroku z dnia 22 grudnia 2014 r., II SA/Op 426/14 (dostępny w CBOSA) WSA w Opolu wyraził natomiast pogląd, że procedowanie rady miejskiej nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., albo nie upłynął termin
21 dni od publicznego ogłoszenia – rażąco narusza prawo. Pogląd ten został w pełni zaakceptowany przez NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r., I OSK 861/15 (dostępny w CBOSA), w którym podkreślono, że do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., osoby zainteresowane nie mogą skutecznie domagać się sprzedaży nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest prawidłowe i odpowiada prawu. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.