II SA/Ol 202/25

II SA/Ol 202/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 1, i pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że postanowieniem z 23 lipca 2020 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), działając m. in. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na części działki nr [...] w [...], gmina [...], z uzbrojeniem terenu w zakresie instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz energetycznej z oświetleniem terenu i nałożył na M. P. (dalej: "inwestor", "skarżący") obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej w zakresie prawidłowości wykonania (zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną) powyższych robót z ich inwentaryzacją, z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z 10 września 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Skargę na postanowienie organu odwoławczego wywiódł inwestor.
Natomiast wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 846/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi M. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2020 roku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Sąd uznał za trafne zarzuty, w których wskazano, że roboty obejmujące utwardzenie terenu z odpowiednimi urządzeniami technicznymi i odwodnieniem oraz budowę drogi - wymagały pozwolenia na budowę, a zatem w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej w tym zakresie, zastosowanie powinien mieć tryb przewidziany w art. 48-49e Prawa budowlanego, a nie tryb naprawczy (art. 50-51 Prawa budowlanego) przyjęty w sprawie.
Pomimo, że Sąd na skutek skargi uchylił kontrolowane postanowienia, to skarżący zakwestionował w skardze kasacyjnej przyjęte w uzasadnieniu ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2024 r., II OSK 1360/21 utrzymał w mocy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że WSA opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach wywiódł prawidłowo, że wobec wydanej decyzji z 3 lipca 2018 r. o sprzeciwie do zgłoszenia z 20 czerwca 2018 r. oraz braku pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli, co warunkowało uruchomienie trybu legalizacyjnego, określonego w art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Podkreślono, że Sąd I instancji nie mógł pominąć wydanej w sprawie ostatecznej decyzji o sprzeciwie do robót budowlanych zgłoszonych przez skarżącego. Faktu istnienia decyzji z 3 lipca 2018 r. oraz wynikających z tego konsekwencji prawnych, nie mogły podważyć twierdzenia skarżącego o uzyskaniu od pracownika organu informacji, że wspomniana decyzja będzie wycofana z obrotu prawnego. Skoro skarżącemu doręczona została decyzja o sprzeciwie do zgłoszonych robót budowlanych z uzasadnieniem, wskazującym na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, to obowiązkiem inwestora było powstrzymanie się od realizacji przedmiotowej inwestycji.
Prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji wystarczające było ustalenie, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonano pomimo sprzeciwu, a nadto w zakresie przekraczającym roboty budowlane objęte zgłoszeniem.
NSA zauważył również, że w aktach sprawy udokumentowano w sposób właściwy zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane, co pozwoliło na ich prawną kwalifikację przez organy obu instancji, a następnie WSA w Olsztynie. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w sprawie wymagane było wszczęcie procedury w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem, przy czym wskazując jednocześnie na nieprawidłowo zastosowany tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy właściwy był tryb legalizacyjny z art. 48 i nast. Prawa budowlanego.
O zwrocie akt administracyjnych PINB postanowieniem z 25 października 2024 r. działając m.in. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na części działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] wraz z uzbrojeniem terenu w zakresie: instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz instalacji energetycznej z oświetleniem terenu i nałożyć na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 120 dni od dnia doręczenia postanowienia :
1. decyzji ustalającej warunki zabudowy stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdzającej zgodność z porządkiem planistycznym robót budowlanych związanych z realizacją wskazanej inwestycji;
2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami/innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;
3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] na cele budowlane.
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono m.in., że w zgłoszeniu z dnia 20 czerwca 2018 r. o przystąpieniu do robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę inwestor wskazał, że planuje wykonać utwardzenie dróg i placów manewrowych z miejscami parkingowymi dla osób niepełnosprawnych. W następstwie realizacji (pomimo sprzeciwu - decyzja Starosty [...] z dnia 3 lipca 2018 r.) zgłoszonych robót budowlanych doszło do wybudowania placu manewrowego z drogą dojazdową, jak również uzbrojenia terenu w instalację wodociągową, kanalizację sanitarną i deszczową oraz instalację energetyczną z oświetleniem.
W ocenie organu I instancji zrealizowane roboty budowlane nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego obiektu w postaci placów manewrowych z miejsca parkingowymi. Według PINB przedmiotowe utwardzenie terenu wraz z jego uzbrojeniem nie stanowi budynku ani obiektu małej architektury, ale niewątpliwie jest obiektem budowlanym - budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 1. ustawy - Prawo budowlane, z uwagi na odrębność jej konstrukcji (roboty wykonano po wybudowaniu budynku magazynowo - gospodarczego) oraz samodzielną funkcję jako plac manewrowo-składowy.
W świetle uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy przedmiotowa inwestycja wymagała stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu, a konsekwencją jej braku jest konieczność uruchomienia w przedmiotowym postępowaniu procedury określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Podkreślono, że dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania przewidzianego normą art. 48 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobligowany jest wstrzymać przedmiotowe roboty budowlane, pomimo ich faktycznego zakończenia. Rozstrzygnięcie to wydaje się bowiem bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc także w przypadku gdy zostały już zakończone.
Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł inwestor. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, 10 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7, art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie strony inwestycja nie stanowi budowli i w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zwrócono uwagę, że skarżący został uniewinniony w sprawie karnej dotyczącej popełnienia samowoli.
WINB postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że sprawie udokumentowano w sposób właściwy zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane, co pozwoliło na ich prawną kwalifikację przez organy obu instancji. Niewątpliwie organy obu instancji dysponowały materiałem dowodowym wystarczającym do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, zwłaszcza oceny legalności przedmiotowych robót budowlanych.
Tym samym Sąd I instancji ( we wcześniejszym postępowaniu ) zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w sprawie wymagane było wszczęcie procedury w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem. Przy czym sąd wskazał na nieprawidłowo zastosowany tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy właściwy był tryb legalizacyjny z art. 48 i nast. Prawa budowlanego.
Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że przedmiotowa inwestycja, która polegała na budowie placów manewrowych z miejscami parkingowymi i drogi na obszarze ok. 12 000 m2, stanowiła jedynie część/uzupełnienie innej inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-gospodarczego o wymiarach 18x36m. Chociażby z treści przedłożonego projektu wynika, że powierzchnia terenów zielonych po realizacji inwestycji (w tym uprawnych) wynosić powinna 97,2% i nie uwzględniała realizacji placów manewrowych i drogi. Podobnie z treści projektu wynika, że drogi wewnętrzne wykonane będą zgodnie z odrębnymi zgłoszeniami. Argument zaś, że budynek gospodarczy i przedmiotowy plac nie mogą funkcjonować jako oddzielne obiekty również nie jest przekonujący. Place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi zaliczane są w Prawie budowlanym do kategorii XXII. Budynek i plac mogą funkcjonować zarówno samodzielnie, jak też są w stanie wspólnie funkcjonować z innymi obiektami, takimi jak budynki czy wiaty. To co wyróżnia tego typu obiekty od "zwykłego" utwardzenia terenu przed budynkiem to przede wszystkim powierzchnia wykonanego utwardzenia i funkcja. Nie można postawić bowiem znaku równości pomiędzy budynkiem gospodarczym zrealizowanym w ramach zabudowy siedliskowej a budynkiem gospodarczym wraz z utwardzonym placem o powierzchni 12 000 m2, nawet jeżeli będą miały taką samą funkcję (parkowanie maszyn rolniczych). Przyjęcie interpretacji proponowanej przez skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, że każdy plac składowy czy postojowy, mógłby zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia utwardzenia terenu, a nie pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje również okoliczność uniewinnienia skarżącego w postępowaniu karnym.
Podkreślono, że ze względu na brak obowiązującego planu miejscowego na terenie realizacji inwestycji oraz na wstępną ocenę o braku naruszenia warunków technicznych, organ I instancji słusznie uznał, że należy umożliwić inwestorowi legalizację wykonanej samowoli co uzasadniało wstrzymanie robót i nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Dopiero bowiem analiza dokumentów takich jak decyzja o warunkach zabudowy i projektu budowlanego, pozwoli na ocenę, czy można przejść do kolejnego etapu legalizacji, jakim jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. W związku z tym zaskarżone postanowienie jest zgodne z treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.
Skargę na postanowienie organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości oraz rozważenie zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a. i uchylenie postanowienia organu I instancji. Zwrócono się również o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania wskazanych w skardze świadków, jak również przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi decyzji o warunkach zabudowy wydanej w celu zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku na okoliczność ustalenia, że doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
a. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo nierozpoznania przez organ I instancji istoty sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności w zakresie:
i. nieprawidłowego ustalenia, że realizowana inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku czym zastosowanie winien mieć tryb opisany w art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy brak odrębności konstrukcji oraz brak możliwości funkcjonowania w oderwaniu od istniejącego budynku winien skutkować uznaniem, że w przedmiotowym przypadku realizowane były roboty budowlane, do których powinien mieć zastosowanie tryb wskazany w art. 50-51 Prawa budowlanego.
ii. nieprawidłowego ustalenia, że realizowana przez skarżącego inwestycja stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy dokonał on zgłoszenia robót budowlanych oraz uzyskał na piśmie - poprzez przystawienie pieczątki, od pracownika właściwego organu informację, iż organ nie wniósł w terminie sprzeciwu, a w konsekwencji, w związku z czym nie można przyjąć, iż skarżący działał w warunkach samowoli budowlanej, albowiem działał zgodnie z informacjami uzyskanymi od pracownika organu,
b. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 136 w zw. z art. 7 oraz art. 75 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i zaniechanie przeprowadzenia dowodów, pomimo, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego, a zgromadzony materiał dowodowy wymagał przeprowadzenia dowodu z wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz decyzji o warunkach zabudowy wydanych w celu zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, z których wynika, iż w związku z wnioskiem skarżącego została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku, w konsekwencji doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego potwierdzającego, iż wykonane prace polegające na utwardzeniu terenu nie stanowią budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, a stanowią element składowy prac związanych z istniejącym budynkiem i zostały wykonane jedynie w celu zapewnienia funkcjonowania tego budynku,
c. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania, podczas, gdy w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, że skarżący działał w warunkach samowoli budowlanej, jak też - nawet w przypadku przyjęcia, iż skarżący działał w warunkach samowoli budowlanej - zastosowany przez organ I instancji został wadliwy tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, a nie właściwy, wskazany w art. 50-51 Prawa budowlanego.
d. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia, opartego na błędnej podstawie prawnej, w której organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego co do funkcji użytkowej i celu wykonania przedmiotowych robót, w trakcie których wyjaśniał, że przedmiotowe utwardzenie terenu nie posiada odrębnej od budynku funkcji użytkowej a przede wszystkim, iż w sprawie nie sposób mówić, aby skarżący działał w warunkach samowoli budowlanej, na co wskazuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dna 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II W 108/21, w którym sąd uznał skarżącego za niewinnego popełnienia czynu określonego w art. 93 pkt 13 Prawa budowlanego, albowiem zastosował się do informacji i pouczeń uzyskanych od pracownika Wydziału Architektury Budownictwa i Inwestycji, od którego uzyskał również informację o braku złożenia przez organ sprzeciwu w ustawowym terminie,
e. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się przez inwestora co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, mimo iż w przedmiotowej sprawie w stosunku do budynku usytuowanego na działce [...] w [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji: "Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowo - gospodarczego z wiatami na budynek usługowo - magazynowy z wiatami (sprzedaż maszyn rolniczych i środków ochrony roślin)", co winno skutkować uznaniem, że doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, który potwierdza, iż wykonane utwardzenie terenu zostało wykonane jedynie jako kolejny etap inwestycji związanej z wniesieniem i funkcjonowaniem budynku na ww. działce,
2. przepisów prawa materialnego, t. j.:
a. art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym inwestycja stanowi budowlę, podczas gdy roboty te powinny zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, albowiem utwardzenie terenu nie posiada cech odrębności i zostało wykonane jedynie w celu realizacji funkcji uprzednio postawionego budynku i nie posiada odrębnej funkcji użytkowej,
b. art. 48 Prawa budowlanego polegające na ich zastosowaniu, w sytuacji w której wykonane przez inwestora utwardzenie terenu nie posiada cech odrębności funkcjonalnej od budynku i zostało wykonane jedynie w celu realizacji funkcji uprzednio wybudowanego budynku, w związku z czym w przedmiotowej sprawie winna mieć zastosowanie procedura wskazana w art. 50 - 51 ustawy Prawa budowlanego, a zatem organ winien wezwać do przedstawienia opracowań oceny technicznej w zakresie prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlany, a następnie uznać, iż skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek, albowiem przedmiotowe dokumenty zostały przedłożone do organu I Instancji
c. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, w której wykonane przez inwestora utwardzenie terenu nie stanowi budowli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie podzielając zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U z 2024 r., poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z 16 stycznia 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 25 października 2024 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na części działki nr [...] w miejscowości [...] wraz z uzbrojeniem terenu wraz z wyszczególnionymi instalacjami. Na skarżącego nałożony został obowiązek przedłożenia w terminie 120 dni decyzji ustalającej warunki zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Trzeba mieć na uwadze, że stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy ( wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., III OSK 5165/21, dostępny w CBOSA).
W zapadłym w sprawie II OSK 1360/21, wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że wobec wydanej decyzji z 3 lipca 2018 r. o sprzeciwie do zgłoszenia z 20 czerwca 2018 r. oraz braku pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli, co warunkowało uruchomienie trybu legalizacyjnego, określonego w art. 48 i następnych Prawa budowlanego.
NSA odkreślił, że udokumentowano w sposób właściwy zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane, co pozwoliło na ich prawną kwalifikację przez organy obu instancji, a następnie WSA w Olsztynie. NSA uznał, że niewątpliwie organy obu instancji dysponowały materiałem dowodowym wystarczającym do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, zwłaszcza oceny legalności przedmiotowych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawie wymagane było wszczęcie procedury w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem, przy czym organy w sposób błędny zastosowały tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy właściwy był tryb legalizacyjny z art. 48 i nast. Prawa budowlanego.
Zaznaczyć należy, że według art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.
Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Stosownie zaś do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Według art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
Stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Bezsprzecznie w wyrokach Sądów obu instancji rozstrzygnięto - czym organy były związane, że roboty obejmujące utwardzenie terenu z odpowiednimi urządzeniami technicznymi i odwodnieniem oraz budowę drogi wymagały pozwolenia na budowę, a zatem w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej w tym zakresie, zastosowanie powinien mieć tryb przewidziany w art. 48-49e Prawa budowlanego, a nie tryb naprawczy (art. 50-51 Prawa budowlanego).
Przeprowadzone zaś 9 października 2024 r. oględziny w obecności strony i jej pełnomocnika potwierdziły wykonanie w 2020 roku, pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia, utwardzenia terenu na powierzchni poniżej 1 ha na części działki nr [...] (o powierzchni całkowitej 2,3841 ha) obręb [...][ w miejscowości [...] gmina [...]. Na działkę składają się grunty klasy: [...], [...], [...] i [...] - 0,0461 ha.
Podczas oględzin ustalono, że roboty obejmowały utwardzenie terenu częściowo kostką typu POLBRUK, jak również częściowo płytami drogowymi na warstwie odsączającej z piasku. Utwardzenia zostały wykonane na różnych poziomach - rzędnych oddzielonych uskokiem z elementów żelbetowych, zwieńczonych betonowym oczepem wystającym ponad poziom nawierzchni na wyższej rzędnej. Przed utwardzeniem terenu, a po realizacji robót ziemnych związanych z wykonaniem wykopów i nasypów (celem wyrównania terenu) wykonano uzbrojenie terenu w zakresie: instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacji sanitarnej oraz (objętej odrębnym postępowaniem administracyjnym) biologicznej oczyszczalni ścieków.
Utwardzony teren wyposażono również w instalację energetyczną oświetlenia zewnętrznego na słupach stalowych z zamontowanymi oprawami oświetleniowymi na wysięgnikach dwuramiennych w centralnej części placu oraz jednoramiennymi po zewnętrznym obwodzie całego placu.
W 2021r wykonano w obrębie przywołanej działki na zgłoszenie (znak: [...]) dodatkową wewnętrzną doziemną instalację gazową do istniejącego już na niej (wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 20 lipca 2018r znak [...]) budynku magazynowo - gospodarczego z wiatami. Na utwardzonym terenie w dniu oględzin składowany był sprzęt oraz maszyny rolnicze, jak również płyty drogowe z rozebranej wcześniej części placu. Roboty związane z utwardzeniem gruntu, wykonaniem drogi dojazdowej i uzbrojenia terenu zostały zakończone (protokół z oględzin w dniu 9 października 2024 r., akta adm. organu I instancji, Tom II, k. - 69).
Dla prawidłowego zastosowania właściwego trybu likwidacji skutków samowoli budowlanej ma rodzaj wykonanych robót budowlanych, kwalifikowanych według definicji zawartych w ustawie - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym z kolei jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy).
Stosownie zaś do pkt 3 tego artykułu, pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy.
Prawidłowo wskazał organ I instancji, że ustawodawca zróżnicował kwalifikację robót budowlanych w zależności od funkcji użytkowej, jaką pełnią i celu ich wykonania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy (zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych), pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia "budowli" w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od "robót budowlanych" o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy, itp. Dlatego też w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei w odniesieniu do robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (za: wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r, II OSK 1138/16 i z 9 lipca 2014 r. II OSK 275/13, dostępne w CBOSA).
Sam skarżący w zgłoszeniu z 26 czerwca 2018 r. poinformował o zamiarze przystąpienia z dniem 16 listopada 2018 r. do wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu dróg i placów manewrowych z miejscami parkingowymi dla osób niepełnosprawnych o powierzchni ok. 12 000 m2, na działce nr [...]. Niewątpliwie niezaprzeczalna odrębność konstrukcji spornego obiektu budowlanego oraz jego samodzielna funkcja jako placu manewrowo-składowy, są charakterystyczne dla budowli. Zauważyć należy przy tym, że bezsprzecznie skarżącemu doręczono decyzję o sprzeciwie do robót budowlanych zgłoszonych przez skarżącego - ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 3 lipca 2018 r. Nie mógł się zaś opierać skarżący na ściśle nieokreślonych powoływanych przez niego informacjach od pracownika organu jakoby organ nie wniósł sprzeciwu od jego zgłoszenia. Bezsprzecznie bowiem skarżący otrzymał decyzję o sprzeciwie wobec planowanych przez niego robót budowlanych.
Wszystkie zatem wskazane okoliczności i dowody, w tym ocena i ustalenia dokonane przez Sądy obu instancji w niniejszej sprawie, przekonują, że przedmiotowa inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 1. ustawy - Prawo budowlane.
Mając zatem na uwadze art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31), przedmiotowa inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę właściwego organu. Z uwagi zaś na brak takiego pozwolenia niezbędne było wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Zgodzić się należy z organami, że należy umożliwić inwestorowi legalizację wykonanej samowoli. To z kolei uzasadniało wstrzymanie robót i nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Dopiero zaś analiza wymaganych dokumentów - takich jak decyzja o warunkach zabudowy, projekt budowlany - pozwoli na ocenę możliwości przejścia do kolejnego etapu legalizacji.
Mając na względzie zaprezentowane wywody i ustalenia niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym inwestycja stanowi budowlę, podczas gdy roboty te powinny zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, albowiem utwardzenie terenu nie posiada cech odrębności i zostało wykonane jedynie w celu realizacji funkcji uprzednio postawionego budynku i nie posiada odrębnej funkcji użytkowej. Z podobnych względów bezpodstawny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 48 Prawa budowlanego polegający na jego zastosowaniu, jak również art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego polegające na jego niezastosowaniu.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że po wcześniejszym wdrożeniu przez organy procedury naprawczej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane skarżący zanegował tryb wskazany przez organy domagając się zastosowania przepisów z art. 48 – 49e Prawa budowlanego. Obecnie po wykonaniu przez organy wyroków sądów ( II SA/Ol 846/20 i II OSK 1360/21 ) skarżący chce zastosowania procedury wynikającej z art. 50 Prawa budowlanego.
Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła zmiana przepisów prawa, ani taka zmiana stanu faktycznego sprawy, która skutkowałaby utratą związania wskazaniami sądów. Nie powoduje zmiany stanu faktycznego nieznaczne zmniejszenie utwardzenia terenu. Bez znaczenia dla możliwości uznania, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego jest również treść decyzji o warunkach zabudowy – dołączonej do skargi. Decyzja ta jedynie zmienia sposób użytkowania istniejącego budynku magazynowo – gospodarczego z wiatami na budynek usługowo – magazynowy z wiatami. Innymi słowy twierdzenia, rozważania i zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1360/21, jak i WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 846/20 pozostają nadal aktualne.
W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.
Należy uznać, że zakwestionowane postanowienia wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżącego. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i jest on ewidentny, rozstrzygnięcia zaś organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia, nie uchybiając przepisom art. 107 § 2 i 3 k.p.a.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., ponieważ pełnomocnik skarżącego brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym i uczestniczył w oględzinach, które zostały przeprowadzone w toku ponownego postępowania administracyjnego. Był to zaś jedyny dowód przeprowadzony w toku ponownego rozpoznania sprawy. Ponadto pełnomocnik wniósł w imieniu strony zażalenie od postanowienia organu I instancji. Aktywny udział pełnomocnika na etapie ponownego postępowania administracyjnego przekonuje, że mógł on swobodnie wypowiadać się co do zaistniałych w sprawie okoliczności i przeprowadzonych dowodów. Sąd nie dostrzega, aby uprawnienia procesowe strony zostały w tym zakresie naruszone w sposób istotny.
Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 136 w zw. z art. 7 oraz art. 75 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku nie ma wpływu na legalność wydania postanowienia o wstrzymaniu robót i nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, podobnie jak i uniewinnienie skarżącego przez sąd rejonowy.
Wskazać należy również pełnomocnikowi skarżącego, że procedura postepowania przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków.
Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.