II SA/Ol 200/25

II SA/Ol 200/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OZ 1043/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-17
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.147 par.1, art.199, art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art.15 ust.2 pkt 6, art.28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 listopada 2024 r. nr X/55/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Zajączkowo, Gmina Grodziczno 1/ stwierdza nieważność § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2/ oddala wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Rada Gminy Grodziczno, w dniu 27 listopada 2024 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) podjęła uchwałę nr X/55/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Zajączkowo, gmina Grodziczno (dalej jako: Uchwała lub plan miejscowy).
Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą Uchwałę w części dotyczącej § 12 pkt 2 w zakresie sformułowania "z wyjątkiem obiektów małej architektury w tym altan, wież i tarasów widokowych". Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, tj. brak określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych na planie symbolem ZŁ, co do których została dopuszczona zabudowa obiektów małej architektury w tym altan, wież i tarasów widokowych. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej Uchwały we wskazanej części, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi pełnomocnik Wojewody, powołując się na treść art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. podniósł, że w jego ocenie wymienione w § 12 pkt 2 zaskarżonej Uchwały wyjątki umożliwiają w myśl przepisów Prawa budowlanego realizację obiektów budowlanych, jednakże stwarzają trudności interpretacyjne na etapie realizacyjnym, bowiem forma i gabaryty tej zabudowy mogą być różnie przyjmowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz inwestora. Zdaniem skarżącego przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dodatkowo wskazane wyjątki, w kontekście ustalonego zakazu zabudowy, sformułowane zostały w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, bez podania wartości granicznej tej zabudowy. Podkreślono, że to rada gminy określa zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i nie może scedować tych uprawnień na inny organ, jak również nie może upoważniać kogokolwiek do decydowania, czy określone rozwiązania inwestycyjne odpowiadają ustalonym przez nią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasadom. Ponadto regulacje prawa powszechnie obowiązującego, w tym aktów prawa miejscowego, przede wszystkim zaś przepisy, z których wynikają określone zakazy lub nakazy, muszą być konstruowane w taki sposób, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości, co do treści i zakresu nakładanych na nich obowiązków.
W odpowiedzi na skargę przewodniczący Rady Gminy podniósł, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej jako: P.b.), obiektami małej architektury są, co do zasady, obiekty o niewielkich rozmiarach a jednocześnie takie, które cechują się bardzo zróżnicowanym kształtem i rozmiarem, dlatego ustalanie ich gabarytów nie jest zasadne. W ocenie organu brak parametrów zabudowy dla obiektów małej architektury nie jest scedowaniem uprawnień do kształtowania zabudowy podmiotom do tego nieuprawnionym, lecz działaniem świadomym i celowym, zgodnie z którym nie ustalono tych parametrów. Brak ustalenia gabarytów obiektów małej architektury należy traktować jako dopuszczenie różnych form i rozmiarów tych obiektów. Nie można także zgodzić się z argumentem, że dla wyznaczonych terenów łąk (§ 12 Uchwały), zakazy i nakazy ustalone w planie miejscowym będą wywoływały wśród odbiorców planu miejscowego (właścicieli, inwestorów, jednostek samorządowych) wątpliwości co do treści i zakresu nakładanych na nich obowiązków, ponieważ w planie nie ustalono takich zakazów i nakazów, więc nie ma zapisów niejasnych i dających możliwość różnej interpretacji. Natomiast niezależnie od planu miejscowego obowiązują przepisy odrębne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie zasad sporządzania, jak i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Wyjaśnić przy tym należy, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16, dostępne w CBOSA).
W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zatem zasady zagospodarowania działek muszą być określone w planie w sposób jednoznaczny, zaś brak ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w całości lub w części.
Zasadny jest zatem zarzut Wojewody w zakresie § 12 ust. 2 zaskarżonej Uchwały. Dopuszczenie bowiem możliwości lokalizacji obiektów budowlanych na danym terenie obliguje radę do określenia w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy o zagospodarowania terenu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obiekty małej architektury są obiektami budowlanymi, gdyż wynika to wprost z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 P.b. Skoro zatem rada dopuściła możliwość lokalizacji tego typu obiektów na przedmiotowym terenie, to jednocześnie była zobowiązana do ustalenia wskazanych parametrów.
Ponadto Sąd nie podziela stanowiska, że altany, wieże i tarasy widokowe w każdym przypadku można zaliczyć do obiektów małej architektury. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 4 P.b., przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że cechę wspólną obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary, przy czym lista tych obiektów objęta art. 3 pkt 4 P.b. nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne niewymienione wprost w tym przepisie obiekty, o ile są one niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 P.b. (por. wyroki NSA: z 14 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 923/22, z 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 19/15, dostępne w CBOSA). Obiekty małej architektury co do zasady pełnią funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 416/08, dostępny w CBOSA). Takim obiektem może być zatem altana, jednakże o tym, czy jest to budowla, czy obiekt małej architektury, decyduje przede wszystkim jej wielkość oraz sposób konstrukcji. Nie można natomiast zgodzić się z ogólnym twierdzeniem, wynikającym z treści zaskarżonego przepisu Uchwały, że altana, bez względu na swoje wymiary, wielkość, czy kubaturę zawsze stanowi obiekt małej architektury. Natomiast za obiekty malej architektury nie sposób uznać wieży czy tarasu widokowego, zwłaszcza że w kwestionowanym przepisie Uchwały nie określono dokładnie ani rodzaju takiej wieży (np. wieża widokowa, obserwacyjna, meteorologiczna, czy transmisyjna), czy też tarasu, ani nie określono dopuszczalnej wielkości, czy też wysokości tego rodzaju obiektów. Przy czym trudno sobie wyobrazić, aby parametry te były niewielkie, gdyż byłoby to sprzeczne z funkcją takich obiektów. W związku z tym Sąd nie może podzielić stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, mającego uzasadnić wprowadzenie przedmiotowych zapisów.
Należy przy tym podkreślić, że Sąd nie kwestionuje uprawnienia organu stanowiącego gminy zarówno do wprowadzenia na określonym terenie zakazu zabudowy, jak i odstępstw od wprowadzonego zakazu zabudowy polegającego na dopuszczeniu budowy określonych obiektów budowlanych. Wymaga to jednak, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., określenia parametrów takiej zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że sprecyzowanie tych parametrów ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenia harmonijnej całości zabudowy. Ponadto określenie wskaźników w planie determinuje treść decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. Natomiast brak określenia ich w planie miejscowym w odniesieniu do obiektów budowlanych, których realizacja jest w planie miejscowym dopuszczona, oznaczałoby pozostawienie tej kwestii inwestorowi, co jest niedopuszczalne. Podmiotem, który posiada kompetencje do ustalania zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest bowiem wyłącznie organ stanowiący gminy i uprawnienia tego nie może on scedować na żaden inny podmiot. Jednocześnie plan miejscowy powinien być zredagowany w sposób jednoznaczny, zrozumiały i niewywołujący wątpliwości interpretacyjnych. Jego treść musi zatem zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego. Oznacza to, że winien on zawierać normy konkretne i indywidualne, tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonego naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Przy czym Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 2 Uchwały w całości, a nie tylko w zakresie zakwestionowanym przez organ nadzoru, gdyż jedynie rada - w ramach swoich uprawnień – jest upoważniona zarówno do wprowadzenia zakazu zabudowy, jak i odstępstw od niego, pod warunkiem, że spełnione są określone wyżej wymogi. Zatem wyeliminowanie § 12 ust. 2 Uchwały w całości pozwoli na wprowadzenie zapisu, który będzie te wymogi spełniał.
Natomiast Sąd oddalił wniosek pełnomocnika Wojewody o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na jego rzecz. Należy bowiem podkreślić, że z treści art. 199 p.p.s.a. wynika podstawowa zasada ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem przepisy p.p.s.a. dotyczące przyznawania kosztów postępowania sądowego, do których należą także koszty zastępstwa procesowego, powinny być interpretowane w sposób zapewniający realizację powyższej zasady, natomiast wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane, jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, teza 1 do art. 199). Podnieść należy, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ocenie Sądu koszty poniesione przez skarżącego Wojewodę nie mają takiego charakteru. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem specyficznym. Wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy powiatu (art. 93 ust. 1 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wniesienie skargi w terminie wcześniejszym skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1994r. Sygn. akt I SA 1706/94, ONSA z 1995r. Nr 3 poz. 144). Nawet jednak wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika wyłącznie z treści art. 93 ust. 1 u.s.g., który takie uprawnienie przyznaje Wojewodzie jako organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Wskazać zaś należy, że z przepisów p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz. Ponadto, w przeciwieństwie do innych podmiotów występujących w charakterze skarżących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania z własnych uprawnień można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione z tego powodu koszty zastępstwa procesowego na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc zaś pod uwagę przepisy zarówno u.s.g., jak i p.p.s.a. trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Sądu żądanie pełnomocnika skarżącego Wojewody nie znajduje uzasadnienia.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek taki został złożony w skardze, a organ gminy, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona do sądu, w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.