II SA/Ol 2/22

II SA/Ol 2/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit.c), art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art.138 par.1 pkt 3, art.162 par. 1 i par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. U. i M. U. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1014 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 23 lipca 2021 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji") przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta O., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej jako: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 2056, dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 9 kwietnia 2021 r. K. Sp. z o.o. w O. (dalej jako: "inwestor"), zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w parterze z wbudowanym garażem oraz zjazdem w O., przy ul. K./róg ulicy P. na działce nr (...), fragmentarycznie nr (...) w obrębie geodezyjnym nr (...).
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. i M. U., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika oraz odwołania W.R., decyzją z 28 października 2021 r., Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...), zatwierdzonym przez Radę Miasta O. uchwałą Nr (...) z dnia 22 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr (...), poz. (...) z (...)).
Wyjaśniono, że projektowany budynek z trzecią kondygnacją nadziemną w poddaszu przy ustalonej wysokości kalenicy nie wyżej niż 13,0m ponad poziom terenu w najwyższym jego punkcie w obwodzie budynku, wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy sąsiedniej, dwukondygnacyjnej z użytkowym poddaszem i spełnia wymagania planu miejscowego oraz jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
A. i M. U. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skargę na decyzję Wojewody z 28 października 2021 r.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w niej stanowiska stron i nie odniósł się merytorycznie do zastrzeżeń stron złożonych 23 lipca 2021 r., a organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że skarżący nie wykazali naruszeń własnych interesów prawnych, gdy tymczasem wyraźnie wskazywały one na utrudnienia komunikacyjne i brak miejsc postojowych na zewnątrz, konieczność uwzględnienia przez organy zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, brak zachowania powierzchni zieleni na działce objętej inwestycją, usytuowanie przepompowni ścieków blisko planowanej inwestycji;
2. art. 8 § 2 k.p.a., wyrażające się w wydaniu decyzji o odmiennej treści, pomimo że w tożsamym stanie faktycznym organ odwoławczy decyzją z 20 lutego 2019 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji z 31 lipca 2019 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i dokonanie jego analizy w sposób dowolny, co przejawiało się nieuzasadnionym pominięciem wskazanych przez skarżących dowodów, brakiem włączenia do akt niniejszej sprawy wszystkich dokumentów dotyczących postępowań prowadzonych w odniesieniu do przedmiotowych działek, błędnym przyjęciem, że projekt decyzji pozostaje zgodny z art. 35 P.b., brakiem odniesienia się do dokumentacji fotograficznej złożonej przez skarżących dotyczącej zacienienia budynku i poprzestanie wyłącznie na stwierdzeniu, że sporządzone przez projektanta analizy pozostają prawidłowe, pominięciem okoliczności, że zgodnie z planem miejscowym powierzchnia biologicznie czynna działki objętej inwestycją ma wynosić 50% a z dokumentacji inwestora wynika, że wynosi 37%,
co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że zachodziły podstawy do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę;
4. art. 13 w zw. z art. 96a k.p.a., poprzez brak podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do polubownego załatwienia sprawy, pomimo że taki obowiązek nakładają na organ przepisy k.p.a., w tym pominięcie wniosku skarżących o mediację;
5. art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., wyrażające się w braku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, a tym samym naruszenie zasady zaufania do organu;
6. art. 89 k.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę przeprowadzenia rozprawy, pomimo że zachodziła potrzeba uzgodnienia spornych interesów stron, a skarżący wnosili o przeprowadzenie oględzin oraz powołanie biegłego;
7. art. 85 § 1 k.p.a., wyrażające się w bezpodstawnej odmowie dokonania oględzin, pomimo że skarżący załączyli dokumentację fotograficzną świadczącą o analizie nasłonecznienia, a organ w żaden sposób nie odniósł się do tej dokumentacji;
8. art. 84 § 1 k.p.a., wyrażające się w braku uzasadnienia odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i braku przeprowadzenia takiego dowodu;
9. art. 66a k.p.a., poprzez brak prowadzenia i okazania pełnomocnikowi skarżących metryki sprawy w trakcie zapoznawania się z aktami sprawy, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej oceny działania organu odwoławczego, gdyż nie wiadomo, do jakich dokumentów należy się odnosić;
10. art. 73 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się organu odwoławczego do wniosku o doręczenie kopii akt, który został złożony z uwagi na brak porządku w aktach postępowania i brak metryki sprawy, co w konsekwencji utrudnia formułowanie zarzutów co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania i wydanej decyzji;
11. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji, z którego wynikałoby precyzyjne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem zastosowanych przepisów prawa;
12. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz dokonanie niewłaściwej kontroli instancyjnej, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w zw. z § 12 uchwały Rady Miasta O. Nr (...) z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), wyrażające się w nieprawidłowej analizie organu co do zgodności projektu zagospodarowania działki i terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami ww. planu miejscowego, poprzez: pominięcie kwestii, że trzecia kondygnacja mieścić się może wyłącznie w dachu, a inwestor planuje wybudować trzy pełne kondygnacje i dodatkowy strych, nieuwzględnienie zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, w tym kontynuacji zabudowy, brak uwzględnienia, że powierzchnia biologicznie czynna ma wynosić 50% a z dokumentacji wynika, że wynosi 37%, brak zważenia, czy planowana zabudowa należy do zabudowy o niskiej intensywności, brak określenia sposobu mierzenia wysokości budynku, jak też ustalenia, czy budynek był mierzony do kalenicy od najniżej położonego poziomu terenu działki, a także brak zważenia jakimi usługami będą usługi planowane do świadczenia na terenie inwestycji;
2. art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania;
3. art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez brak ustalenia prawidłowości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez inwestora i brak ustalenia, czy inwestycja mieści się w przedsięwzięciach wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko;
4. art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez brak poprawnej weryfikacji wniosku inwestora w zakresie uzyskania decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską, pomimo, że skarżący wskazywali, że na terenie objętym inwestycją żadna z nieruchomości nie posiada piwnicy z uwagi na grząskość i podmokłość terenu, a inwestor zamierza wybudować garaż podziemny;
5. art. 32 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z § 12 uchwały Rady Miasta O. Nr (...) z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), poprzez brak uwzględnienia, że planowana inwestycja jest usytuowana blisko przepompowni ścieków, mimo, że obowiązek właściwego uzgodnienia wynika z zapisów planu miejscowego, a uzyskane przez inwestora uzgodnienia nie dają podstaw do uznania, że takie ustalenia zostały poczynione;
6. § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak zweryfikowania poprawności wykonanej analizy nasłonecznienia i brak zweryfikowania, czy projektowany budynek w zakresie odległości od budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skarżący odnieśli się szczegółowo do podniesionych zarzutów, w tym przede wszystkim do kwestii ustalenia ilości kondygnacji planowanego budynku, intensywności zabudowy na przedmiotowej działce, rodzaju usług przewidzianych do realizacji na działce objętej inwestycją, obszaru oddziaływania inwestycji oraz ustalenia powierzchni biologicznie czynnej.
Podkreślili, że zagospodarowanie przedmiotowych działek powinno odbyć się w zgodzie z ładem architektonicznym i pewną powtarzalnością zabudowy, tym bardziej, że w planie miejscowym na tym terenie przewidziana jest zabudowa o niskiej intensywności.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z 26 stycznia 2022 r. skarżący podtrzymali swoje zarzuty, wskazując, że stanowisko organu odwoławczego zawarte w treści odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie.
Pismem procesowym z 3 marca 2022 r. (data wpływu do Sądu) inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Podkreślił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym i zostały spełnione wszystkie wymagania określone przepisami prawa.
Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 2/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie z uwagi na postępowania toczące się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") w związku ze złożonym przez skarżących odwołaniem od decyzji Wojewody z 30 grudnia 2021 r., stwierdzającej wydanie decyzji z 28 października 2021 r. z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. i odmawiającej jej uchylenia oraz wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 30 grudnia
2021 r.
Decyzją z 29 września 2022 r. GINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchylił w całości decyzję Wojewody z 30 grudnia 2021 r. i stwierdził, że decyzja z 28 października 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2618/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez skarżących na decyzję GINB z 29 września 2022 r.
Z kolei decyzją z 23 czerwca 2023 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, § 3 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji z 23 lipca 2021 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w parterze z wbudowanym garażem oraz zjazdem w O., przy ul. K./róg ulicy P. na działce nr (...), fragmentarycznie nr (...) w obrębie geodezyjnym nr (...).
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 2/22, tutejszy Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z póź. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a zatem polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej wskazanych.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę (k. 22 akt sądowych), zaś skarżący nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w przepisanym terminie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 28 października 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 23 lipca 2021 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w parterze z wbudowanym garażem oraz zjazdem w O., przy ul. K./róg ulicy P. na działce nr (...), fragmentarycznie nr (...) w obrębie geodezyjnym nr (...).
Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja organu pierwszej instancji z 23 czerwca 2023 r., na mocy której stwierdzono wygaśnięcie decyzji z 23 lipca 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę kwestionowanej przez skarżących inwestycji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych i zgodnie z informacją podaną w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 23 lipca 2021 r. nie będzie realizował zamierzenia budowlanego objętego ww. decyzją, gdyż ze względu na planowaną sprzedaż tej nieruchomości rezygnuje ze swoich uprawnień jako strona. W tej sytuacji organ pierwszej instancji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., uznał, że decyzja z 23 lipca 2021 r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie inwestora.
Skoro zatem decyzja organu pierwszej instancji wygasła, to nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego odwołaniem od tej decyzji. Nie istnieje już bowiem decyzja, od której odwołanie wniesiono.
Zaznaczyć należy, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa.
Tym samym, nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, dotycząca decyzji, która nie istnieje.
Wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę powoduje, że decyzji tej nie ma w obrocie prawnym. W tej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, że dalsze postępowanie prowadziłoby do stwierdzenia uchybień, to i tak nie można byłoby ich skorygować.
Usunięcie z obrotu prawnego przedmiotu odwołania na skutek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu pierwszej instancji powoduje brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy i w konsekwencji umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi (500 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw (34 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).