II SA/Ol 199/23

II SA/Ol 199/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Katarzyna Matczak
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1236
par. 8 ust. 5-8,  par. 9
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości  uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia  zasadniczego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji (dalej jako: organ I instancji, Komendant MP) rozkazem personalnym nr [...] z 26 października 2022 r., z dniem 1 września 2022 r. obniżył st. sierż. J. N. (dalej jako: strona, skarżący) dodatek służbowy o kwotę 50 zł, tj. z kwoty 400 zł do kwoty 350 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżącemu z dniem 1 stycznia 2022 r. przydzielono do obsługi dodatkowy rejon służbowy nr 9. W związku z powyższym Komendant MP rozkazem personalnym z 5 stycznia 2022 r. podwyższył funkcjonariuszowi dodatek służbowy o kwotę 50 zł, tj. z kwoty 350 zł do kwoty 400 zł. Z dniem 1 września 2022 roku dodatkowy rejon służbowy nr 9 przydzielono innemu funkcjonariuszowi. Z uwagi na to, iż ustały przesłanki uzasadniające przyznanie stronie dodatku służbowego w dotychczasowej wysokości, Komendant MP obniżył ww. dodatek służbowy o kwotę 50 zł, tj. do kwoty 350 zł.
W odwołaniu skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego oraz wypłacenie dodatku służbowego w kwocie 400 zł. Uzasadniając przedmiotowe odwołanie skarżący podniósł, że rozkaz personalny Komendanta MP został wydany niezgodnie z obowiązującym prawem, gdyż został sporządzony w dniu 26 października 2022 roku, a jego wykonanie zostało określone na dzień 1 września 2022 roku. Zdaniem strony takie działanie jest niewykonalne i niedopuszczalne. Ponadto ww. zarzucił, iż wskazana została niewłaściwa przesłanka obniżenia dodatku służbowego, przy czym powołał się na opinię prawną, radcy prawnego Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP dotyczącą przesłanek obniżenia dodatku służbowego.
Rozpoznając wniesione odwołanie Komendant Wojewódzki Policji (dalej jako: organ odwoławczy, Komendant WP) rozkazem personalnym z 10 stycznia 2023 r. uchylił rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego oraz ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień 10 stycznia 2023 r. W pozostałej zaś części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że problematykę dodatku służbowego regulują przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), a w szczególności § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie). Zarówno samo przyznanie dodatku służbowego, jak i jego wysokość zależą od decyzji przełożonego, a w zasadzie od jego oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Uznaniowa wysokość dodatku służbowego oznacza również, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości. Uznanie administracyjne jest jednak ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę, ale w żadnym wypadku nie oznacza prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Winno to być działanie, które jest uzasadnione wszechstronnie ustalonymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi. Taki charakter tego dodatku oznacza także, iż zainteresowany funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Komendant WP podkreślił, że dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony. Przepisy przewidują też możliwości jego obniżenia, a nawet cofnięcia. Kwestie dodatku służbowego regulują także zapisy § 8 ust. 5-8 z zastrzeżeniem ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z zapisem § 8 ust. 7 tego rozporządzenia, dodatek służbowy może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. W analizowanej sprawie rozkazem personalnym z 5 stycznia 2022 r. Komendant MP podwyższył stronie dodatek służbowy z dniem 1 stycznia 2022 r. o 50 zł do kwoty 400 zł z uwagi na przydzielenie do obsługi dodatkowego rejonu służbowego. Z dniem 1 września 2022 r. wskazany rejon służbowy przydzielono do obsługi innemu funkcjonariuszowi. Tym samym ustała przesłanka uzasadniająca przyznanie skarżącemu dodatku służbowego w dotychczasowej wysokości. Z uwagi na powyższe organ I instancji rozkazem personalnym z 26 października 2022 r. obniżył stronie dodatek służbowy o kwotę 50 zł do kwoty 350 zł.
W analizowanej sprawie rozkazowi personalnemu Komendanta MP z 26 października 2022 r. zgodnie z art. 108 kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy podkreślił, że nadany rygor nie może mieć mocy wstecznej, a więc nie może dotyczyć okresów sprzed wydania decyzji. Zatem zaskarżona decyzja winna wywoływać określony skutek prawny od wskazanej w niej daty, a więc na przyszłość. Wobec powyższego Komendant WP ustalił nową datę obniżenia dodatku służbowego.
W złożonej skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z 10 stycznia 2023 r.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
§ 9 ust. 5 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie,
§ 9 ust. 5 i 6 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sprawie i obniżenie dodatku służbowego skarżącego, mimo że nie wystąpiły przesłanki enumeratywnie wskazane w § 9 ust. 6.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącego racjonalny ustawodawca konstruując przepisy regulujące kwestie uposażenia policjantów i dodatków do uposażenia precyzyjne wskazał przypadki umożliwiające cofnięcie dodatków do uposażenia i tylko w tych enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu MSWiA przypadkach możliwe jest zastosowanie przez organ instytucji cofania policjantowi dodatku do uposażenia. Skoro w § 9 ust. 5 zawarto zapis, że przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, ale z zastrzeżeniem ust. 6., należy przyjąć, że którakolwiek z przesłanek wskazanych w katalogu zamkniętym z ust. 6 musi wystąpić, aby dodatek służbowy mógł zostać obniżony. W konsekwencji stosowanie przez organ instytucji obniżenia dodatku służbowego w innych przypadkach, niż wymienione w § 9 ust. 6 ww. rozporządzenia, jest działaniem bezprawnym i pozbawionym jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Skarżący wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się na zapisie § 8 ust. 7 rozporządzenia, pomijając obowiązek uwzględnienia § 9 ust. 6, który wynika wprost z § 9 ust. 6 przedmiotowego rozporządzenia.
Skarżący dodał także, że nad przedmiotową kwestią pochylał się Naczelny Sąd Administracyjny (sprawa o sygnaturze akt I OSK 1640/17), który wskazał m.in., że decyzje w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego nie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego, zaś przepisy w sprawach finansowych funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane ściśle i niedopuszczalna jest ani rozszerzająca ani zawężająca ich wykładnia. Szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego stanowi każda z sytuacji wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, w tym między innymi przypadek naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji
w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy
(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł
do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozkaz personalny Komendanta WP z 10 stycznia 2023 r. utrzymujący (za wyjątkiem daty początkowej obniżenia dodatku służbowego) w mocy rozkaz personalny organu I instancji z 26 października 2022 r. o obniżeniu dodatku służbowego o kwotę 50 zł, tj. do kwoty 350 zł.
Stosownie do treści § 9 ust. 5 rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.
Zgodnie z § 9 ust. 6 dodatek służbowy cofa się w przypadku:
1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby;
2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy;
3) nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.
§ 8 ust. 5 - 8 rozporządzenia regulujący kwestię dodatku funkcyjnego stanowi natomiast, że
5. Dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych:
1) podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4;
2) obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.
6. Ponowne obniżenie dodatku funkcyjnego w trybie określonym w ust. 5 może nastąpić na podstawie kolejnej oceny dokonanej po upływie co najmniej 6 miesięcy.
7. Dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.
8. Dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku:
1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną;
2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej;
3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.
Zdaniem strony skarżącej zaskarżony rozkaz personalny jest wadliwy z uwagi na błędną wykładnię przez organ przepisów rozporządzenia. Mianowicie skoro w § 9 ust. 5 zawarto zapis, że przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, ale z zastrzeżeniem ust. 6., należy przyjąć, że którakolwiek z przesłanek wskazanych w katalogu zamkniętym z ust. 6 musi wystąpić, aby dodatek służbowy mógł zostać obniżony. W konsekwencji stosowanie przez organ instytucji obniżenia dodatku służbowego w innych przypadkach, niż wymienione w § 9 ust. 6 ww. rozporządzenia, jest działaniem bezprawnym i pozbawionym jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Sąd nie podziela wykładni przedstawionej przez skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że prawodawca dla policjantów przewidział m.in. dodatek służbowy (§ 9 rozporządzenia) i dodatek funkcyjny (§ 8 rozporządzenia). Są to dwa odrębne dodatki regulowane przepisami rozporządzenia. § 9 rozporządzenia odsyła w kwestiach nieuregulowanych do § 8 rozporządzenia. Odesłanie to obejmuje również odesłanie do § 8 ust. 7, który stanowi, że dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji skarżącego skoro dodatek służbowy został przyznany skarżącemu na skutek przydzielenia dodatkowego rejonu służbowego, następnie zaś z uwagi na przydzielenie tego rejonu innemu funkcjonariuszowi dodatek ów został obniżony.
Powyższej oceny prawnej nie może zmienić zapis § 9 ust. 5. Przepis ten wprawdzie stanowi, że przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Zwrócić należy jednak uwagę, że ust. 6 reguluje odrębnie kwestię nie obniżenia dodatku służbowego, która jest regulowana poprzez odesłanie do § 8 ust. 5-8, ale cofnięcie tego dodatku, które to cofnięcie z kolei nie jest przewidziane w regulacjach obejmujących dodatek funkcyjny. Zresztą porównanie treści § 8 ust. 8 pkt 1-3 z § 9 ust. 6 pkt 1-3 rozporządzenia wskazuje, że są to zapisy bardzo podobne, tyle, że regulujące odpowiednio albo obligatoryjne obniżenie dodatku funkcyjnego albo cofnięcie dodatku służbowego. Powyższe oznacza, że § 9 ust. 6 nie stanowił przeszkody do obniżenia dodatku służbowego skarżącemu w niniejszej sprawie, a organ prawidłowo zastosował w stanie faktycznym niniejszej sprawy § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 7 rozporządzenia.
Powyższej oceny prawnej nie zmienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1640/17 (orzeczenie dostępne w Internecie w CBOSA) w którym wskazano wprost, że decyzje w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego nie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. W § 9 ust. 5 rozporządzenia posłużono się zwrotem "podlega obniżeniu". Takie sformułowanie oznacza, że w każdym szczególnie uzasadnionym przypadku organ zobowiązany jest do obniżenia policjantowi dodatku służbowego. Przypadkami powodującymi obniżenie dodatku służbowego są: naruszenie dyscypliny służbowej, nienależyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych, nienależyta realizacja zadań i czynności służbowych, a także zmiana zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie przedmiotowego dodatku w dotychczasowej wysokości. Przepisy w sprawach finansowych funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest ani rozszerzająca ani zawężająca ich wykładnia.
Wobec tego, że nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa procesowego, ani materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.