II SA/Ol 196/23

II SA/Ol 196/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 – u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Burmistrza Miasta (organ pierwszej instancji) z dnia 12 października 2022 r. dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią J. T. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
Decyzją z dnia 12 października 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania pani S. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na babcię – J. T. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz przepisy dotyczące ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odmowę przyznania świadczenia organ oparł na przepisach art. 17 ust. 1a, 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r.. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następuje warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność. Przepis zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b w/w ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyjaśniła, że jest jedyną osobą, która może opiekować się babcią (co czyni), dzieci babci są w podeszłym wieku i posiadają orzeczenia o niepełnosprawności. Podniosła również, że nie zgadza się z powodem odmownej decyzji z uwagi na przesłankę wieku powstania niepełnosprawności z uwagi na orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Kolegium w dniu 4 listopada 2022 r. wydało postanowienie, w którym strona została zobowiązana do wskazania danych personalnych dzieci J. T. (osoby wymagającej opieki) oraz do przedłożenia rodzaju orzeczeń o niepełnosprawności, którymi się one legitymują.
W dniu 24 listopada 2022 r. strona przedłożyła żądane informacje.
W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia z 9 grudnia 2022 r. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że 19 sierpnia 2022 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Jak wynika z materiału dowodowego, J. T. jest wdową. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 18 stycznia 2013 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano także, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność oraz, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 grudnia 2012 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika również, że J. T. ma 96 lat, jest osobą niewidomą, nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, higienicznych, ani pielęgnacyjnych. Wymaga opieki przez cały dzień we wszystkich czynnościach. Wnuczka, S. G. pomaga m.in. w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowuje i podaje posiłki, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe. Kolegium podniosło, że w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia. Przepis ten określa bowiem krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 – k.r.o.) - regulującej obowiązek alimentacyjny. J. T. ma obecnie troje dzieci i żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym (jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie). Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, a art. 129 k.r.o. reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego. Powyższe oznacza, że zestawiając przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wnuczce opiekującej się niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią (jak w sprawie niniejszej), prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwać będzie jedynie w sytuacji, gdy opieki tej nie mogą sprawować osoby bliższe, tutaj dzieci J. T. Spokrewnionymi w pierwszym stopniu z J. T. są jej dzieci, natomiast wnuczka, S. G. mogłaby się skutecznie ubiegać o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią w sytuacji legitymowania się przez jej dzieci orzeczeniami o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 3804/18, podkreślił, iż tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Stanowisko to zostało również potwierdzone uchwałą Sądu z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie I OPS 2/22. Kolegium dodało, że przeszkody do ustalenia na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowił przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., zwłaszcza, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją w/w przepisu w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca podniosła, że jest jedyną osobą, która faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babcią. Dzieci, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny są osobami w podeszłym wieku i same wymagają opieki. W ocenie skarżącej decyzja Kolegium narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdza się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Co do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W sprawie poza sporem pozostaje, że babcia skarżącej jest osobą zaliczoną do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. J. T. ma dorosłe dzieci, z żadne z nich nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istotą sporu jest natomiast to, czy osoba zobowiązana do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w dalszej kolejności (w tym przypadku wnuczka) jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (przy założeniu spełniania pozostałych przesłanek), w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak stanowi art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na gruncie przedstawionego zagadnienia orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite. Wobec rozbieżności na tym tle, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22 w następującej treści:
1) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 3773/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 378/16, CBOSA).
Z przedstawionej uchwały NSA wynika jednoznaczny wniosek, że dopóki osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w tym przypadku dzieci babci skarżącej), nie może być mowy o tym, aby dalsi krewni uzyskali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dzieci jej babci, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny są osobami w podeszłym wieku i same wymagają opieki pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Mianowicie tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może zwolnić dzieci osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie skarżącej względem tego świadczenia. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nie został przedstawiony dowód z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dzieci osoby wymagającej opieki. Taki stan rzeczy wyłącza uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego nad babcią, której w pierwszej kolejności opiekę winny zapewnić jej dzieci.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego, prawidłowo Kolegium wskazało na wystąpienie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez wskazanie, że skarżącej jako osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż zaopiekowana posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wprawdzie skarżąca wskazuje, iż to ona faktycznie sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną babcią, bowiem jej dzieci nie są w stanie zapewnić swojej matce właściwej opieki. Jak jednak wskazano powyżej, rzeczywiste niewypełnianie obowiązku opieki przez krewnych pierwszego stopnia nie jest przesłanką ustawową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym osoby wymagającej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podnosił również, iż decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (zob. np. wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21; wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 712/21, CBOSA). Jakkolwiek celem unormowań art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, to jednak dalszym krewnym świadczenie to przysługuje wyłącznie wtedy gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z powodu obiektywnie istniejących przeszkód (orzeczona niepełnosprawność w stopniu znacznym), uczynić zadość swojemu obowiązkowi opieki nad osobą niepełnosprawną. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wypełnia dyspozycji tak zrekonstruowanej normy prawnej.
W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie zasadniczych okoliczności sprawy, a więc nielegitymowania się przez krewnych w pierwszej linii osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu odpowiada prawu.
Reasumując stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w sprawie nie wykazano, że zobowiązane w pierwszej kolejności dzieci babci skarżącej legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.