II SA/Ol 194/05

II SA/Ol 194/05 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak
Hanna Raszkowska /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 974/05 - Wyrok NSA z 2006-07-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Tadeusz Lipiński (spr.) Katarzyna Matczak Krzysztof Parciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" ("[...]") Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił Z. M. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę na istniejącej stacji paliw urządzenia do tankowania gazem pojazdów samochodowych oraz budowę muru ogniowego.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż inwestycja nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą rady miejskiej nr "[...]" z dnia l o listopada 1992 r. Teren działki nr 158 położonej w obrębie miasta B. przeznaczony jest na - "A 38 ZP - Teren zieleni parkowej. Istniejąca Stacja benzynowa przewidziana do likwidacji. Dopuszcza się lokalizację na tym terenie szaletu miejskiego".
W następstwie wniesienia przez wnioskodawcę odwołania od tej decyzji, jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji został rozpatrzony pozytywnie decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 5 września 2002 r. ("[...]").
Nieważność tej decyzji stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 grudnia 2004 r. ("[...]").
Organ ten stwierdził, iż jedną z przesłanek jego rozstrzygnięcia jest to, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § l pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), gdyż planowana inwestycja była sprzeczna z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. a w takim wypadku, zgodnie z art. 46 a ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna. Kolegium stwierdziło również, iż przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § l pkt 2 K.p.a.), konkretnie art. 132 K.p.a., gdyż pozostałe strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a ponadto treść odwołania nie jest konkretna.
"A" sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając iż Kolegium nie uwzględniło dyspozycji określonej w art. 156 § 2 K.p.a., zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem wnioskującej, sytuacja taka zaszła w tym przypadku, bowiem inwestycja została zrealizowana i oddana do użytku. Ponadto, w ocenie spółki, nie stwierdza się nieważności decyzji w oparciu o akt administracyjny, który stracił swą ważność. W przedmiotowej sprawie plan miejscowy, na podstawie którego podjęta została decyzja z dnia 5 września 2002 r. stracił swą ważność. Strona stwierdziła ponadto, że inwestycja w postaci stacji paliw nie jest sprzeczna z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego B. a stan faktyczny jest taki, że stacja paliw funkcjonuje w tym miejscu około 50 lat. Inwestycja nie jest zlokalizowana w wydzielonym w planie terenie zieleni, lecz w miejscu istniejącej od dawna stacji paliw. Zapis w planie dotyczący likwidacji stacji nie wiąże się z koniecznością jej rozbiórki, gdyż plan nie nakazuje likwidacji tylko przewiduje w nieokreślonej konkretną datą przyszłości jej likwidację. Decyzja miała "posłużyć" jej modernizacji poprzez wprowadzenie dodatkowej usługi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 31 stycznia 2005 r. ("[...]"), utrzymało swe rozstrzygnięcie w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż rozpatrując sprawę ponownie, jedynie w części podzieliło argumenty zaprezentowane w poprzedniej decyzji, co jednak nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdziło, że nie jest trafny pogląd, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na dzień rozstrzygnięcia planu miejscowego. Kolegium podtrzymało natomiast stanowisko, zgodnie z którym decyzja z dnia 5 września 2002 r. podjęta została z rażącym naruszeniem art. 132 K.p.a. Podkreśliło, iż odwołanie od decyzji wniosła jedna ze stron postępowania, pozostałe strony nie wyraziły zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, a podejmując nową decyzję, organ ani nie uchylił, ani nie zmienił decyzji, której dotyczyło odwołanie. W konsekwencji zatem, w jednej sprawie, tożsamej co do podmiotu i przedmiotu, w obrocie prawnym pozostały dwie decyzje pierwszoinstancyjne o odmiennych rozstrzygnięciach.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. organ stwierdził, iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Uznał również za nietrafny zarzut, że nie stwierdza się nieważności decyzji w oparciu o akt administracyjny, który stracił swoją ważność, wskazując, iż dokonanie oceny decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, następuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej. Kolegium wyjaśniło również, iż w postępowaniu "zwykłym", wbrew twierdzeniu wnioskującej, nie uczestniczyły -jako strony postępowania -bliżej nieokreśleni mieszkańcy B., ale osoby wymienione z imienia i nazwiska.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "A" sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze w obu instancjach. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem naruszenia art. 132 K.p.a. twierdząc, iż prócz niej stronami postępowania w całej procedurze była Gmina B., Powiatowy Zarząd Dróg w P. i Konserwator Zabytków. Protesty mieszkańców, które wpłynęły nie mogą być brane pod uwagę, gdyż, zgodnie z art. 28 K.p.a., osoby te nie są stroną postępowania. Teren stacji paliw nie posiada jakiegokolwiek sąsiedztwa poza terenami stanowiącymi własność Starostwa Powiatowego w P. oraz Gminy B. Skarżąca podkreśliła, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była ważna przez jeden rok, tj. do dnia 5 września 2003 r., dlatego też niedopuszczalnym jest stwierdzenie jej nieważności po upływie okresu obowiązywania. Nadto strona skarżąca wywodziła, iż przedmiotowa decyzja nie jest i nie była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji wydanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga jest pozbawiona słuszności.
W ocenie sądu nie ma potrzeby czynienia rozważań co do tego, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 5 września 2002 roku nie była sprzeczna, przynajmniej w oczywisty sposób, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten bowiem przewidywał jedynie w bliżej nie określonej przyszłości likwidację stacji benzynowej i rzeczą oczywistą jest, że z tak ogólnego zapisu nie można było wyprowadzić wniosku o nakazie rozbiórki stacji benzynowej i tym samym o sprzeczności wydanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z całą stanowczością podkreślić należy, że ostateczną i podstawą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 września 2002 roku nie była treść art. 156§lpkt 7 k.p.a. a jedynie wyczerpanie znamion określonych w punkcie 2 tego paragrafu, czyli rażące naruszenie prawa, a konkretnie art. 132 k.p.a.
Raz jeszcze zauważyć trzeba, że powyższe stwierdzenie w oczywisty sposób wynika z treści decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 31 stycznia 2005 r., dlatego też rozważania skarżącej spółki dotyczące kwestii zgodności decyzji z planem miejscowym pomimo tego, iż w większości należało uznać za słuszne nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż argumenty te zostały już wcześniej podzielone przez samorządowe kolegium odwoławcze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dlatego też obecnie należy rozważyć to na czym polegało rażące naruszenie prawa podczas wydawania decyzji w dniu 5 września 2002 roku przez burmistrza B.
Zgodnie z art. 132 § 2 K.p.a. warunkiem wydania przez organ decyzji uwzględniającej odwołanie w sytuacji, gdy zostało ono wniesione przez jedną ze stron jest wyrażenie na to zgody przez pozostałe strony.
Niczym nieuzasadnione jest przekonanie skarżącej, iż status strony nie przysługiwał wszystkim podmiotom, którym zapewniony został udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustosunkowując się do prezentowanej przez nią argumentacji, należy wyjaśnić, że fakt, iż nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora nie pozbawia ich dysponentów uprawnień strony w postępowaniu dotyczącym zabudowy tej działki. Przepis art. 28 K.p.a. nie uzależnia bowiem istnienia przymiotu strony od bezpośredniego graniczenia działek lecz od posiadania interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Kryterium służącym określeniu kręgu podmiotów posiadających ów interes było ustalenie przez organ obszaru znajdującego się w strefie uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji, ponieważ właściciele /użytkownicy wieczyści/ położonych w niej nieruchomości dysponują prawami wynikającymi z przepisów prawa materialnego (kodeksu cywilnego). To, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie może stać się uciążliwe może wystąpić do sądu powszechnego z określonym powództwem przeciwko podmiotowi, którego działania powodują zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiedniej poza przeciętną nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania z ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony bowiem ma charakter komplementarny w tym znaczeniu, że środki te wzajemnie się uzupełniają (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 - ONSA 2000 Nr l póz. 6).
Zwrócić należy uwagę także na treść decyzji z dnia 22 sierpnia 2002 roku odmawiającej ustalenia warunków zabudowy kiedy to burmistrz B. powoływał się między innymi na odległość dzielącą stację benzynową od budynków mieszkalnych (14 metrów) i tym samym oddziaływanie jednego obiektu na drugi.
Nieuzyskanie zgody pozostałych stron na uwzględnienie odwołania było bez wątpienia rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym z mocy art. 156 § l pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.
Orzekając o tym organ trafnie odparł zarzut zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. twierdząc, że zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Realizacja inwestycji jest bowiem zdarzeniem faktycznym a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić mianem nieodwracalnego, skoro jego "odwrócenie" zależy tylko od możliwości inwestora.
Również i inne okoliczności podnoszone przez stronę nie stały na przeszkodzie wydaniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutki z mocą wsteczną, nawiązując do stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania wadliwego aktu administracyjnego. Kolejnym błędem znajdującym się w decyzji wydanej w dniu 5 września 2002 roku było określenie terminu jej obowiązywania, gdyż w decyzjach o warunkach zabudowy nie określa się terminów ich ważności, przepisy prawa przewidują jedynie sytuacje, kiedy decyzje takie ulegają wygaśnięciu. Innymi słowy gdyby nie stwierdzenie nieważności całej decyzji to należałoby stwierdzić jej nieważność w punkcie dotyczącym terminu obowiązywania.
Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, że z decyzją wydaną w dniu 5 września 2002 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy B. działy się rzeczy dziwne, bo z K-64 wynika, iż została ona wydana "po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 23.07.2002", natomiast z K-ll i znajdującej się tam kopii tej samej decyzji wynika, że została ona wydana również po ponownym rozpatrzeniu wniosku tyle, że z dnia 22.02.2002 roku.
Nie mogło mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy także to, że decyzją z dnia 15 maja 2002 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wcześniejszą decyzję tj. z l marca 2002 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, gdyż przedmiot tej sprawy jest inny i dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu 5 września 2002 r. z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe wywody potwierdzają zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, co czyni skargę bezzasadną. Z tego względu, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w wyroku.