II SA/Ol 176/25

II SA/Ol 176/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.96 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art.28 ust.1, art.34 ust.4 i 4a, art.36a ust.1,5 i 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z/s w P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 stycznia 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (skarżąca, spółka) od decyzji Starosty K. z 10 września 2024 r. o zmianie pozwolenia na budowę nr (...) z 20 lutego 2024 r., znak: (...), udzielającej dla O. S.A. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę instalacji do produkcji oleju rzepakowego - komponentu do biopaliw o wydajności oleju 200 tys. Mg/rok wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na dz. nr (...),(...),(...)obr. (...) przy ul. O. w K. w zakresie zmiany powierzchni zabudowy zakładu w zakresie przekraczającym 5%, zmiany wysokości, długości i szerokości w zakresie przekraczającym 2%, zmiany liczby kondygnacji, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zmiany lokalizacji obiektów, usunięcia w całości budynku socjalnego wraz z pomieszczeniami technicznymi, usunięcia z zakresu opracowania w całości stanowiska transformatorów oraz dodania pompowni chłodni :
- uchylił w zaskarżonej decyzji zapis: integralną częścią decyzji jest projekt budowlany zamienny, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji;
- utrzymał w mocy pozostałą treść zaskarżonej decyzji uzupełniając jej rozstrzygnięcie o stwierdzenie, że szczegółowy zakres zmian obiektu budowlanego obejmuje: (1) rozładownia/załadownia samochodowa rzepaku; (4) Silosy rzepaku suchego; (6) Silos rzepaku mokrego; (7) Suszarnia nasion; (8a) Tłocznia; (8b) Budynek socjalny z pom. Technicznymi; (9a) Ekstrakcja wytłoków; (9b) Budynek socjalny z pomieszczeniami technicznymi; (lla) Zbiorniki magazynowe oleju 8 szt. wraz z załadownią oleju na samochody; (llb) Budynek z pomieszczeniami technicznymi; (12) Zbiornik heksanu 30m3 ( zbiornik podziemny dwu płaszczowy) wraz z stanowiskiem rozładunku heksanu (taca ociekowa +wiata); (16a) Chłodnia (nieobudowana instalacja technologiczna); (16b) Chłodnia – pompownia; (17) Budynek pomocniczy z pomieszczeniami elektrycznymi, SUW, pomieszczeniami technicznymi i kotłownią; (18) Budynek administracji; (19) Oczyszczalnia ścieków mechaniczno-chemiczno-biologiczna; (20)Stanowisko transformatorów; (22a) Budynek magazynowy śruty; 22b) Stanowisko załadunku śruty; (23) Zbiornik buforowy nasion; (24b) Portiernia, pobór próbek i wagi samochodowe (24a); (25) Magazyn części zamiennych oraz warsztat; (26) Laboratorium i magazyn próbek; (28) Zbiornik p.poż.; (31) Wiata na odpady komunalne; (33) Pompownia p.poż.;
- zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz zamienny projekt architektoniczno-budowlany.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
O. S.A. z siedzibą w T. wystąpiła do Starosty K. wnioskiem z 26 czerwca 2024 r. o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nr (...) z 20 lutego 2024 r. obejmujące budowę instalacji do produkcji oleju rzepakowego - komponentu do biopaliw o wydajności oleju 200 tys. Mg/rok wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na działkach nr (...),(...),(...) w obrębie (...) przy ul. O. w K.
Starosta K. decyzją z 10 września 2024 r. udzielił zmiany pozwolenia na budowę.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji z 9 stycznia 2025 r. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 – Pb), istotne odstąpienie o zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Zgodnie z decyzją z 20 lutego 2024 r. O. S.A. z siedzibą w T. uzyskał pozwolenie na budowę instalacji do produkcji oleju rzepakowego - komponentu do biopaliw o wydajności oleju 200 tys. Mg/rok wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na działkach nr (...),(...),(...) w obrębie (...) przy ul. O. w K. Zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją projektem zagospodarowania terenu pozwolenie zostało wydane na obiekt budowlany składający się z kilkunastu różnych budynków, obiektów, sieci i innych elementów tworzących jeden obiekt budowlany pod nazwą instalacji do produkcji oleju rzepakowego - komponentu do biopaliw. Zmiana usytuowania, zmiana gabarytów któregokolwiek z budynków, a także rezygnacja z któregoś z nich lub doprojektowanie nowego nadal będzie dotyczyć tego samego obiektu budowlanego na budowę którego inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nr (...), gdyż wszystkie budynki, obiekty, sieci uzbrojenia terenu, elementy zagospodarowana terenu objęte projektem zagospodarowania terenu na działkach nr (...),(...),(...) w obrębie (...) przy ul. O. w K. tworzą jeden obiekt budowlany. Dlatego zarzut, że powstanie nowego - dodatkowego budynku na terenie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę powoduje powstanie nowego obiektu budowlanego, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut odwołującej spółki, że "organ w skarżonej decyzji nie weryfikował w ogóle podstawowej przesłanki zastosowania trybu z art. 36a Pb, tj. istnienie w obrocie prawnym "nieskonsumowanej" decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę". Decyzja Starosty K. z 20 lutego 2024 r. o pozwoleniu na budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 20 maja 2024 r., która jest decyzją ostateczną i na jej podstawie inwestor nabył praw do realizacji inwestycji. Złożenie skargi na decyzję ostateczną do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji. Dalej Wojewoda wskazał, że brak umocowania prawnego posiada również zarzut, nie przesłania do skarżącej projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją. Faktem jest, że Starosta błędnie podał w zaskarżonej decyzji, że "integralną częścią decyzji jest projekt budowlany zamienny, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji", co zostało skorygowane przez Wojewodę w niniejszej decyzji. Zgodnie z art. 34 ust. 4 Pb projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 4a Pb w przypadku sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w postaci papierowej (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie) zatwierdzeniu podlegają po trzy egzemplarze tych projektów, z których jeden egzemplarz przeznaczony jest dla inwestora, jeden egzemplarz dla organu zatwierdzającego projekt oraz jeden egzemplarz dla właściwego organu nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał, że nie wyznaczając stronom postępowania terminu do tzw. końcowego zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie, że powyższe naruszenie może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Spółka nie wykazała takiego związku we wniesionym odwołaniu. W szczególności skarżąca, nie wskazała jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, to należy uznać, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Musi to być takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Takich zaś okoliczności strona skarżąca nie przedstawiła. Z całością akt sprawy spółka zapoznała się z dniu 1 października 2024 r. w siedzibie Starosty a następnie w dniu 18 grudnia 2024 r. w siedzibie Wojewody. Żadną miarą za wystarczającą w tym względzie nie można uznać niezwykle lakonicznej argumentacji, że skarżącej uniemożliwiono wgląd w bazę adresową pozostałych stron postępowania, które są osobami fizycznymi, a także nieprzekazania stanowiska zajętego przez inne strony postępowania w tym inwestora. Podnoszony przez skarżącą argument, że zaniechanie przez organy przekazania innym uczestnikom postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wniesionego przez nich odwołania uniemożliwiło wielu osobom zajęcie stanowiska w sprawie tak ważnej dla ich praw podmiotowych, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Zawiadomieniem z 4 grudnia 2024 r. organ odwoławczy poinformował wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przedmiotowej sprawy, w tym również odwołaniem wniesionym przez spółkę, oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na przedmiotowe zawiadomienie zareagowała tylko skarżąca spółka, a około ¼ stron postępowania nie odebrała przesyłki w terminie - było to już kolejne pismo wysyłane przez Wojewodę w tej sprawie, więc strony postępowania wiedziały już wcześniej o toczącym się postępowaniu odwoławczym.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów Wojewoda wskazał, że mają one charakter bardzo ogólny, bez wskazania konkretnych naruszeń. Nie można zarzucić organowi administracji architektoniczno-budowlanej braku dostrzeżenia naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., polegającym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, bowiem zebrany materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego został zebrany i rozpatrzony.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła jej: nierozpoznanie istoty sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a.; art. 28, 32 oraz 61 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie wniosku złożonego przez osobę, która nie miała legitymacji do występowania w charakterze pełnomocnika inwestora; organy administracji publicznej nie dokonały prawidłowej weryfikacji podmiotu składającego wniosek, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie wadliwego wniosku; art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niepoinformowanie wszystkich stron mogło skutkować brakiem możliwości zgłoszenia uwag, sprzeciwu lub wniosków dowodowych, co miało istotny wpływ na treść zaskarżanej decyzji administracyjnej; art. 106 § 5 oraz 104 k.p.a. ze względu na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji; art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niewyczerpującym zbadaniu stanu faktycznego sprawy; art. 9 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; art. 10 k.p.a. polegające na naruszeniu prawa skarżącego do czynnego udziału w sprawie, w każdym jego stadium, skutkujące rażącą wadliwością decyzji, która winna zostać uchylona również z tego powodu; art. 77 k.p.a. polegające na braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania; art. 28 ust. 2 Pb poprzez pozbawienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; art. 36a ust. 1 Pb poprzez bezpodstawne uznanie istotnych odstępstw za nieistotne oraz zmianę pozwolenia na budowę z naruszeniem obowiązujących przepisów, co doprowadziło do wydania decyzji bez wymaganych opinii i uzgodnień; art. 35 ust. 3 Pb poprzez wzywanie strony do uzupełnienie braków formalnych wniosku o zmianę pozwolenia na budowę mimo braku podstaw prawnych ku temu; art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i n. oraz art. 36 Pb poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; art. 4 Pb poprzez udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji niespełnienia przesłanek ustawowych. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił wniosek strony skarżącej o odroczenie terminu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do nieuwzględnionego wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy. Przedmiotowy wniosek – co należy podkreślić – został zgłoszony dopiero w dniu rozprawy. Żądanie odroczenia terminu rozprawy zostało umotywowane tym, że jedyny członek zarządu spółki, jej prezes, który jest uprawniony do jej reprezentacji, nie może wziąć udziału w rozprawie z powodu stanu zdrowia, co zostało potwierdzone zaświadczeniem lekarza sądowego. Powyższe w ocenie spółki stanowi ważny powód w rozumieniu art. 96 § 1 p.p.s.a.
Sąd zauważa, że okoliczności podane we wniosku o odroczenie rozprawy w postaci choroby prezesa spółki i ważnego powodu nie mogły doprowadzić do jego uwzględnienia, w szczególności z uwagi na gołosłowność twierdzeń, bowiem do wniosku o odroczenie rozprawy nie zostało dołączone zaświadczenie lekarza sądowego potwierdzające chorobę prezesa spółki (nie zostało ono również nadesłane do Sądu w późniejszym terminie), ani w żaden inny sposób choroba prezesa spółki nie została uprawdopodobniona. Stosownie natomiast do art. 109 i art. 110 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia (co w sprawie nie miało miejsca) którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć [...] oraz jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze strony. Nadto sąd nawet na zgodny wniosek stron (którego w sprawie nie było, bowiem pełnomocnik organu i pełnomocnik uczestnika postępowania wnieśli o oddalenie przedstawianego wniosku prezesa spółki) może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. W ocenie Sądu żadna z przewidzianych w przytoczonych regulacjach prawnych podstaw odroczenia terminu rozprawy nie zaistniała, a więc i przeszkoda, której nie można byłoby przezwyciężyć. I chociaż Sąd nie neguje, że taką przeszkodą może być np. choroba, niemniej jednak winna ona być wykazana zaświadczeniem lekarskim i uniemożliwiać stawienie się w sądzie. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekający uznał, że odroczenie terminu rozpoznania niniejszej sprawy będzie nie do pogodzenia z wyrażonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakazem rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz sformułowaną w art. 7 p.p.s.a. zasadą szybkości postępowania. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy.
Ponadto, zgodnie z art. 96 § 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zarządza odbycie całego posiedzenia lub części przy drzwiach zamkniętych, jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także, gdy mogą być ujawnione okoliczności stanowiące informacje niejawne.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii, czy w trybie art. 36a ust. 1 Pb, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosty, dopuszczalna była zmiana ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 Pb). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a ust. 1 Pb).
Przepis art. 36a ust. 1 Pb zawiera regulację umożliwiającą inwestorowi dokonanie w toku procesu inwestycyjnego w sposób legalny odstępstw od zatwierdzonego uprzednio ostateczną decyzją projektu budowlanego. Z regulacji tej wynika, że dopuszczalne jest odstąpienie od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, o ile odstępstwa te nie są istotne, a po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - także gdy odstępstwa te są istotne. Nieistotne odstąpienie nie wymaga zatem uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Celem ww. przepisu jest przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 Pb. Kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje projektant. W przypadku uznania, że jest ono nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia (art. 36a ust. 6 Pb). Jednakże ostateczniej kwalifikacji odstępstwa od projektu lub warunków pozwolenia na budowę dokonuje organ orzekający w sprawie.
Jeśli chodzi o zakres możliwych do dokonania w trybie art. 36a ust. 1 Pb zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę to - jak słusznie zauważa się w doktrynie i w orzecznictwie - żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w tym przedmiocie. Jednakże skoro art. 36a Pb dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Ponadto, skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, to zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu. Racjonalny ustawodawca nie ustanawiałby bowiem w ramach jednego aktu prawnego dwóch trybów postępowania służących temu samemu celowi (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 515; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 stycznia 2017 r., II OSK 1045/15; 17 lutego 2022 r., II OSK 971/21; 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1564/19; 14 stycznia 2025 r., II OSK 55/24 - CBOSA).
Wobec tego tryb zmiany pozwolenia na budowę z art. 36a ust. 1 Pb nie może być stosowany do wszelkich zmian projektu lub warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Granica między tym, co stanowi odstąpienie od projektu lub decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym co stanowi już nową inwestycję wynika z językowej, jak i celowościowej i systemowej wykładni art. 36a ust. 1 Pb. W trybie określonym w art. 36a ust. 1 Pb niedopuszczalne jest uzyskanie pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, natomiast jeśli wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia faktycznie odnosi się jedynie do nawet daleko idących, ale tylko zmian w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to brak jest ograniczeń co do zakresu postulowanych zmian (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r., II OSK 6/17, CBOSA).
Zdaniem Sądu wnioskowane przez inwestora zmiany pozwolenia na budowę mogły być objęte procedurą z art. 36a ust. 1 Pb. Zmiany te skutkują modyfikacją charakterystycznych parametrów obiektu oraz zmianą sposobu zagospodarowania terenu, jednakże odnoszą się do inwestycji zatwierdzonej w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekt objęty projektem pierwotnym oraz projektem zamiennym pełni tę samą funkcję, tj. instalacji do produkcji oleju rzepakowego. Zgodnie z decyzją z 20 lutego 2024 r. O. SA z siedzibą w T. uzyskał pozwolenie na budowę instalacji do produkcji oleju rzepakowego - komponentu do biopaliw o wydajności oleju 200 tys. Mg/rok wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na działkach nr (...),(...),(...) w obrębie (...) przy ul. O. w K. Zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją projektem zagospodarowania terenu pozwolenie zostało wydane na obiekt budowlany składający się z kilkunastu różnych budynków, obiektów, sieci i innych elementów tworzących jeden obiekt budowlany pod nazwą instalacji do produkcji oleju rzepakowego - komponentu do biopaliw. Sąd podziela argumentację Wojewody, że zmiana usytuowania, zmiana gabarytów któregokolwiek z budynków, a także rezygnacja z któregoś z nich lub doprojektowanie nowego nadal będzie dotyczyć tego samego obiektu budowlanego, na budowę którego inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż wszystkie budynki, obiekty, sieci uzbrojenia terenu, elementy zagospodarowana terenu objęte projektem zagospodarowania terenu na działkach nr (...),(...),(...) w obrębie (...) przy ul. O. w K. tworzą jeden obiekt budowlany. Dlatego zarzut skarżącej, że powstanie nowego - dodatkowego budynku na terenie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę powoduje powstanie nowego obiektu budowlanego, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.
Zauważyć także trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących zmiany projektu budowlanego uległo w przeciągu kilku lat istotnej zmianie. Aktualnie przyjmuje się, że decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 Pb, niewątpliwie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Nie oznacza to jednakże, że dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który ma powstać w wyniku wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym. Mając bowiem na uwadze treść art. 36a ust. 5 Pb, nie można wykluczyć, że wnioskowane zmiany pozwolenia na budowę doprowadzą do powstania obiektu budowlanego odstępującego w pewnym zakresie od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Taka interpretacja nie spowoduje obejścia prawa, gdyż, jak wynika to z ust. 3 art. 36a Pb, w zależności od zakresu zmian odpowiednio będą miały zastosowanie przepisy art. 32 - 35 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 stycznia 2017 r., II OSK 1045/15; 15 marca 2023 r., II OSK 213/22; 14 stycznia 2025 r., II OSK 55/24 – CBOSA).
Sąd podziela również argumentację Wojewody, że zgodnie z art. 34 ust. 4 Pb projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 34 ust. 4a Pb stanowi, że w przypadku sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w postaci papierowej (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie) zatwierdzeniu podlegają po trzy egzemplarze tych projektów, z których jeden egzemplarz przeznaczony jest dla inwestora, jeden egzemplarz dla organu zatwierdzającego projekt oraz jeden egzemplarz dla właściwego organu nadzoru budowlanego. W związku z powyższym nie istnieje podstawa prawna umożliwiająca przesłania stronie postępowania zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
Bezzasadne są również zarzuty odnoszące się do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy administracji nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.
Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując jednocześnie o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Zawiadomienie to doręczono również skarżącej, a jak wynika z akt sprawy, prezes skarżącej spółki zapoznał się z aktami sprawy. Podkreślić również należy, że spółka ograniczyła się do ogólnikowego zarzutu, że bliżej nieokreślone podmioty zostały pominięte w postępowaniu. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 26.01.2009 r. II OSK 51/08, II OSK 2613/20 z 5.07.2023, CBOSA).
Reasumując, zauważyć należy, że skarga nie zawiera zarzutów odnoszących się do kontrolowanej decyzji, które obligowałyby Sąd do jej uchylenia, zaś dokonana przez Sąd analiza zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującymi przepisami prawa prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie narusza ona prawa i jako taka zasługuje na akceptację. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób, który pozwolił na prawidłową ocenę złożonych przez inwestora, wymaganych przez prawo, dokumentów, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia jego wniosku. Niezrozumiały jest ponadto zarzut niezgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, skoro taka nie została w niniejszej sprawie wydana.
Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić w całości, co Sąd uczynił działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.