II SA/Ol 17/26

II SA/Ol 17/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt  5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 37ec ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 14 listopada 2025 r. nr BRM.0007.99.2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
W dniu 23 października 2025 r. Z. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie zintegrowanego planu inwestycyjnego dla inwestycji polegającej na budowie 2 turbin wiatrowych o mocy do 10 MW każda oraz farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 80 MW, oraz ścieżki edukacyjnej na części obszaru położonego na terenie gminy O., w rejonie drogi krajowej nr [...] oraz w miejscowościach K. i R., obejmującego działki nr [...], obręb R. oraz działki nr [...}, obręb K.
Uchwałą nr BRM.0007.99.2025 z dnia 14 listopada 2025 r. Rada Miejska (dalej: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 37ec ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), wyraziła zgodę na przystąpienie do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (dalej: "ZPI").
Odrębną uchwałą z 14 listopada 2025 r., nr BRM.0007.100.2025, Rada Miejska, na podstawie art. 37ee u.p.z.p., wyznaczyła osobę do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej.
W dniu 13 grudnia 2025 r. Stowarzyszenie A (dalej: "stowarzyszenie") zaskarżyło w jednym piśmie powyższe uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Jako podstawę prawną do wniesienia skargi stowarzyszenie wskazało: art. 101 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym (w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52
§ 3, art. 53 § 1 oraz art. 145-147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: "p.p.s.a."). Stowarzyszenie oświadczyło, że uchwała główna nr BRM.0007.99.2025 i uchwała funkcjonalnie zależna nr BRM.0007.100.2025 narusza interes prawny stowarzyszenia wynikający z: celów statutowych ochrony środowiska i ładu przestrzennego, działania na obszarze objętym uchwałą, naruszenia praw wynikających
z Konwencji z Aarhus, które przysługują stowarzyszeniu jako reprezentantowi mieszkańców. Stowarzyszenie zarzuciło, że uchwała nr BRM.0007.99.2025 podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach braku dokumentacji planistycznej
i środowiskowej, bez udziału społeczeństwa, bez ustalenia stanu faktycznego oraz
z przekroczeniem kompetencji organu stanowiącego gminy. Natomiast uchwała funkcjonalnie zależna nr BRM.0007.100.2025, wyznaczająca przedstawiciela Rady do prac związanych z przygotowaniem ZPI, ma charakter wtórny i nie mogłaby zostać podjęta bez uprzedniego przyjęcia uchwały nr BRM.0007.99.2025. Tym samym kontrola legalności uchwały inicjującej procedurę ZPI obejmuje również ocenę skutków prawnych wywołanych przez uchwałę zależną jako aktu pozostającego w bezpośrednim nierozerwalnym związku funkcjonalnym z aktem zaskarżonym. Stowarzyszenie podkreśliło, że uchwała
nr BRM.0007.99.2025, jako akt podejmowany przez organ stanowiący gminy w sprawie
z zakresu administracji publicznej, wywołujący skutki prawne wobec mieszkańców
i wspólnoty samorządowej, podlega kontroli sadowej w trybie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a..
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w zakresie statutowej działalności, gdy brała udział
w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym organizacja społeczna nie może zaskarżyć innego niż decyzje i postanowienia aktu lub czynności. Stowarzyszenie nie posiada też interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie wystarczy powoływanie się na cele statutowe. Stroną postępowania na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 7 stycznia 2026 r. skargi stowarzyszenia na wymienione uchwały rozdzielono do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (stosownie do treści art. 57 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest skarga na uchwałę
o wyrażeniu zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
W rozpoznawanej sprawie skarga stowarzyszenia podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawnego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego własny interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1016/09, postanowienie NSA z 17 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1624/24, postanowienie NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2084/25. dostępne w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1105/21, dostępny w CBOSA). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w CBOSA).
Podkreślić trzeba, że uprawnionym do zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest podmiot, który wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną, indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą, powodujący następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, dostępny w CBOSA). W rozpatrywanym przypadku takiego oddziaływania skarżące stowarzyszenie nie podnosiło. Wyjaśniło tylko, że przedmiot zaskarżonej uchwały objęty jest celami statutowymi stowarzyszenia
w zakresie ochrony środowiska, ładu przestrzennego i praw obywateli, których stowarzyszenie reprezentuje. Akcentowano też, że uchwała dotyczy obszaru, na którym stowarzyszenie działa od lat. Bezspornie jednak stowarzyszenie nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętych wnioskowanym ZPI. Nie ma więc podstaw do uznania legitymacji procesowej stowarzyszenia. Wbrew wywodom skargi orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza, aby o naruszeniu interesu prawnego organizacji społecznej mogła stanowić jej statutowa działalność (por. wyrok NSA z dnia
1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1919/10, CBOSA). W postanowieniu z 13 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 2532/25, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił,
że o interesie prawnym organizacji społecznej w zaskarżeniu aktu organu samorządu terytorialnego nie może świadczyć jedynie związek materii regulowanej w nim z celami statutowymi tej organizacji. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej, możliwej do złożenia w interesie publicznym. Organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna wykazać związek między zaskarżonym aktem, a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Sąd orzekający stanowisko to w pełni podziela.
W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie może stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. niezależnie od naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia tej organizacji, gdyż w przypadku aktów, których dotyczy powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1558/17, dostępny w CBOSA). W wyroku z 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 1 i 2a tej ustawy. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., dlatego organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2334/11). Podobnie w wyroku z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1276/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż to, że stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy
o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę.
Podkreślić należy, że określając w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jeżeli skarżące stowarzyszenie uważa, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to może zwrócić się do organu nadzoru lub prokuratora o dokonanie kontroli jej legalności i ewentualnie o podjęcie kroków prawnych zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Zasadnie też w odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy wyjaśnił, że na obecnym etapie wszczęta jedynie została procedura uchwalania ZPI, w ramach której przeprowadza się dopiero konsultacje społeczne, gromadzi i analizuje dokumenty. Potwierdza to art. 37ec ust. 2 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tymi unormowaniami po wyrażeniu zgody przez radę gminy na przystąpienie do sporządzania ZPI, organ wykonawczy gminy występuje o wymagane opinie i uzgodnienia, a także ogłasza rozpoczęcie konsultacji społecznych, przeprowadza je oraz wprowadza zmiany do projektu ZPI wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień oraz przeprowadzonych konsultacji społecznych. Na obecnym etapie nie jest zatem jeszcze znany ostateczny kształt ZPI.
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37ec ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że rada gminy może wyrazić zgodę na przystąpienie do sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego. Na podstawie tego przepisu rada gminy może wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozpoczęcie procedury sporządzenia ZPI. Procedura sporządzania ZPI może rozpocząć się tylko na wniosek inwestora. Przy czym w literaturze przedmiotu podnosi się, że rada gminy nie jest związana wnioskiem. Sformułowanie "może uchwalić" przesądza o tym, że kwestia sporządzenia ZPI pozostawiona została do uznania lokalnego prawodawcy w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. komentarz do art. 37ea ust. 1 u.p.z.p. Szlachetko Jakub H. (red.), Szlachetko Katarzyna (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. w LEX, WK 2024). Zatem to rada gminy decyduje, czy wszcząć procedurę sporządzenia ZPI. Zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody albo niewyrażenia zgody stanowi odpowiedź na wniosek inwestora. Wyrażenie zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI otwiera tylko procedurę uchwalania ZPI, uprawniając organ wykonawczy gminy do podjęcia dalszych czynności procesowych zmierzających do weryfikacji wniosku inwestora i uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień czy przeprowadzenia konsultacji społecznych. Zaskarżona uchwała jest aktem inicjującym postępowanie. Tym samym zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach indywidualnych podmiotów.
Kwestionowana uchwała nie ustala w ogóle przeznaczenia ani zasad zagospodarowania jakiegokolwiek terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio uchwalonego ZPI – zgodnie z art. 37ea ust. 1 i 3 u.p.z.p) kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że dopiero uchwalenie ZPI, który jest w myśl art. 37ea ust. 3 u.p.z.p. szczególną formą planu miejscowego, może wywoływać skutki materialnoprawne dla działek objętych wnioskiem inwestora i ewentualnie działek sąsiednich. Dopóki w prawnie uregulowanej procedurze nie zostanie potwierdzona możliwość zmiany zagospodarowania terenu i przeznaczenia nieruchomości pod wnioskowany przez inwestora cel, nie legitymuje się on prawem do takiego sposobu zagospodarowania terenu.
W judykaturze nie budzi wątpliwości, że uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o przystąpieniu do sporządzenia ZPI charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 13/18, publ. w CBOSA). W postanowieniu z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego. Dlatego nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2025 r., II OSK 813/25; z dnia 7 października 2025 r., II OSK 1852/25, CBOSA). Uwagi te należy odnieść do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z 16 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1209/25, publ. w CBOSA).
Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.