II SA/Ol 17/23

II SA/Ol 17/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 2032/23 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części; oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1947
art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Sentencja
Dnia 30 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 listopada 2022 roku nr PN.4131.390.2022 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 5 uchwały Nr LIX/439/2022 Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 28 września 2022 roku w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim podjęła 28 września 2022 r. uchwałę
nr LIX/439/2022 w sprawie ustalenia stawek za usługi na terenie cmentarzy komunalnych.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 listopada 2022 r. stwierdził nieważność ww. uchwały w części § 1 dział IV tabeli pkt. 1 – 5, § 2 ust. 2, ust. 3 w zakresie sformułowania "o którym mowa w § 2 ust. 2" oraz § 5.
Wojewoda stwierdził, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: "u.g.k.") i art. 7 ust. 1- 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947, dalej: "u.c.ch.z.") nie przyznają radzie gminy uprawnienia do ustalania opłat za wszelkie czynności, które mogą zostać zakwalifikowane jako wynikające z zarządzania gminnym miejscem użyteczności publicznej. Uprawnienie to ograniczone jest do opłaty za usługi komunalne związane z korzystaniem z miejsca pochówku, a więc określonego w umowie miejsca do grobu. Wskazał, że z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje urządzenie jego wystroju i wystawienie nagrobka. Skutkiem dysponowania prawem do grobu jest uprawnienie do wykonywania w jego obrębie robót, dlatego ustalenie opłaty za zezwolenie na postawienie nagrobka (dział IV tabeli pkt 1-3), nastąpiło bez podstawy prawnej.
Zdaniem organu nadzoru, brak było również podstawy prawnej do obciążenia nabywców miejsca pochówku opłatami za korzystanie z domu pogrzebowego i opłatami za wjazd na teren cmentarza, które przewidziane zostały w dziale IV pkt 4 i 5 tabeli. Opłaty za korzystanie z miejsca pochówku, w tym za miejsca grzebalne i jego ponowienie na następne 20 lat, powinny uwzględniać planowane roczne koszty utrzymania cmentarza i ich rzeczywistą kalkulację.
Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska bez podstawy prawnej określiła również dodatkową opłatę za pochówek w miejscu uprzednio opłaconym w wysokości 1/20 stawki za każdy rok brakujący do 20 lat od daty pochówku, o którym mowa w § 1 w tabeli dział I (§ 2 ust. 2) i w § 2 ust. 3 postanowiła, że za zrzeczenie się miejsca grzebalnego nabytego w terminie wcześniejszym, o którym mowa w § 2 ust. 2 przed upływem 20 lat zwraca się opłatę w wysokości 1/20 stawki. Przepis § 2 ust. 3 w zakresie sformułowania "o którym mowa w § 2 ust. 2" nie może się ostać, ponieważ odnosi się do rezygnacji z miejsca grzebalnego, w którym dokonano już pochówku. Zwrot opłaty za miejsce grzebalne dopuszczalny może być tylko w przypadku wcześniejszego nabycia miejsca grzebalnego i rezygnacji z niego zanim dokonano pochówku. Wynika to z art. 7 ust. 1 u.c.ch.z. Tym samym możliwe jest zrzeczenie się miejsca grzebalnego, o którym mowa w § 2 ust. 1 uchwały, a nie w § 2 ust. 2 uchwały.
Zdaniem organu nadzoru materia uregulowana w kwestionowanej uchwale nie stanowi aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji § 5 uchwały w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: "u.o.a.n").
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska Lidzbark Warmiński zarzuciła naruszenie:
- art. 4 ust. 1 i art. 13 u.o.a.n. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez wadliwe przyjęcie, że kwestionowana uchwała nadzorczym nie jest aktem prawa miejscowego,
- art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przez błędne przyjęcie, że gmina nie ma prawa pobierać opłat, o których mowa w § 1 dział IV tabeli pkt. 1-5 i § 2 ust 2 i ust. 3 (w zakresie sformułowania, o którym mowa w § 2 ust. 2) uchwały.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.
Gmina Miejska wywiodła w uzasadnieniu skargi, że zawarte w uchwale ustalenie stawek opłat za usługi komunalne ma charakter generalny i abstrakcyjny, co czyni uchwałę aktem prawa miejscowego. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że w przypadku gdy w danym akcie normatywnym znajduje się choć jedna regulacja o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to cały akt normatywny ma charakter aktu prawa miejscowego. Podmiot zarządzający w imieniu Gminy cmentarzem musi stosować uchwalone stawki za usługi komunalne i nie może od nich odstępować. W konsekwencji każda osoba korzystająca z usług komunalnych na terenie cmentarza musi dokonać opłaty w wysokości wskazanej w uchwale, gdyż w innym przypadku nie będzie mogła korzystać z cmentarza w zakresie objętym uchwałą. Oznacza to, że zostały spełnione wszelkie warunki niezbędne do uznania uchwały za akt prawa miejscowego.
W ocenie Gminy Miejskiej opłata za wjazd i korzystanie z cmentarza jest usługą komunalną i nie ma żadnych przesłanek, aby opłaty te musiały być ujęte w ogólnych kosztach zarządzania cmentarzem. Korzystanie z cmentarza komunalnego jest usługą, zaś u.g.k. pozwala na wprowadzenie odpowiednich opłat. Dodała, że kwestia uprawnienia do ustalenia opłaty za wjazd na teren cmentarza w Lidzbarku Warmińskim była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w prawomocnym wyroku z 10 października 2017 r. (II SA/Ol 626/17) orzekł, że "Burmistrz dysponował upoważnieniem do uchwalenia opłat w zakresie wjazdu na teren cmentarza i pozwolenia na posadowienie nagrobka, ponieważ stawki opłat za te usługi zostały ściśle określone w przywołanej uchwale w § 1, oznacza to, że organ wykonawczy gminy mógł zmodyfikować ich wysokość" (...) "w ocenie Sądu podstawy do ustalanie tych opłat należy upatrywać w cytowanym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.". W ocenie skarżącej analogiczna sytuacja dotyczy opłaty za korzystanie z domu przedpogrzebowego. Jest to usługa komunalna, która może być płatna na podstawie przytoczonych przepisów u.g.k. Dom przedpogrzebowy jest mieniem gminnym i korzystanie z niego jest usługą komunalną o charakterze użyteczności publicznej, co oznacza możliwość pobrania opłaty.
W odniesieniu do opłaty za postawienie grobowca Gmina zwróciła uwagę, że nie jest to opłata za zgodę na nagrobek, lecz za usługę komunalną postawienia nagrobka. Ta kwestia była również przedmiotem rozstrzygnięcia przez WSA w Olsztynie w ww. wyroku. W ocenie skarżącej art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. pozwalają na pobieranie opłaty określonej w § 2 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej kosztów postepowania sądowego i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewoda wywiódł, że podstawę do ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten daje podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego, który może być skierowany jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy, a zatem nie może stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego. Przepis ten nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt: I GSK 1810/18 i 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 758/10 oraz wyroku WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 188/13. Ponadto, z art. 4 ust. 2 wynika, że "uprawnienia", o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Gdyby te uprawnienia realizowały się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłyby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody przedmiotowa uchwała skierowana jest do organu wykonawczego lub innego uprawnionego podmiotu zawierającego umowy cywilnoprawne z osobami trzecimi zainteresowanymi korzystaniem z usług, urządzeń i obiektów gminnych. Skutki dla podmiotów zewnętrznych związane z obowiązkiem poniesienia określonej opłaty wynikają z indywidualnej umowy cywilnoprawnej. Określając sposób wejścia w życie uchwały Rada Miejska nieprawidłowo więc zastosowała sposób przewidziany w art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewoda zauważył, że na podstawie art. 4 ust. 11 pkt 2 u.g.k. organ stanowiący gminy może uregulować wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, lecz z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 - 4 u.c.ch.z. Opłaty za postanowienie nagrobków, wjazd na teren cmentarza i za korzystanie z kaplicy cmentarnej nie są opłatami za usługi komunalne.
Wywiódł, że w treści funkcji samorządu terytorialnego i jego kategorii (jednostek) znajduje się realizacja "zadań publicznych". Łączy je wspólny cel, którym jest zaspokajanie potrzeb społecznych. Zadanie, którego realizacja prowadzi do zaspokajania potrzeb wspólnoty, ma charakter zadania publicznego. Pogląd ten jest ważny przy ustalaniu miejsca i znaczenia zadań jednostek samorządu terytorialnego, zaliczanych do wykonywania gospodarki komunalnej - w tym przy charakterystyce działalności jednostek samorządu terytorialnego poza sferą użyteczności publicznej. W związku z powyższym opłata za postawienie nagrobka, wjazd na teren cmentarz oraz opłata za korzystnie z cmentarza wbrew twierdzeniom skarżącego nie są opłatami za usługi komunalne.
Podkreślił, że art. 7 ust. 1 - 4 u.c.ch.z. zawiera podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok. Powołane przepisy nie przyznają radzie gminy uprawnienia do ustalania opłat za wszelkie czynności mogące zostać zakwalifikowane jako wynikające z administrowania cmentarzem komunalnym. Organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok. Skutkiem dysponowania prawem do grobu jest uprawnienie do wykonywania w jego obrębie robót. Dlatego ustalenie opłaty za zezwolenie na postawienie nagrobka (dział IV tabeli pkt 1-3), nastąpiło bez podstawy prawnej uchwały w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w związku z art. 7 ust. 1-4 u.c.ch.z.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.11.2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18 publ. pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, dostępny w CBOSA).
W związku z powyższym w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie miał cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Niezasadnie jest stanowisko organu nadzoru, że materia uregulowana w ww. uchwale nie stanowi aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji § 5 uchwały w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 u.o.a.n.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, publ. CBOSA).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Powyższy przepis zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w szczególnych przepisach stawia umocowanie zawarte w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Charakter prawny uchwały wynika również z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Cmentarze bezsprzecznie należą do tej kategorii obiektów. Natomiast usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej będą usługi powszechnie dostępne (czyli mające charakter niewykluczalny albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie) (tak NSA w wyroku z 25.09.2019 r. sygn. akt I OSK 258/18; por. też wyroki NSA: z 26.22.2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, 19.06.2019 r. II OSK 2048/17, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 16.11.2022 r. III SA/Wr 659/21, publ. CBOSA).
Wobec tego prawidłowe jest stanowisko Rady Miejskiej, że uchwała w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji do tego aktu ma zastosowanie art. 13 pkt 2 u.o.a.n., stanowiący, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n., zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Prawidłowo więc w § 5 uchwały Rada Miejska postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Z uwagi na to Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 5 uchwały Nr LIX/439/2022.
Zasadnie natomiast Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr LIX/439/2022
w części dotyczącej: § 1 dział IV tabeli pkt. 1-5, § 2 ust. 2 i ust. 3 w zakresie sformułowania "o którym mowa w § 2 ust. 2".
W § 1 dziale IV tabeli w punktach 1-5 Rada Miejska ustaliła opłaty za: postawienia nagrobka na grobie dziecka/ urnowy /wielournowy, postawienia nagrobka na grobie pojedynczym, postawienie nagrobka na grobie podwójnym, korzystnie z domu pogrzebowego (za jedną dobę) oraz za wjazd na teren cmentarza.
W § 2 ust. 2 uchwały przewidziano, że za pochówek w miejscu uprzednio opłaconym ustala się dodatkową opłatę w wysokości 1/20 stawki za każdy rok brakujący do 20 lat od daty jego pochówku, o którym mowa w § 1 w tabeli dział I, zaś § 2 ust. 3 uchwały stanowi, że w przypadku ekshumacji zwłok lub zrzeczenia się miejsca grzebalnego nabytego w terminie wcześniejszym, o którym mowa w § 2 ust. 2 przed upływem 20 lat zwraca się opłatę w wysokości 1/20 stawki ustalonej dla każdego rodzaju grobu, o którym mowa w § 1 za każdy rok brakujący do upływu 20 lat.
Należy zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do uznania za nieobowiązującą art. 7 ust. 2 u.c.ch.z., który upoważnia do ustalania opłaty za pochowanie zwłok. Oznacza to, że przepisy u.c.ch.z. określają zakres opłat. Opłaty te obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok". Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (tak NSA w wyroku z 7.12. 2011 r. sygn. akt II GSK 1022/10, publ. CBOSA).
W ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 u.c.ch.z.). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (zob. wyrok NSA z 11.01.2017 r., sygn. akt II OSK 929/15, wyrok WSA w Szczecinie z 14.08.2013 r. sygn. akt II SA/Sz 212/13, publ. CBOSA).
W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że elementem prawa do grobu jest uprawnienie do pochowania zwłok, a także prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót. Z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje zatem zarówno urządzenie jego wystroju, jak i wystawienie nagrobka. Skutkiem dysponowania prawem do grobu jest uprawnienie do wykonywania robót. O dysponowaniu grobem w zakresie wykonania okresowych robót związanych z utrzymaniem grobu, decydują przepisy prawa cywilnego. Prawo do grobu obejmuje uprawnienie do pochowania zwłok. W jego zakresie mieści się zaś urządzenie miejsca pochowku, wykonanie grobu. Wskazują na to art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 3 u.c.ch.z. Jednocześnie, art. 12 ust. 1 i 3 u.c.ch.z. określają ograniczenia dysponenta grobu co do sposobu urządzenia miejsca pochówku (zob. wyroki NSA z 11.01.2017 r., sygn. akt II OSK 929/15 i z 14.09.2018 r., sygn. akt II OSK 2263/16).
Skoro dysponowanie prawem do grobu uprawnia do wykonywania w jego obrębie robót, obejmujących m.in. wykonanie nagrobka na już opłaconym miejscu grzebalnym, to ustalenie w § 1 dział IV tabeli w punktach 1 - 3 opłat za zezwolenie na postawienie nagrobka nastąpiło bez podstawy prawnej.
W ocenie Sądu, zasadny jest również pogląd Wojewody, że nie znajdują podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach uchwalone w § 1 dział IV tabeli pkt 4 i pkt 5 opłaty za korzystanie z domu przedpogrzebowego i za wjazd na teren cmentarza.
Odnosząc się do argumentu Gminy dotyczącego zajęcia przez tutejszy Sąd stanowiska w kwestii opłaty za wjazd na teren cmentarza w wyroku II SA/Ol 626/17, należy zauważyć, że w tej sprawie kwestią sporną było to, czy Burmistrz Miasta Lidzbark Warmiński był upoważniony do wydania zarządzenia z 17 lutego 2012 r. w części dotyczącej opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym, w sytuacji gdy uchwała Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z 26 listopada 2001 r. w sprawie stawek za usługi na terenie cmentarzy komunalnych nie zawierała stawki opłat za dochowanie w grobie ziemnym (zob. też wyrok NSA z 25.09.2019 r. sygn. akt I OSK 258/18). Jedynie na marginesie Sąd zaznaczył, że Burmistrz dysponował upoważnieniem do uchwalenia opłat w zakresie wjazdu na teren cmentarza i pozwolenia na posadowienie nagrobka, wskazując, że skoro stawki opłat za te usługi zostały określone w § 1 ww. uchwały, to organ wykonawczy gminy mógł zmodyfikować ich wysokość.
Należało również podzielić ocenę organu nadzoru w zakresie braku podstawy prawnej do określenia w § 2 ust. 2 uchwały dodatkowej opłaty za pochówek w miejscu uprzednio opłaconym w wysokości 1/20 stawki za każdy rok brakujący do 20 lat od daty pochówku, o którym mowa w § 1 w tabeli dział I. W przepisach ww. ustaw nie jest bowiem zawarta kompetencja organu stanowiącego gminy do wprowadzenia takiej opłaty.
Zasadne jest stanowisko Wojewody, że należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 3 uchwały w zakresie sformułowania "o którym mowa w § 2 ust. 2", gdyż odnosi się do rezygnacji z miejsca grzebalnego, w którym dokonano już pochówku. W § 2 ust. 2 uchwały mowa jest o "pochówku w miejscu uprzednio opłaconym". Zwrot opłaty za miejsce pochówku może być dopuszczalny wyłącznie w razie wcześniejszego nabycia miejsca grzebalnego, gdy rezygnacja z tego miejsca nastąpiła przed pochówkiem w danym miejscu. W art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jednoznacznie przewidziano, że grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływam 20 lat.
Z podanych przyczyn, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej stwierdzenie nieważności § 5 uchwały
Nr LIX/439/2022 Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 28 września 2022 r.
w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie oddalił skargę.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot stronie skarżącej od organu nadzoru kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).