II SA/Ol 166/23

II SA/Ol 166/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na decyzję Rady Gminy Janowiec Kościelny z dnia 25 marca 2022 r., nr XXVI/216/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Janowiec Kościelny w 2022 roku stwierdza nieważność § 6 Załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 25 marca 2022 r., nr XXVI/216/2022, Rady Gminy Janowiec Kościelny przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Janowiec Kościelny w 2022 roku (dalej jako: Program). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej jako: u.o.z.).
W dniu 26 stycznia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej jako: skarżący, Prokurator) zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w § 6 Programu finansowania wszystkich zadań wynikających z ustawy, jak również poprzez brak wyszczególnienia konkretnej wysokości wydatków na każde z przyjętych w Programie zadań. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 załącznika do uchwały. W skardze podniesiono, że w treści powyższego paragrafu podana została łącznie kwota wszelkich wydatków w wysokości 50.000 zł przewidzianych na 7 ustawowo wymienionych zadań, przy czym odstąpiono od uszczegółowienia sposobu wydatkowania zadań określonych w art. 11a § 2 pkt 3-6 u.o.z. w zakresie w jakim wykonywać je będzie schronisko. Należy zatem uznać, że brak stosownej specyfikacji finasowania wydatków Programu prowadzi do niezgodnego z prawem przekazania swobody w rozdziale środków finansowych organowi wykonawczemu Gminy, co stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z.
W odpowiedzi na skargę organ uznał za zasadny zarzut skargi odnoszący się do § 6 załącznika do uchwały Rady Gminy nr XXVI/216/2022 z 25 marca 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje
w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna
z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż taki wniosek został zawarty w skardze, a organ temu nie oponował.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).
W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,
z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym
w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt
i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek,
o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne
i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20; z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20; wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie, że Rada Gminy Janowiec Kościelny nie wypełniła należycie delegacji ustawowej. Z przepisu § 6 załącznika do uchwały wynika bowiem następujący podział środków finansowych:
- 45.800 zł na: odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt, usypianie ślepych miotów, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 200 zł na zapewnienie opieki kotom wolno żyjącym, w tym ich dokarmianie poprzez stworzenie miejsc, w których koty będą karmione;
- 2.000 zł na zapewnienie gospodarstwa rolnego celem zapewnienia miejsca pobytu dla zwierząt gospodarskich;
- 1.000 zł na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych;
- 1.000 zł na zapewnienie zakupu lub zwrotu kosztów zakupu karmy i akcesoriów dla zwierząt adoptowanych ze schroniska pochodzących z terenu Gminy Janowiec Kościelny.
Zdaniem sądu taka treść § 6 uchwały (siedem obowiązkowych zadań wynikających z ustawy) nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania całości środków finansowych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Zasadnie wskazuje Prokurator, że całkowicie pominięto w § 6 Programu jaka jest kwota wydatkowania pierwszego i głównego zadania przewidzianego zarówno w ustawie (art. 11a ust. 2 pkt 1 - "zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt"), jak i określonego w samym Programie (§ 3 pkt 1 - "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Janowiec Kościelny"), co w domyśle przede wszystkim oznacza koszty finansowania działania "Schroniska", które jest głównym wykonawcą zadania. Ponadto, brak jest podziału ogólnej kwoty wymienionej w postanowieniu § 6 pkt 1 w wysokości 45.800 zł na konkretne cele czy zadania określone w czterech tiret i nie wiadomo na jakie wsparcie finansowe może liczyć "Schronisko" wykonujące powierzone mu zadanie np. w zakresie "odławiania bezdomnych zwierząt’’ a ile należy przeznaczyć pieniędzy na "usypianie ślepych miotów" czy "obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt". Kwestionowany § 6 uchwały pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań objętych Programem. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy każde z zadań wymienionych w Programie będzie rzeczywiście realizowane i w jakim stopniu finansowane. Opisane wyżej zapisy nie wyczerpują więc określenia przez Radę "sposobów wydatkowania środków finansowych", o których mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.
Jednocześnie sąd nie kwestionuje, że precyzyjne określenie (w ramach omawianego programu) wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być złożone, nie jest to jednak z pewnością rzeczą niemożliwą. Wydaje się, że szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków finansowych, nie powinno nastręczać szczególnych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację programu środków finansowych, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. w sprawie II SA/Sz 83/21, CBOSA).
Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, ponieważ nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota na realizację programu. Z zestawienia znajdującego w tabeli określającej wysokość kwot przeznaczonych na realizację programu wynika zgrupowanie poszczególnych zadań, bez wyodrębnienie konkretnych kwot na konkretne zadanie.
W ocenie sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele i w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenia dla jego realizacji.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.