II SA/Ol 165/24

II SA/Ol 165/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2072/24 - Wyrok NSA z 2026-01-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 82 ust. 1 i ust. 5, art. 84 ust.1, ust. 1a, ust.1b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego B. M. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z akt sprawy przesłanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza N. Kierownika Wydziału Techniczno-Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w N. decyzją nr [...] z dnia 12 maja 2023 r.
I. stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obwodnicy m. N. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]" i określono istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania "na środowisko oraz nałożono na wnioskodawcę obowiązek wykonania działań chroniących środowisko;
II. nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej - całodobowych pomiarów hałasu w terminie 12-24 miesięcy od dnia oddania przedmiotowej inwestycji do użytkowania.
W punkcie II tej decyzji wskazano również, że sprawozdanie z pomiarów zostanie przedstawione Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Staroście N. w terminie najpóźniej do 30 miesięcy od oddania obiektu do użytkowania. Badania należy przeprowadzić w rejonie końca trasy, gdzie występuje istniejąca zabudowa jednorodzinna. W przypadku niedotrzymania standardów jakości środowiska konieczne będzie zastosowanie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, technicznych bądź technologicznych chroniących przed ponadnormatywnymi oddziaływaniami hałasu.
Z akt sprawy wynika, że do Urzędu Miejskiego w N. wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 17 maja 2023 r., w którym organ ten zwrócił uwagę na wadliwość wskazanej wyżej decyzji Burmistrza N. w zakresie nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. W związku z powyższym pismem z dnia 4 lipca 2023 r. działający z upoważnienia Burmistrza N. Kierownik Wydziału Techniczno - Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w N. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o stwierdzenie nieważności wydanej z upoważnienia Burmistrza N. decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., w części, to jest w zakresie punktu II tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Burmistrza N. decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obwodnicy m. N. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". O powyższym fakcie strony postępowania zostały poinformowane w drodze obwieszczenia z dnia 7 września 2023 r.
Decyzją z 28 listopada 2024 r. SKO w Olsztynie stwierdziło nieważność ww. decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r. w części, to jest w punkcie II.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że jedną z przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Kolegium zwróciło uwagę, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa.
W nawiązaniu do powyższego Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 listopada 2022 r. Województwo Warmińsko-Mazurskie reprezentowane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Olsztynie zwróciło się do Burmistrza N. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa obwodnicy m. N. w ciągu drogi wojewódzkiej numer [...]". We wniosku tym wskazano również, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839 ze zm.). Kwalifikacja prawna przedsięwzięcia nie została zakwestionowana w toku postępowania przez specjalistyczne organy współdziałające, to jest: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, Dyrektora Zarządu Zlewni w Ciechanowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N..
Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2022, poz. 1029 ze zm. - to jest w brzmieniu ustawy obowiązującej w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania), zwanej dalej również "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się między innymi w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (o czym stanowi art. 63 powoływanej ustawy). Kolegium podkreśliło również, że w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. lit a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ponadto w decyzji tej właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c tej ustawy. Ponadto charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 1 - 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Kolegium zwróciło dalej uwagę, że w art. 82 powoływanej ustawy ustawodawca wskazał elementy, jakie powinna zawierać treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w decyzji takiej organ właściwy do jej wydania może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia oraz wskazując inne organy, którym także należy ją przedstawić.
W nawiązaniu do powyższego Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie pod nazwą "Budowa obwodnicy m. N. w ciągu drogi wojewódzkiej numer [...]" stanowi, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku prowadzonego postępowania Burmistrz N. nie wydał jednak postanowienia, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nakładającego na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i ocena taka w ramach prowadzonego na wniosek Województwa Warmińsko-Mazurskiego postępowania nie była prowadzona. Brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko stwierdziły również specjalistyczne organy współdziałające, to jest: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, Dyrektor Zarządu Zlewni w Ciechanowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N..
Kolegium zauważyło, że pomimo sygnalizowanych wyżej okoliczności w punkcie II wydanej w wyniku prowadzonego postępowania decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., Burmistrz N. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej - całodobowych pomiarów hałasu w terminie 12-24 miesięcy od dnia oddania przedmiotowej inwestycji do użytkowania. Powyższe przesądziło zdaniem organu, że wydana z upoważnienia Burmistrza N. decyzja nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., w zakresie w jakim nakłada na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej, to jest w punkcie II, dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest bowiem podstawy prawnej do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy dla tego przedsięwzięcia nie była prowadzona ocena jego oddziaływania na środowisko. Co więcej Burmistrz N. wskazując, jako podstawę prawną obowiązku nałożonego na wnioskodawcę w punkcie II decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., wskazał art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i tym samym w sposób rażący naruszył ten przepis. Równocześnie Kolegium zaznaczyło, że punkt I wymienionej wyżej decyzji stanowi kompletne rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
Pismem z 24 stycznia 2024 r. skargę od powyższej decyzji wywiódł B. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego artykułu polegającą na stwierdzeniu nieważności decyzji w części tj. w punkcje II decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., podczas gdy częściowe stwierdzenie nieważności w tym przypadku jest niedopuszczalne.
Skarżący mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W motywach skargi wskazał, że Skarżący był stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obwodnicy m. N. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Wnioski Skarżącego zostały uwzględnione w zakresie pkt II sentencji decyzji Nr [...], z dnia 12 maja 2023r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obwodnicy m. N. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". W związku z powyższym, Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Skarżący bezpośrednio ustosunkowując się do wniosku o stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie pkt II sentencji decyzji Nr [...], z dnia 12 maja 2023r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obwodnicy m. N. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]" wskazał, że ewentualne stwierdzenie nieważności ww. decyzji administracyjnej jedynie w części tj. w zakresie pkt II sentencji nie jest prawnie dopuszczalne i ewentualne rozstrzygnięcie winno obejmować decyzję w całości. Stwierdzenie nieważności decyzji w części może dotyczyć tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się kilku elementów, których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji licznych orzeczeniach dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji w czyści dotkniętej wadą. Dotyczyć to mogę jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobna decyzją. Zatem decyzja wydana przez SKO w dniu [...]r. narusza postanowienia art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoją dotychczasową argumentacje i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż podane w skardze.
Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiot sprawy, zakończonej kwestionowaną przez Skarżącego decyzją obejmował kontrolę wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]r. stwierdzającej nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 12 maja 2023 r. w części, to jest w punkcie II nakładającym obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej - całodobowych pomiarów hałasu w terminie 12-24 miesięcy od dnia oddania inwestycji do użytkowania w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa.
Sąd wyjaśnia, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.
W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).
W pierwszej kolejności wskazać należy, ze niezasadna jest teza skargi zgodnie z którą nie istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części. Rację miało Kolegium wywodząc, że punkt I wymienionej decyzji organu I instancji stanowi kompletne rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Co więcej nawet poszczególne obowiązki nałożone w punkcie I decyzji, jeśli ustalone zostały w sposób autonomiczny i mają autonomiczne umocowanie prawne podlegać mogły samodzielnej kontroli i ewentualnemu stwierdzeniu nieważności.
Odnosząc się bezpośrednio do wskazanej przez Kolegium przyczyny i zakresu stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (do tej nawiązało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Przypomnieć też należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka ma niejako charakter uzupełniający dwie poprzedzające, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej.
Organ, prowadząc postępowanie oparte o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uwzględnił opisanych wyżej okoliczności. Co więcej, choć kolegium jako przesłankę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji wskazało bezpośrednio w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia rażące naruszenie prawa to w istocie nie wskazało na czym miało by ono polegać i jakiej normy w istocie dotyczy. Kolegium w uzasadnieniu decyzji stwierdziło wprost "Burmistrz N. wskazując, jako podstawę prawną nałożonego na wnioskodawcę w punkcie II decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., znak:[...], art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w sposób rażący naruszył ten przepis." Kolegium nie określiło jednak precyzyjnie co było istotą rażącego naruszenia przywołanego przepisu, na czym ono polegało. Ponadto kolegium nie zrekonstruowało normy prawnej jaka miała zastosowanie i nie wskazało prawidłowego jej rozumienia i ewentualnej formy odstępstwa od prawidłowego znaczenia normy jakiego dopuścił organ I instancji. Organ, w decyzji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia kolegium łącznie stosował art. 84 i 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wprost wskazał na art. 84 ustawy. Zaznaczyć należy również, że podczas rozprawy pełnomocnik organu podał, że "nałożenie analizy porealizacyjnej jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji , kiedy była w sprawie prowadzona ocena oddziaływania na środowisko, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Decyzja organu I instancji w pkt II została wydana bez podstawy prawnej jako niemająca oparcia w art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku". Tym samym pełnomocnik organu już na rozprawie wskazał na odmienne motywy działania Kolegium niż te wprost ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To już samo w sobie stanowi istotne naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W nawiązaniu do powyższego zauważyć należy, że choć wady kwalifikowane tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa znalazły się w jednej jednostce redakcyjnej tj. przepisie art. 156 § 1 pkt 2, to utrwalone stanowisko doktryny jak i judykatury każe traktować je jako odrębne przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Czym innym jest bowiem działanie nie mające umocowania w prawie, a czym innym wypaczenie oczywistego sensu istniejącej normy prawnej. Ta niekonsekwencja Kolegium w określeniu wady kwalifikowanej aktu prawnego nie może być ignorowana, szczególnie w sytuacji gdy związana jest z zastosowaniem instrumentu prawnego – stwierdzenia nieważności – naruszającego zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Tryb stwierdzenia nieważności traktować należy bowiem jako swoisty wyjątek, od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Tym samym przepisy stanowiące podstawę jego stosowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a stosowane winny być z dużą dozą ostrożności, a także pryncypialnie z punktu widzenia proceduralnego.
Nawet jednak, jeśli przyjąć, że kolegium z formalnego punktu widzenia wskazało – odnosząc się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – formalną podstawę swoich działań, to nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. nr [...] z dnia 12 maja 2023 r. Ta nie została bowiem wydana ani bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacje w tym zakresie rozpocząć należy od przesłanki dalej idącej tj. braku podstawy prawnej dla ustalenia obowiązku z pkt II decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., tj. ustalenia obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej. Rację ma kolegium, że Burmistrz N. nie wydał postanowienia, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nakładającego na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i ocena taka w ramach prowadzonego na wniosek Województwa Warmińsko-Mazurskiego postępowania nie była prowadzona. To nie stanowiło jednak przeszkody dla ustalenia obowiązku przewidzianego pkt II decyzji.
Za stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 18 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 622/20) wskazać należy, że zgodnie z art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej w decyzji, o której mowa w ust. 1 (decyzja środowiskowa wydana gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko tzw. tryb uproszczony), właściwy organ może określić:
1. warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c tj.:
- istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (lit.b),
- wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 23 (lit. c), lub
2. nałożyć obowiązek wykonania działań, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b tj. unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b), w szczególności jeżeli wynikają one z postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2a (postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko).
Z powyższej regulacji wynika zatem, że w decyzji środowiskowej wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej organ ma opartą na uznaniu, wyłączną kompetencję ("może określić") określenia warunków korzystania ze środowiska, które pozwolą ograniczyć uciążliwości wywołane funkcjonowaniem przedsięwzięcia na etapie jego realizacji i eksploatacji lub użytkowania w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. NSA wskazał także wprost, że zawarty w decyzji organu obowiązek wykonania pomiarów hałasu w wyznaczonych punktach pomiarowych w określonym przez organ terminie mieści się w zakresie uregulowań dopuszczonych art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej. Obowiązek ten mieści się w zakresie wskazanym w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy środowiskowej. Dotyczy on wykonania działań, które pozwolą uniknąć, zapobiec lub ograniczyć oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie NSA, aby zapobiec negatywnemu oddziaływaniu hałasu pochodzącego z drogi publicznej na środowisko (otoczenie) trzeba najpierw poznać czy oddziaływanie takie występuje. Skoro właściwy organ stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wydając postanowienie w tym zakresie, to przyjął, że niniejsza inwestycja, z uwagi na uwarunkowania w jakich ma powstać, nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takim przypadku zobowiązanie do przeprowadzenia monitoringu emisji hałasu po zakończeniu inwestycji, na etapie jej użytkowania byłoby zbędne. Jednak organ I instancji zgodnie z art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej "mógł określić" obowiązek wykonania działań, które pozwolą uniknąć, zapobiec lub ograniczyć oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Takim działaniem może być zbadanie emisji hałasu po wybudowaniu drogi. Tym samym zamieszczenie obowiązku przeprowadzenia badań hałasu emitowanego przez drogę wynikać może z chęci zabezpieczenia otoczenia inwestycji na wypadek gdyby użytkowanie drogi niosło oddziaływanie na środowisko, którego pierwotnie nie przewidziano. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA i przyjmuje je za własne.
Dokonując uzupełnienia i omówienia wskazanego wyżej stanowiska NSA podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 84 ust.1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w decyzji, o której mowa w ust. 1, (tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko) właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c.. Wśród tych działań znajdują się (art. 82 ust.1 pkt b) istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Do kwestii tych zaliczyć należy z całą pewnością zagadnienie emitowanego przez przedsięwzięcie hałasu. Jednocześnie art. 84 ust. 1b odsyła do art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c tj. m. in. nałożenia obowiązku monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określając jego zakres, termin i obowiązki co do przedłożenia informacji o jego wynikach regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz, gdy jest to uzasadnione, wskazuje inne organy, którym należy przedłożyć wyniki (art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy). Nałożony w punkcie II decyzji nr [...] z dnia 12 maja 2023 r., obowiązek de facto pokrywa się z powyższym. Nawet zaś jeśli przyjąć, że organ I instancji wprost oparł się o art. 82 ust.1 pkt 5 (w brzmieniu może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia oraz wskazując inne organy, którym także należy ją przedstawić), to uprawnienie takie jest funkcjonalnie powiązane z nałożeniem obowiązku, o którym mowa w art. 82 ust.1 pkt b ustawy tj. określeniem istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Tak w cytowanym wyżej wyroku NSA z 18 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 622/20). Nie można zatem stwierdzić by organ I instancji nakładając na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej - całodobowych pomiarów hałasu w terminie 12-24 miesięcy od dnia oddania przedmiotowej inwestycji do użytkowania - działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wbrew stanowisku organu wyrażonemu podczas rozprawy, podstawa prawna działań organu I instancji istniała. Podstawą prawną działania organu jest norma prawa, a nie sam przepis prawny z jakiego norma jest wywodzona. Podstawa prawna powinna być przy tym expiciete wyrażona przez organ, lecz jeśli organ obowiązku tego nie dochowa, kluczowe jest jej realne istnienie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób jasny i precyzyjny nie podał podstawy prawnej obowiązku nałożonego w pkt II decyzji. Ta jednak z całą pewnością istniała. Jej źródłem była norma prawna ustalona w oparciu o łącznie stosowany przepis art. 84 ust. 1 i 1a w zw. z art. art. 82 ust.1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b oraz art. 82 ust. 1 pkt 5 Ustawy. Tylko łączna analiza tych przepisów daje możliwość prawidłowego zrekonstruowania normy prawnej kreującej po stronie organu obowiązek jak i uprawnienie do ukształtowania treści decyzji środowiskowej także w zakresie monitorowania i analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższa złożoność źródła kreującego mającą zastosowanie w sprawie normę prawną (brak możliwości zastosowania prostej wykładni językowej i brak oczywistości znaczenia przepisu) wykluczają także podnoszony początkowo przez Kolegium zarzut rażącego naruszenia prawa. To jak sygnalizowano na wstępie, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa innej niż podstawowe zabiegi językowe. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi potencjalnie do różnych rezultatów, lub jest bardzo złożona. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową.
Kolegium dopuściło się zatem zarówno naruszeń o charakterze procesowym, dotyczącym motywowania swojego rozstrzygnięcia oraz zastosowania art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., jak również naruszeń prawa materialnego (ustawy udostępnianiu informacji o środowisku) w zakresie interpretacji stosowanych w sprawie przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze zawarte powyżej stanowisko Sądu (art. 153 p.p.s.a.) oraz okoliczność, że stwierdzenie nieważności toczy się w postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.