II SA/Ol 16/22

II SA/Ol 16/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
S. Beata Jezielska
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 105 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) [...] r. przeprowadził oględziny budynku gospodarczego i mieszkalnego położonych na działce nr [...] w K., gm. M. W trakcie oględzin ustalono, że w budynku mieszkalnym znajduje się 5 oddzielnych lokali użytkowanych przez: A. S., D. K. (lokal gminny), W. M., H. S., oraz R. K. Budynek posiada wymiary zewnętrzne 20,25m x 12,60m. Od strony południowej budynek jest rozbudowany o część parterową o wymiarach 10,50m x 3,20m częściowo podpiwniczony. W rozbudowanej części znajduje się wejście do 2 lokali mieszkalnych H. S. i A. S. oraz wejście do piwnicy budynku. Obecna w trakcie oględzin H. S. oświadczyła, że rozbudowy dokonał jej nieżyjący teść przed około 35 laty. Nie posiada informacji czy uzyskał on pozwolenie na budowę. Podpisując akt notarialny z dnia [...] r. repertorium A nr [...] przedmiotowa rozbudowa już istniała.
A. S. oraz H. S. 14 maja 2019 r. złożyły do PINB pismo zawierające dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przeprowadzonych oględzin. Poinformowały organ, że omyłkowo wprowadziły PINB w O. w błąd. Jak wskazały, budynek mieszkalny rozbudowany został tylko o pomieszczenie ganku o wymiarach 2,54m x 2,82m przynależne do lokalu H. S., pozostała część budynku istniała. Ganek został wybudowany z powodu konfliktu z sąsiadami około 40 lat temu.
PINB 9 maja 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy spornego budynku mieszkalnego.
W toku czynności procesowych PINB 10 czerwca 2019 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w O. o udzielenie informacji czy w latach 1980-2019 P. S. (poprzedni współwłaściciel nieruchomości) lub inny inwestor ubiegał się o pozwolenie na budowę w/w budynku lub dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Ustalono, że w starostwie brak jest dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 5 maja 2021 r. Burmistrz M. poinformował PINB, że aktualnie na obszarze gdzie zlokalizowana jest sporna nieruchomość nie występuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Urząd dysponuje dokumentacją z 1981 roku - Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. Według planu nieruchomość o obecnie obowiązującym numerze działki [...] znajdowała się na obszarze dla którego obowiązywały następujące ustalenia: MR - zabudowa zagrodowa - adaptowania. Plan nie zawierał innych ustaleń i zakazów.
PINB decyzją z [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na dz. nr [...] w K. gm. M.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na zdjęciach lotniczych dołączonych do akt, otrzymanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, z roku 1969 oraz 1987 nie widać wyraźnie przedmiotowej rozbudowy, jednak na zdjęciach z lat 1996 i 2004 rozbudowa budynku mieszkalnego jest uwidoczniona. Na szkicach sytuacyjnych przesłanych przez Starostwo Powiatowe w O. z 1953 r. wyraźnie widać rozbudowę budynku mieszkalnego. Obszar szkicu sytuacyjnego z 2005 r. nie uwzględnia położenia budynków, których dotyczy postępowanie, jednak istnienie przedmiotowej rozbudowy w tym czasie jest niewątpliwe. Organ zaznaczył, że wobec tak nieprecyzyjnych informacji na temat przedmiotowego budynku, zarówno daty jego budowy oraz pierwotnego kształtu, prowadzenie dalszego postępowania nie było uzasadnione. Na podstawie zabranego materiału dowodowego organ nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić czy przedmiotowy budynek istniał w tym kształcie od początku czy został rozbudowany. PINB wskazał, że ze zdjęć lotniczych i szkiców otrzymanych z zasobów starostwa wynika, że przedmiotowy budynek najprawdopodobniej od samego początku istniał w obecnym kształcie i nie zmieniła się jego kubatura. Kształt zabudowy w materiałach archiwalnych jest taki jak w chwili obecnej. Z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt dokonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego a działce nr [...] w K., PINB przyjął, że postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe.
Pismem z 17 września 2021 r. M. i J. K., wywiedli od powyższej decyzji odwołanie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) rozstrzygnięciem z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.
W motywach rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ II instancji omówił wynikające z art. 105 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) (dlaj k.p.a.) przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. WINB zaznaczył następnie, że akceptuje ustalenia faktyczne organu I instancji. Wywiódł, że PINB przeprowadził szereg czynności dowodowych w celu ustalenia czy i ewentualnie kiedy doszło do rozbudowy stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, zgodnie z którym wobec nieprecyzyjnych informacji na temat przedmiotowego budynku, zarówno daty jego budowy oraz pierwotnego kształtu, nie można jednoznacznie stwierdzić czy budynek istniał w obecnym kształcie od początku czy został rozbudowany. Przedmiotowy budynek najprawdopodobniej od samego początku istniał w obecnym kształcie i nie zmieniła się jego kubatura. Widać to na zdjęciach wykonanych podczas oględzin - konstrukcja dachu i ścian stanowi spójną całość. WINB wskazał, że na zdjęciach lotniczych z lat 1996 i 2004 rozbudowa budynku mieszkalnego jest uwidoczniona. Mając na uwadze powyższe WINB stwierdził, że wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia daty powstania obiektu, jego pierwotnego kształtu oraz legalności powstania ewentualnej rozbudowy, organ I instancji słusznie umorzył postępowanie. Natomiast sam fakt, że w zasobach archiwalnych, do których wystąpił PINB, brak jest dokumentacji związanej z procesem budowlanym, nie przesądza, iż ewentualna rozbudowa była samowolą budowlaną.
Skargę od powyższej decyzji wywiedli M. i J. K. zarzucając organowi naruszenie:
- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego;
- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak było w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego;
- art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). (dalej P.b.) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki części przedmiotowego budynku mieszkalnego o wymiarach 2,54 -m x 2,82 m która to część została wybudowana bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wnosili o:
- dopuszczenie dowodu z fotografii budynku mieszkalnego, którego dotyczy niniejsza sprawa, które załączone są do opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa wykonanej w 2011 roku, która to opinia jako dowód złożona została do akt sprawy [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w O., które to fotografie obrazują część budynku, mieszkalnego o wymiarach 2,54 m x 2,82 m, która podlegała nielegalnej dobudowie do istniejącej wcześniej części budynku od strony południowej o długości 7,6 m, a także to, że w okresie, gdy biegły wykonywał fotografie, prace budowlane jeszcze trwały, na okoliczność wykazania, że prace budowlane związane z nielegalną rozbudową budynku mieszkalnego o część o wymiarach 2,54 m x 2,82 m były prowadzone jeszcze w 2011 roku lub okresie zbliżonym, a także, że część budynku o wymiarach 2,54 m x 2,82 m została wykonana z innych materiałów budowalnych niż pierwotna część budynku,
- dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia kiedy została wybudowana część budynku mieszkalnego o wymiarach 2,54 x 2,82 na parterze od strony południowej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji istniała oczywista możliwość podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc ustalenia czy rozbudowa budynku mieszkalnego o część o wymiarach 2,54m x 2,82 m miała miejsce i kiedy. Brak było zatem podstaw do umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących, Organy obu instancji nie ustaliły co jest w istocie przedmiotem postępowania tj. jakiego zakresu prac dotyczy sprawa. Skarżący podkreślili, że niższa część budynku mieszkalnego na parterze, którą PINB w O. nazwał rozbudową od strony południowej w jej zasadniczej części tj. na długości około 7,6 m istniała od samego początku, nie była i nie jest przybudówką, stanowi od początku konstrukcyjną jedność z pozostałą częścią budynku mieszkalnego (od czasów niemieckich). Natomiast za przedmiot postępowania winna zostać uznana dobudowana do części pierwotnej (o długości 7,6 m) kolejna części budynku od strony południowej o wymiarach 2,54 m x 2,82 m. Jak wskazali skarżący obecnie ta część budynku ma długość 10,5 m (została przedłużona z długości pierwotnej 7,6 m do długości 10,50 m po nielegalnej rozbudowie). Podkreślono, że ta rozbudowa została wykonana bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Skarżący wskazali, że po 2002 roku (w latach 2008-2010) dokonano rozbudowy dotychczasowej części parteru budynku od strony południowej o dodatkową część o wymiarach 2,54 m x 2,82 m. Skarżący wskazali, że rozbudowa miała miejsce po wykonaniu najpóźniejszych zdjęć lotniczych (2004 r.), które jako dowód dopuściły organy nadzoru budowlanego. Zaznaczyli, że zdjęcia lotnicze zawierają rzut części parteru o długości pierwotnej 7,6 m która zawsze istniała jako jedność konstrukcyjna z pozostałą częścią budynku, lecz nie zawierają obrazu dobudowanej części o wymiarach 2,54 m x 2,82 m. Wskazali, że przed dokonaną rozbudową lewa strona wejścia do piwnicy była ścianą zewnętrzną, a teraz od wejścia do narożnika budynku odległość wynosi kilka metrów. Zatem dokonano wybudowania nowych ścian i zmian budynku bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia prac budowlanych.
W nawiązaniu do powyższego Skarżący wywiedli, że organy swoje ustalenia faktyczne powinny oprzeć na innych źródłach dowodowych niż zdjęcia lotnicze. Wskazali, że już na podstawie oględzin budynku można określić, że materiały budowlane użyte do wykonania dobudowanej części budynku (o wymiarach 2,54 m x 2,82 m) są zupełnie inne (nowsze) niż użyte w budowie pierwotnej części budynku o długości 7,6 m. Wskazali również, że podobne wnioski płyną z analizy fotografii spornego budynku wykonanych przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa, które zostały załączone do jego opinii pisemnej złożonej do akt sprawy [...], która toczy się w Sądzie Rejonowym w O.
Skarżący podkreślili, że ustalenie czasu dokonania rozbudowy spornego budynku wymaga dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Ustaleń tych nie sposób zaś poczynić w oparciu o dowody przeprowadzone przez organ tj. analizę zdjęć lotniczych. Wskazane źródła dowodowe skarżący uznali za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie wywiedli, że gdyby organy prowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, to umożliwiłoby to pozyskanie materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie daty wykonania prac budowlanych w obrębie budynku mieszkalnego, a tym samym stwierdzenie, że odbyło się to bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub złożenia wniosku o prowadzenie prac budowlanych. Umorzenie postępowania stanowiło zatem konsekwencję braku staranności i zaangażowania organów w wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy.
W odpowiedziach na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi organ wskazał natomiast, że wobec nieprecyzyjnych informacji na temat przedmiotowego budynku, zarówno daty jego budowy oraz pierwotnego kształtu, ocena dowodów nie dawała możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Na podstawie zabranego materiału dowodowego Organ nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić czy przedmiotowy budynek istniał w tym kształcie od początku czy został rozbudowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co stwierdza art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie ustalono, że nie wszystkie strony postępowania posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w zdalnej rozprawie. Dlatego zarządzeniem z 4 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia spraw.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie miało charakter formalny, dotyczy bowiem umorzenia postępowania administracyjnego. Zwrócić należy zatem uwagę, że organ administracji powinien ex officio badać, czy postępowanie dotknięte jest wadą skutkującą jego umorzeniem. W razie stwierdzenia takiej wady, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (m.in. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2356/16, orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie CBOSA). W przepisie art. 105 § 1 k.p.a. ustawodawca nie sformułował enumeratywnego katalogu przesłanek umorzenia postępowania, tj. nie wymienił przeszkód, jakie wywołują tego rodzaju skutek procesowy. Przepis ten konstruuje ogólną przesłankę określaną jako "jakakolwiek bezprzedmiotowość" postępowania (m.in. wyrok WSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 15/17, CBOSA; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, CBOSA).
Wyjaśnić należy zatem, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w toczącym się postępowaniu zabraknie jednego z niezbędnych dla sprawy administracyjnej elementów, jakie wymienione zostały w art. 1 pkt 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem, co do zasady, występowanie: organu, przed którym toczy się postępowanie, przynajmniej jednego podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania, normy prawnej stanowiącej podstawę władczego działania organu (w formie decyzji administracyjnej) oraz źródła praw lub obowiązków strony postępowania, stanu faktycznego, regulowanego wskazaną wyżej normą prawną. Brak lub nieusuwalna wadliwość któregoś z powyższych elementów czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Wskazać należy również, że z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku (m.in. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2013 r., II SA/Kr 461/13; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2014 r., VII SA/Wa 992/14, CBOSA).
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia legalności rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w K., gm. M. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przez organy (9 maja 2019 r.) i treść art. 25 Ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z przed nowelizacji z 13 lutego 2020 r.
Wskazać należy zatem, że granice sprawy administracyjnej wyznaczają mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W przedmiotowym postępowaniu będą to przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b P.b. w brzmieniu z przed nowelizacji z 13 lutego 2020 r. Zakres postępowania wyjaśniającego determinowały zatem wskazane wyżej przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i w tych granicach działanie organu może być oceniane przez Sąd.
Zagadnieniem pierwszoplanowym w kontrolowanym postępowaniu było dokonanie przez organy oceny, czy sporna nieruchomość została rozbudowana, a w razie potwierdzenia tego zdarzenia czy prace te miały cechy samowoli budowlanej – naruszały art. 48 P.b. Pojęcie "samowoli budowlanej" nie jest wprost zdefiniowane przez ustawodawcę. Powtórzyć należy jednak stanowisko zajmowane w doktrynie, zgodnie z którym z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (por.: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Legalis 2013, komentarz do art. 48; S. Serafin, Zagadnienia techniczne w prawie budowlanym, Warszawa 2005, s. 184). A. Gliniecki wskazuje zaś, że termin "samowola budowlana" dotyczy rozpoczęcia robót budowlanych rozumianych jako budowa, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, a także polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego – bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 48.).
W tak zakreślonych granicach organy winny były – kierując się wynikającą z art. 7 i 77 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej - gromadzić materiał dowodowy. Zasada ta nie obliguje jednak organu do przeprowadzenia wszystkich możliwych czynności dowodowych. Organ zobowiązany jest do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W chwili gdy zgromadzony przez organ zasób informacji pozwoli na dokonanie oceny prawnej, spełnione zostają wytyczne wynikające z zasady prawy obiektywnej. Zastrzec należy jednak, że ustawodawca dostrzegł, iż nie w każdym przypadku możliwe jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 81a k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Organy powinny zatem dążyć do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jednak brak osiągnięcia tego rezultatu nie przesądza z góry o wadliwości postępowania dowodowego. Organ decydując się na zastosowanie konkretnych środków dowodowych prócz zasady prawdy obiektywnej brać musi również pod uwagę zasadę szybkości postępowania, ekonomiki procesowej i racjonalności. Organ zobowiązany jest wręcz szacować przydatność dla postępowania potencjalnych źródeł dowodowych. Fakt, że jakiś dowód jest możliwy do przeprowadzenia, nie przesądza, że będzie on istotny dla sprawy i potencjalnie niesie ze sobą informacje mogące mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono szereg dowodów, w tym oględziny spornej nieruchomości, zgromadzono zdjęcia lotnicze, przeprowadzono kwerendę materiałów archiwalnych. Właściciele przedmiotowego budynku w sposób wiarygodny wskazywali przy tym, że ewentualne prace w budynku prowadzone były w odległej przeszłości (przed kilkudziesięciu laty). Organy podjęły zatem czynności które pozwoliły na ocenę stanu technicznego budowli w kontekście oceny zakresu prowadzonych na niej prac ich datowania i kwalifikacji pranej. Sami Skarżący wskazywali, że czynność dowodowa w postaci oględzin może pozwolić na dokonanie najistotniejszych ustaleń co do stanu spornego budynku i datowania ewentualnych prac jakie były na nim prowadzone. Organy dokonały zestawienia wniosków płynących z różnych źródeł dowodowych: oględzin, zdjęć lotniczych, materiałów archiwalnych, wyjaśnień stron. Tak zebrany materiał dowodowy uznały za wystarczający do dokonania oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, nie dostrzegając potrzeby jego uzupełniania o dowód z opinii biegłego. Organy przyjęły, że wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia daty powstania obiektu, jego pierwotnego kształtu oraz legalności powstania ewentualnej rozbudowy należało umorzyć postępowanie. WINB dodał również, że sam fakt, że w zasobach archiwalnych, do których wystąpił PINB, brak jest dokumentacji związanej z procesem budowlanym, nie przesądza, iż ewentualna rozbudowa była samowolą budowlaną.
Stanowisko to akceptuje i podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Dodać należy, w kontekście podnoszonego przez Skarżących argumentu, że przy spornym budynku prowadzone były – jeszcze po 2010 – prace, że oględzin spornej nieruchomości dokonano w maju 2019 r. Nie sposób zatem przyjąć, że okoliczność prowadzenia – wymagających pozwolenia prac budowlanych – w tak nieodległej przeszłości nie została dostrzeżona w toku oględzin przez fachowy organ. Organ I instancji dokonując oględzin spornego budynku mógł w sposób bezpośredni ocenić zarówno stan obiektu, jak i jego poszczególnych części, ewentualnie rodzaj i efekt prac jakie prowadzone były na budynku. Organ dysponując danymi pozyskanymi w toku oględzin, jak i dodatkowymi zgromadzonymi w toku postępowania dowodami, nie zakwalifikował jednak żadnych działań dotyczących spornego budynku jako spełniających kryteria samowoli budowlanej. Nie ma zatem wątpliwości że organ pozyskał w sposób prawidłowy informacje o stanie nieruchomości. Fakt, że wnioski jakie wysnuł ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie są zgodne ze stanowiskiem skarżących, nie przesądza o wadliwości samego postępowania wyjaśniającego. Organ, mógł przy tym przyjąć, że zgromadzony materiał dowodowy i płynące z niego wnioski – nawet wobec ich niejednoznaczności – czynią niecelowym pozyskiwanie dowodu z opinii biegłego. Wskazać należy w tym miejscu na pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 sierpnia 2019 r. (II SA/Po 226/19 CBOSA). Sąd wskazał, że na gruncie P.b. postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Warunkiem umorzenia postepowania było zatem wykazanie, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku, co organy uczyniły.
Nie można również zaakceptować argumentu Skarżących, zgodnie z którym organy w sposób błędny określił przedmiot postępowania tj. zakres ewentualnej rozbudowy spornego budynku. Skarżący wskazali, że za przedmiot postępowania winna zostać uznana dobudowana do części pierwotnej (o długości 7,6 m) kolejna części budynku od strony południowej o wymiarach 2,54 m x 2,82 m. Stanowisko to nie jest sporne, bowiem w toku postępowania również pozostałe strony (A. S. oraz H. S. w piśmie z 14 maja 4019 r.) wskazały że budynek mieszkalny rozbudowany został tylko o pomieszczenie ganku o wymiarach 2,54m x 2,82 m, wskazując, że prace wykonane zostały przed 40 laty. Organ oceniał zaś stan budynku jako całość i badał zarówno kwestie kwalifikacji prawnej sygnalizowanej wyżej rozbudowy ganku jak i ewentualne inne prace, które mogły być prowadzone na nieruchomości i zmienić jej układ konstrukcyjny.
Powtórzyć należy zatem, że warunkiem wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest uprzednie stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że obiekt ten został wybudowany ewentualnie przebudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W celu ustalenia tej okoliczności organy, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinny przeprowadzić niezbędne czynności dowodowe, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Takie też działania, zdaniem Sądu, podjęte zostały przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie, choć w ich wyniku nie udało się jednoznacznie i bezsprzecznie ustalić stanu faktycznego tej sprawy. W sprawie tej wystąpiły bowiem obiektywne przeszkody w dowodzeniu istotnych dla sprawy okoliczności związane z brakiem możliwości, z uwagi na znaczny upływ czasu, pozyskania ewentualnej dokumentacji budowlanej dotyczącej spornego budynku. Organy szczegółowo odniosły się przy tym do kwestii archiwizowania dokumentacji budowalnej w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1974 r. i wcześniejszych regulacji prawnych. Organy wykazały trudności w ustaleniu pierwotnego kształtu budynku, którego dotyczy postępowania. Podjęły jednocześnie szereg działań które usunąć miały te wątpliwości. Ich rezultat nie był jednoznaczny. Organ odwoławczy podkreślał, że sam fakt, iż w zasobach archiwalnych, brak jest dokumentacji związanej z procesem budowlanym, nie przesądza o okoliczności, iż ewentualna rozbudowa była samowolą budowlaną. Organy ustaliły również, że na zdjęciach lotniczych z roku 1969 oraz 1987 nie widać wyraźnie przedmiotowej rozbudowy, jednak na zdjęciach z lat 1996 i 2004 rozbudowa budynku mieszkalnego jest uwidoczniona. Wobec braku możliwości jednoznacznego ustalenia daty powstania obiektu, jego pierwotnego kształtu oraz legalności powstania ewentualnej rozbudowy brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania. Wskazać należy w kontekście sygnalizowanych braków w dokumentacji dotyczącej spornego budynku, na stanowisko WSA w Krakowie zawarte w wyroku z 28 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 681/21) zgodnie z którym "pomimo braku dokumentacji budowlanej nie można domniemywać samowoli budowlanej, a zatem postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe". Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Podkreślić należy, że organy nie mogły przyjąć interpretacji stanu faktycznego jak i prawnego na niekorzyść właścicieli nieruchomości. Działanie takie było by bowiem nie tylko jaskrawo sprzeczne z art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a., ale również prowadziło by do przyjęcia najbardziej niekorzystnej dla inwestora interpretacji stanu faktycznego. Kwalifikacja prac budowlanych jako samowoli budowlanej opierać musi się na materiale dowodowym jednoznacznie podważającym legalność inwestycji. Wskazać należy przy tym, że wyjaśnienia właścicieli nieruchomości były przy tym spójne i wiarygodne. Po wyczerpaniu możliwości w zakresie zbierania dowodów w przedmiotowej sprawie i stwierdzeniu że zgromadzone dowody nie pozwalają na ustalenie czy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy prawa materialnego słusznie umorzono postępowanie. Na gruncie P.b. postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów.
Chybiony jest także zarzut naruszenia przez te organy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b. Skoro, pomimo podjęcia wszelkich możliwych czynności, zmierzających do zbadania legalności prac prowadzonych na spornym budynku, nie udało się wykazać, że budynek ten został przebudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to brak było podstaw do objęcia go nakazem rozbiórki.
Odnosząc się do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazać należy jednak, że dowód musi potencjalnie nieść informacje mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 23 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 1054/21 CBOSA) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ulega wątpliwości że wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie mieścił się w zakresie przewidzianym w art. 106 § 3 p.p.s.a. Pozyskanie zdjęć wnioskowanych przez Skarżących nie spełniało zaś kryteriów wynikających ze wzmiankowanego wyżej przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w aktach sądowych (k.103-105) znajduje się już szereg fotografii spornego budynku. Ich dokładne datowanie może być sporne, jednak nie budzi wątpliwości, że przedstawiają sporną nieruchomość wraz ze stanowiącym przedmiot postępowania pomieszczenie ganku o wymiarach 2,54m x 2,82m.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.