II SA/Ol 154/23

II SA/Ol 154/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Bankowe prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na remont dachu i elewacji budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego R. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 24 października 2022 r. Starosta zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] (dalej w skrócie: "WM") pozwolenia na remont dachu i elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działkach nr [...].
W dniu 31 października 2022 r. odwołanie od tej decyzji wniósł R.J. (dalej jako: "skarżący"). Udokumentował, że jest właścicielem lokalu usługowego w budynku objętym pozwoleniem. Zarzucił, że przedłożony staroście projekt budowlany daleko wykracza poza części wspólne budynku. Podniósł, że na uchwale wspólnoty nr 1/08/2022 w sprawie wykonania remontu elewacji i dachu budynku podrobiony został jego podpis, brak oryginału uchwały, uchwała jest nieprawomocna. Wskazał, że jako współwłaściciel części wspólnych został pominięty w postępowaniu przed Konserwatorem Zabytków. Podał też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku.
Pismem z 10 listopada 2022 r. WM wniosła o uznanie odwołania za niedopuszczalne, ewentualnie umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na złożenie odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania. Wyjaśniła, że jest dużą wspólnotą mieszkaniową, w rozumieniu art. 19 i 20 ustawy
z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048). W jej skład wchodzi 6 lokali (5 – niewyodrębnionych i 1 wyodrębniony). Z mocy art. 21 tej ustawy wspólnotę reprezentuje na zewnątrz zarząd. Podkreślono, że co do zasady stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, które obejmuje nieruchomość wspólną jest wspólnota mieszkaniowa, nie zaś jej członkowie, czyli właściciele poszczególnych lokali. Warunkiem uzyskania przymiotu strony przez indywidualnego członka wspólnoty mogłoby być wykazanie przez niego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego mającego umocowanie w określonej normie prawnej. Stwierdzono, że skarżący nie wykazał takiego interesu, a jednocześnie nie może realizować interesów innych właścicieli. Taką rolę pełni wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Udokumentowano, że skarżący skarżył uchwałę o wyborze zarządu i jego powództwo zostało oddalone. W ocenie WM jedynym celem działania skarżącego jest odwleczenie niezbędnych robót remontowych wymagających pozwolenia na budowę. Wskazała, że o awaryjnym złym stanie technicznym wyznaczonych obszarów budynku zawiadomiony został Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący samowolnie usunął oznaczenia stanu zagrożenia części nieruchomości. WM wyjaśniła też, że uchwała
w sprawie remontu elewacji i dachu, o ile została zaskarżona, brak na to jednak jakichkolwiek dowodów, jest wykonalna, co wynika z treści art. 25 ust. 2 ustawy
o własności lokali. Uchwała ta podjęta została w trybie indywidualnego zbierania głosów, większością udziałów wynoszącą 94,53% głosów oddanych przez właściciela większościowego M. Sp. z o.o., a zatem bez względu na głos skarżącego, któremu przysługuje udział 5,47%.
Postanowieniem z 20 grudnia 2022 r., nr WIN-II.7840.4.168.2022, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.").
W uzasadnieniu wyjaśnił, że na etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 k.p.a. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania
z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, może mieć miejsce wyłącznie, gdy brak interesu prawnego jest widoczny "na pierwszy rzut oka", jest oczywisty. Podkreślono, że w orzecznictwie
i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika
w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu dokumentów formalno-prawnych oraz projektu architektoniczno-budowlanego opracowanego dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji stwierdził, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na to,
że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wojewoda podniósł, że WM przedłożyła uchwałę nr 1/01/2022 z 13 stycznia 2022 r. o wyborze zarządu w osobie J. K. Ponadto z przedłożonej uchwały nr 1/08/2022 z 28 sierpnia 2022 r. w sprawie remontu elewacji i dachu wynika, że WM decyduje o wykonaniu i partycypowaniu w kosztach przedmiotowego remontu, a właściciele lokali upoważniają zarząd do wyboru i zawarcia umowy z wykonawcą ww. prac, dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz do występowania w imieniu wspólnoty w sprawach związanych z realizacją inwestycji przed wszystkimi urzędami administracji publicznej i innymi instytucjami. Zauważono, że powyższe uchwały weszły w życie z dniem ich podjęcia. Obydwie uchwały zostały podjęte większością głosów 94,53 %. Podniesiono, że w postępowaniu w sprawach z zakresu Prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Dlatego organ II instancji uznał, że skarżący jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości nie może samodzielnie występować jako strona tego postępowania. Mogłoby być to możliwe wówczas, gdyby wykazał swój indywidualny interes, czego nie uczynił. Dla uznania za stronę postępowania nie wystarczy samo powołanie się na fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych budynku.
W skardze na ww. postanowienie wniesionej do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 18 ust. 1 w zw. z art. 33, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 3 ustawy o własności lokali poprzez błędne uznanie, że J.K. posiada umocowanie prawne do reprezentowania wspólnoty, w tym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę;
- art. 27 w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali oraz art. 28 i 134 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącemu udziału w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy projekt architektoniczno-budowlany wkracza i narusza prawo własności skarżącego;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia kwestii legitymacji skarżącego,
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu
I instancji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji Starosty udzielającej kwestionowanego pozwolenia na budowę oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi akcentował, że wydane pozwolenie na budowę obejmuje nie tylko części wspólne nieruchomości, ale również części będące własnością tylko i wyłącznie skarżącego, który nie upoważnił WM do działania
w jego imieniu. Podkreślił też, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie
i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko zawarte
w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane
w trybie art. 134 k.p.a. W myśl tego unormowania organ odwoławczy stwierdza
w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.
Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.
Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że na etapie postępowania wstępnego możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, tylko w sytuacji, gdy w sprawie jest oczywiste, jednoznaczne i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że postępowanie nie dotyczy interesu prawnego wnoszącego odwołanie, gdy jest to widoczne "na pierwszy rzut oka". Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie. Dlatego odwołanie skarżącego należało uznać za dopuszczalne i je rozpatrzyć w postępowaniu rozpoznawczym.
Bezsporne w sprawie jest, że skarżący jest właścicielem lokalu usługowego
w budynku wielorodzinnym, objętym pozwoleniem na budowę. Z tej już tylko racji nie można było uznać oczywistości braku interesu prawnego skarżącego. Sam organ przyznał, że skarżący mógłby posiadać status strony, gdyby wykazał swój indywidualny interes. Kwestia ta wymagała więc zbadania i oceny, co jest możliwe tylko w postępowaniu rozpoznawczym. Na kanwie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), określającego strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, podzielony przez organ odwoławczy, że wspólnota mieszkaniowa jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (por wyroki NSA z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 511/14; z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2096/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W związku z tym przyjmuje się powszechnie, że jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy nieruchomości stanowiącej wspólnotę mieszkaniową lub taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania wnioskowanego obiektu, to jako stronę postępowania należ przede wszystkim dopuścić wspólnotę mieszkaniową, a na indywidualny wniosek -ewentualnie właścicieli poszczególnych lokali, po rozważeniu ich interesu prawnego, odrębnego od tego, który ma wspólnota (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2682/15, CBOSA). W tym celu organ rozpatrujący odwołanie powinien zbadać m.in. treść zatwierdzonego projektu budowlanego. Szczególnie, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, skarżący podnosił, że zgłoszony projekt wykracza poza elementy wspólne budynku. Skarżący wprawdzie nie skonkretyzował w jakim zakresie uważa, że roboty budowlane wkraczają w jego indywidualne prawo własności, to jednak zarzut ten podniósł i obowiązkiem organu orzekającego było przeanalizowania tej kwestii i przedstawienia swojej oceny w tym względzie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził ogólnikowo, że przeanalizował dokumenty formalno-prawne oraz projekt architektoniczno-budowlany i na tej podstawie uznał, że skarżący nie jest stroną. Rozważania organu w tym zakresie także przemawiają przeciwko uznaniu oczywistości niedopuszczalności odwołania. Wywód organu na temat powołania zarządu WM i skuteczności wystąpienia o pozwolenie na budowę dotyczy kwestii materialnoprawnych, które mogą być rozpatrywane w postępowaniu rozpoznawczym. Z argumentów organu wynika, że skupił się on tylko na kwestii reprezentacji WM
i możliwości wystąpienia przez nią o pozwolenie na budowę. Pominięto natomiast zakres zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego.
Podkreślić należy, że organ odwoławczy, analizując kwestię dopuszczalności odwołania, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie. Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że środek zaskarżenia jest dopuszczalny. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego wnoszącego środek zaskarżenia, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji – umorzenie postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca
2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w CBOSA, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597).
Zważyć należy, że status strony postępowania wiąże się z szeregiem uprawnień procesowych i może rzutować na realizację uprawnień, czy też obowiązków materialnoprawnych. Dlatego kwestie zdolności administracyjnoprawnej danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak: NSA w wyroku16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1288/09, publ.
w CBOSA).
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących merytorycznych aspektów sprawy, to wyjaśnić należy skarżącemu, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Z tego względu na obecnym etapie nie można w ogóle badać legalności decyzji Starosty. Przedwczesne byłoby też odnoszenie się do zarzutów skargi związanych z badaniem umocowania do reprezentowania WM, czy też posiadania przez skarżącego interesu prawnego
w sprawie. Kwestię tę musi najpierw rozstrzygnąć organ odwoławczy w decyzji rozpatrującej odwołanie. W przypadku skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania kontrola Sądu ogranicza się tylko do zbadania kwestii formalnych, tj. czy można było uznać odwołanie za niedopuszczalne. Natomiast nie obejmuje ona oceny podniesionych w skardze kwestii merytorycznych.
Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu odwoławczego na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.