II SA/Ol 154/13

II SA/Ol 154/13 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Transport
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
art. 4 ust. 1 pkt 2, pkt 13, art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 16 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 § 1, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 28 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Giżycku z dnia 28 czerwca 2012 r., Nr XIX.120.2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Giżycki oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 w zakresie słów: "i dworce", w § 2 w zakresie słów: "lub dworca" "i dworców", w § 3 w zakresie słów: "i dworców" "i dworce" "lub dworca" "i dworcach" oraz załącznika do tej uchwały w części dotyczącej wykazu i lokalizacji dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Giżycki; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt. I.
Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2012 r. Rada Powiatu w Giżycku, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i 19, art. 12 ust 1, art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 15 ust 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U z 2011 r. Nr 5, poz. 13), określiła przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Giżycki oraz warunki i zasady korzystania z tych obiektów. W załączniku do uchwały zostały wymienione przystanki komunikacyjne i dworzec autobusowy w Giżycku przy ul. Kolejowej 2.
W dniu 28 stycznia 2013r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc
o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1, § 2, § 3 uchwały w zakresie wyrazów "i, lub dworców" oraz wykazu i lokalizacji dworców określonym w załączniku do ww. uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 6 grudnia 2012r. wpłynęło do niego pismo Prezesa Zarządu "[...]" z prośbą o podjecie kroków prawnych w celu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wykazu i lokalizacji dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Powiat Giżycki. Spółka argumentowała, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym pod pojęciem dworca należy rozumieć miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, w którym znajdują się w szczególności: przystanki komunikacyjne, punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych. Te trzy elementy stanowią razem niezbędne minimum, aby mówić o dworcu w rozumieniu tej ustawy. W związku z tym zarzucono, że Powiat Giżycki nie miał podstaw prawnych do ujęcia w treści załącznika do uchwały dworca autobusowego w Giżycku. Bowiem w stanie faktycznym Powiat Giżycki jest jedynie właścicielem przystanków komunikacyjnych znajdujących się na terenie dworca autobusowego. Natomiast punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych są zorganizowane, zarządzane i finansowane przez spółkę PKS "[...]" (następcy prawnego Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej).
Wobec powyższego organ nadzoru, pismem z dnia 14 grudnia 2012r., wystąpił do Przewodniczącej Rady Powiatu w Giżycku o udzielenie informacji w sprawie. W odpowiedzi pismem z dnia 19 grudnia 2012r. Geodeta Powiatowy poinformował, że dworzec kolejowy w Giżycku mieści się przy Placu Dworcowym nr 1, gdzie mieści się również kasa biletowa oraz przejazdy autobusowe. Zatoki autobusowe zlokalizowane są natomiast na nieruchomości stanowiącej własność Powiatu Giżyckiego, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem 302/23, m.in. na wysokości nieruchomości położonej przy ul. Kolejowej nr 2, której właścicielem jest Skarb Państwa, wieczystym użytkownikiem do 17/100 są Koleje Państwowe S.A. oraz osoby fizyczne do 83/100 części. Położenie dworca oraz zatok autobusowych ilustrują załączniki graficzne. Nadto, z załączonego pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Giżycku z dnia 20 grudnia 2012 roku wynika, iż Powiat Giżycki jest właścicielem gruntu, na którym zlokalizowane są stanowiska przystankowe dla autobusów (6 stanowisk), perony a także zatoki postojowe i parkingowe przy budynku dworca. Budynek dworca, wiaty przystankowe oraz tablice z rozkładem jazdy nie stanowią własności Powiatu Giżyckiego. Powiat nie jest też zarządzającym tymi obiektami. Informacje te, w ocenie organu nadzoru, potwierdziły, że Rada Powiatu w Giżycku nie była uprawniona do ujęcia dworca w kwestionowanej uchwale, zatem zasadnym było wniesienie skargi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do dworca w Giżycku.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Giżycku wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie polega na prawdzie twierdzenie strony skarżącej, iż dla wypełnienia definicji dworca niezbędne i konieczne jest wystąpienie minimum trzech elementów wymienionych przez ustawodawcę (przystanki komunikacyjne, punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla pasażerów). Wskazano, że użyty przez ustawodawcę zwrot
"w szczególności" oznacza, iż wyliczenie to ma charakter jedynie przykładowy. Tym samym, aby mówić o dworcu mogą wystąpić jedynie niektóre z elementów wymienionych przykładowo w definicji, a także inne tam nie wymienione, np.: parkingi dla pojazdów podróżnych, lokale gastronomiczne itp. Organ przyznał, że z trzech elementów przykładowo wymienionych przez ustawodawcę w definicji dworca, Powiat jest właścicielem jedynie zatok autobusowych. Jednakże w jego ocenie nie należy przeceniać waloru użytkowego pozostałych elementów przykładowo wymienionych
w definicji. Faktycznie bowiem większość pasażerów nabywa bilet u kierowcy
w autobusie, oczekującym na kurs w zatoce autobusowej, co w znacznej mierze zastępuje kasę biletową posadowioną nieopodal w budynku PKP. Podobnie na wiatach autobusowych znajdujących się przy zatokach autobusowych zamieszczone są informacje dla podróżnych, wraz z godzinami odjazdu poszczególnych przewoźników, co również w praktyce zastępuje informację dla podróżnych oddaloną o kilkadziesiąt metrów od zatoki autobusowej. Zaznaczono przy tym, że Powiat Giżycki prócz przystanków autobusowych, jest również właścicielem znajdujących się w pobliżu parkingów dla podróżujących autobusami, z których korzystają pasażerowie (klienci przewoźników), pozostawiając tam swoje pojazdy. Element ten, jak zauważono, nie wymieniony wśród przykładowych wskazanych w definicji dworca, z pewnością pod względem funkcjonalnym jest związany z "miejscem przeznaczonym do odprawy pasażerów". Podobnie postój taksówek, zlokalizowany na tej samej działce co zatoki autobusowe, będącej własnością Powiatu, z którego pasażerowie korzystają, chcąc się przemieścić w konkretne miejsce Giżycka. Element ten również podnosi walor użyteczności dworca i stanowi uzupełnienie jego definicji. Rada Powiatu w Giżycku podkreśliła, że zatoki autobusowe zlokalizowane przy pl. Dworcowym w Giżycku nie są jedynie przystankami autobusowymi, gdyż występujące elementy funkcjonalnie powiązane z miejscem odprawy pasażerów, takie jak parkingi dla pasażerów lub postój taksówek, znajdujące się na nieruchomości stanowiącej własność Powiatu, powodują, iż zatoki autobusowe, w połączeniu z tymi elementami, funkcjonalnie stanowią coś więcej niż tylko przystanek autobusowy w rozumieniu tej ustawy. Organ wskazał, że przewoźnicy, korzystają z zatok autobusowych przy dworcu w Giżycku, na innych zasadach, jak to ma miejsce w przypadku "standardowych" przystanków, w szczególności ze względu na możliwość wydłużonego postoju autobusu na dworcu. Wyjaśniono, że przewoźnicy często korzystają z tego faktu, poprzez pozostawianie w zatokach autobusów oczekujących na kolejny kurs, bądź też w przypadku kursów przebiegających przez Giżycko, stosują dla podróżnych przerwę na dworcu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga, czy Rada Powiatu w Giżycku mogła skutecznie przyjąć, że jest właścicielem dworca autobusowego w Giżycku przy ul. Kolejowej 2, jedynego dworca zamieszczonego w wykazie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały.
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga przede wszystkim wcześniejszego wskazania, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust.2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U z 2011 r. Nr 5, poz. 13) właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego oraz warunki i zasady korzystania z nich przez operatorów i przewoźników. Ustawodawca rozróżnił przystanek komunikacyjny i dworzec, definiując oba te pojęcia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym dworzec to miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, w którym znajdują się w szczególności: przystanki komunikacyjne, punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych. Zaś przystanek komunikacyjny to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu, oznaczone zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Rozróżnienie to jest istotne, gdyż w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty ustalana jest w drodze uchwały. Zgodnie z ust. 5 art. 16 stawka opłaty nie może być wyższa niż: 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Zatem zaliczenie danego miejsca do jednej z tych kategorii ma znaczący wymiar ekonomiczny. W związku z tym organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego musi z należytą starannością zakwalifikować dane miejsce, uwzględniając definicje ustawowe oraz ocenić pod kątem poszczególnych składników definicji posiadane uprawnienia właścicielskie (zarządzające).
Dokonując analizy definicji dworca, przyjętej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym, Sąd uznał, że Rada Powiatu w Giżycku przyjęła w sposób dowolny, iż Powiat Giżycki jest właścicielem dworca położonego w Giżycku przy ul. Kolejowej 2. Zgodzić należy się z Wojewodą, że unormowanie to należy prawidłowo odczytywać w ten sposób, że dworzec to miejsce przeznaczone do odprawy pasażerów, w którym znajdują się w szczególności: przystanki komunikacyjne, punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych. Jest to wyliczenie przykładowe, a zarazem określające minimum organizacji dworca, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Czyli na dworcu mogą funkcjonować jeszcze inne, dodatkowe punkty związane z obsługą pasażerów. Jednak bez przystanków komunikacyjnych, punktu sprzedaży biletów czy punktu informacji dla podróżnych nie może być mowy o dworcu, który musi stanowić funkcjonalną całość. W takim ujęciu, skoro dworzec to organizacyjny twór, na który składają się co najmniej te trzy wymienione elementy, to nie może budzić wątpliwości, że aby móc przypisać sobie własność, czy też zarządzanie dworcem, jednostka samorządu terytorialnego musi ustalić, że uprawnienia takie przysługują jej do każdego z tych trzech elementów, stanowiących minimum organizacji dworca. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest natomiast, że Powiat Giżycki jest właścicielem terenu, na którym znajduje się sześć zatok autobusowych przy ul. Kolejowej. Niekwestionowane jest również, że Powiat Giżycki jest właścicielem pobliskiego parkingu i postoju taksówek. Jednak te elementy, choć związane z odprawą pasażerów, nie wystarczą do organizacji dworca. Ustawodawca określił wyraźnie, że dla uznania danego miejsca za dworzec, muszą istnieć, oprócz przystanków komunikacyjnych, wyodrębniony punkt sprzedaży biletów oraz punkt informacji dla podróżnych. Wbrew stanowisku Rady Powiatu, elementów tych nie można utożsamiać z kasami fiskalnymi w autobusach, czy rozkładem jazdy wywieszonym na wiatach autobusowych. Cechy takie ma każdy przystanek komunikacyjny. Dworzec zaś ma charakteryzować stały punkt sprzedaży biletów i stały punkt informacji dla podróżnych. Takie dwa punkty, jak wynika z akt sprawy, znajdują się w głównym budynku dworca, który nie jest własnością Powiatu Giżyckiego. Ta jednostka samorządu terytorialnego nie zarządza także tym obiektem. Oznacza to, że Powiat Giżycki nie jest właścicielem dworca w Giżycku, nie jest bowiem właścicielem tych elementów składowych dworca, które warunkują jego organizację. Skoro Powiat Giżycki nie jest właścicielem dworca, to Rada Powiatu w Giżycku nie mogła zamieścić tego dworca w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały.
Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim użyte zostały w niej słowa "i, lub dworce" z uwzględnieniem odmiany słowa "dworzec".
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.