II SA/OL 148/25

II SA/Ol 148/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2025 r., nr SKO.60.112.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu B.R. (dalej: "inwestor", "strona", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium") wydana na skutek odwołania strony od decyzji Wójta Gminy P. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z 21 listopada 2024 r. nr [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "..." na działce nr ew. [...], położonej w obrębie S., gmina P. (dalej: "przedsięwzięcie"). Mocą tej decyzji organ odwoławczy, powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 572; dalej: "Kpa"), uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (dalej: "decyzja kasatoryjna").
Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta wydana została na skutek wniosku inwestora z 12 sierpnia 2024 r., w którym podano, że realizacja przedsięwzięcia polega na budowie kompletnej instalacji służącej do wytwarzania biogazu rolniczego oraz jego energetycznego wykorzystania do produkcji energii elektrycznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. W ramach przedsięwzięcia wykonane zostaną obiekty budowlane, tereny utwardzone, montaż instalacji technologicznych oraz niezbędne uzbrojenie terenu. Planowana moc instalacji: 1MWe. Do wniosku załączono m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia.
W decyzji z 21 listopada 2024 r. Wójt stwierdził brak zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z zapisami uchwały Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym S., gmina P. (dalej: "MPZP", "plan"). Powołał się przy tym na odpowiedź jaką uzyskał w tym zakresie od autora planu tj. [...], z której wynika, że w planie nie wspomina się o budowie biogazowni i czytając dokładnie zapisy planu nie ma możliwości lokalizacji takich obiektów w tym terenie. Dodano, że inwestycję zlokalizowano na terenie rolniczym, na którym dopuszcza się możliwość lokalizacji obiektów związanych z hodowlą i produkcją rolną pod określonymi warunkami opisanymi szczegółowo w planie.
W odwołaniu strona wniosła o zmianę decyzji organu I instancji i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła naruszenia w tej sprawie:
1/ art. 6, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie stanowiska autora planu podczas gdy to Wójt powinien dokonać wykładni przepisów planu i rozstrzygnąć kwestię stanowiącą podstawę wydania tej decyzji;
2/ § 17 ust. 3 pkt 1 i 5 MPZP w zw. z art. 8 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 7a Kpa poprzez uznanie, że biogazownia nie może być zlokalizowana na działce oznaczonej w MPZP symbolem 4R, podczas gdy takiego ograniczenia prowadzenia tego typu działalności nie można wywieść z treści przepisów prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego;
3/ art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś.") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pomimo zgodności jego lokalizacji z zapisami MPZP, w tym warunkami określonymi w § 17 MPZP;
4/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z MPZP pomimo że także wykładnia treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. – (uchwała Nr [...]) wskazuje, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z MPZP; podano przy tym, że działk, na której planowana jest lokalizacja przedsięwzięcia, to obszar z dopuszczeniem rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii mocy powyżej 100 kW;
5/ art. 73 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 Kpa poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu ustaleń w zakresie ilości stron tego postępowania i w związku z tym podstawy do zastosowania art. 73 ust. 3 u.u.i.ś., co wskazuje na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kluczowej kwestii jaką jest ilość stron tego postępowania.
W zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji kasatoryjnej Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w przypadku obowiązywania na terenie planowanego przedsięwzięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu. Wywiodło, że dokonując oceny w tym zakresie organ powinien wskazać jakie są postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji, a następnie odnieść te poszczególne postanowienia do planowanej inwestycji oraz do poszczególnych jej elementów. Ponadto założyło, że organ powinien mieć także na względzie przepisy innych ustaw, które mogą mieć zastosowanie przy ocenie zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziło, że wydana przez organ I instancji decyzja nie spełnia tych wymogów, bowiem Wójt całkowicie pominął treść ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz.U. poz. 1597; dalej: "ustawa o ułatwieniach").
Kolegium zrelacjonowała, że jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia w jego ramach planowane jest wykonanie obiektów budowlanych, terenów utwardzonych, montaż instalacji technologicznych oraz niezbędnego uzbrojenia terenu. W skład biogazowni będą wchodziły 4 reaktory fermentacji metanowej, 2 zbiorniki (magazyny) pofermentu, pozostała infrastruktura towarzysząca, budynek socjalny i garaż. Kolegium zauważyło, że działka, na której planowane jest przedsięwzięcie, znajduje się na terenie oznaczonym w planie 4R - Tereny rolnicze, na którym zgodnie z § 17 ust. 3 pkt 1 dopuszcza się możliwość lokalizacji m.in. obiektów związanych z hodowlą i produkcją rolną, bez funkcji mieszkaniowej (z wyłączeniem pasa o szerokości 250 m otaczającego wyznaczone tereny elektrowni wiatrowych EW1 do EW19). Przyjęło przy tym, że ocena czy planowane w ramach tej inwestycji obiekty mogą być uznane za obiekty związane z hodowlą i produkcją rolną wymaga odwołania się do regulacji ustawy o ułatwieniach. Podało bowiem, że w art. 2 pkt 2 tej ustawy zawarta jest definicja biogazowni rolniczej. W świetle natomiast art. 6 ust. 1 ww. ustawy na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę związaną z rolnictwem lub produkcją, lub magazynowaniem możliwe jest lokalizowanie biogazowni rolniczej spełniającej wymogi określone w art. 4 ust. 1 ustawy, jeśli podmiotem planującym biogazownię jest podmiot uprawniony, wykonujący działalność określoną w art. 3 ust. 1 pkt 4 lub 5, o ile nie wystąpią przesłanki negatywne wymienione w tym przepisie.
Kolegium przyjęło zatem, że warunkiem stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem jest ustalenie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 6 ustawy o ułatwieniach. Kolegium wskazało przy tym na konieczność uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia o wskazanie substratów przewidzianych do wytwarzania biogazu rolniczego. Podniosło bowiem, że wprawdzie wskazano w tej karcie, że przedsięwzięcie polegać będzie na budowie biogazowni rolniczej, jednakże nie wymieniono w niej substratów przewidzianych do wytwarzania biogazu rolniczego. Warunkiem zaś uznania biogazu za biogaz rolniczy jest wytwarzanie biogazu z substratów wymienionych w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1361; dalej: "ustawa OZE").
Końcowo Kolegium podzieliło stanowisko strony, że to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest ustalić, czy zachodzi zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem, uznając za niedopuszczalne powoływanie się w tym zakresie na stanowisko autora projektu planu. Organ odwoławczy wskazał również, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy powszechnie wiążącej. Wobec powyższego za bezpodstawne uznało powoływanie się na zapisy tego studium odnoszące się do działki, na której planowane jest przedsięwzięcie. Dodało, że skoro z ustaleń organu wynika, że liczba stron postępowania przekracza 10 to prawidłowe było zastosowanie w tej sprawie art. 49 Kpa w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś.
W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, a także na podstawie obarczonej brakami karty odziaływania przedsięwzięcia. Powyższe w opinii Kolegium stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium poleciło zatem organowi I instancji aby ponownie rozpatrując sprawę wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia stwierdzonych braków karty oraz do złożenia wyjaśnień w zakresie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 6 ust. 1 ustawy o ułatwieniach. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego, mając na uwadze wytyczne wynikające z decyzji kasatoryjnej, Kolegium poleciło Wójtowi przeprowadzenie wnikliwej analizy zgodności zamierzonej inwestycji z postanowieniami MPZP, a następnie wydanie decyzji odpowiadającej art. 107 § 3 Kpa.
W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji kasatoryjnej Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 4 lub 5, art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o ułatwieniach w zw. z art. 138 § 2 Kpa poprzez błędne wskazanie przez Kolegium okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wywiedziono bowiem, że wskazane przez Kolegium przepisy ustawy o ułatwieniach nie są jedynymi na podstawie których należy ocenić czy przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami § 17 ust. 3 pkt 1 MPZP. Zauważono, że ustawa o ułatwieniach jest specustawą, która nie ma zastosowania do wszystkich biogazowni rolniczych, co jest wprost wskazane z uzasadnieniu do projektu tej ustawy. Uznano, że ocenę tej zgodności należy przeprowadzić przy uwzględnieniu wykładni systemowej przepisów zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p") oraz u.i.o.ś., a także w oparciu o poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Założono zatem, że w sytuacji niespełnienia wymogów określonych przez organ odwoławczy nadal w niniejszej sprawie można ocenić, że przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami MPZP, ponieważ postanowienia w nim zawarte sprowadzają się do ustalenia czy planowana przez skarżącego biogazownia jest obiektem związanym z hodowlą i produkcją rolną, bez funkcji mieszkaniowej. Tymczasem wykładnia zastosowana przez Kolegium skutkuje w opinii skarżącego nieuzasadnionymi ograniczeniami dla strony, które sprowadzają się do stwierdzenia, że będzie mogła zrealizować swoje przedsięwzięcie jedynie w oparciu o przepisy ustawy o ułatwieniach, podczas gdy może ona je zrealizować w oparciu o przepisy ogólne.
Skarżący zaznaczył, że choć Kolegium podzieliło jego stanowisko odnośnie do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania poprzez oparcie oceny o braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z MPZP na opinii autora projektu planu, to jednak wytyczne Kolegium co do sposobu ustalenia tej okoliczności są nieprawidłowe, niepełne, zbyt ograniczające. Wskazał, że w projekcie ustawy o ułatwieniach podkreślono, że "podmioty niewymienione w zamkniętym, ustawowym katalogu zdefiniowanym w art. 3 projektowanej ustawy, mogą realizować inwestycje w zakresie biogazowni rolniczych w oparciu o aktualnie obowiązujące regulacje prawne. Projektowana ustawa nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń". W opinii skarżącego ustawa o ułatwieniach nie dotyczy zatem wszystkich inwestycji dotyczących biogazowni rolniczych, a ma stanowić swoiste narzędzie do wykorzystania w celu rozwoju gospodarki obiegu zamkniętego w gospodarstwach rolnych i zakładach przetwórstwa rolno-spożywczego. Zatem ustawa ta zawiera jedynie przepisy dodatkowe stosowane do wymienionych w tym akcie prawnym inwestorów, którzy pod pewnymi warunkami będą w pewien sposób mogli "łatwiej" (posługując się słowem z tytułu ustawy) zrealizować inwestycję polegającą na budowie biogazowni rolniczej. Skoro zaś ustawa o ułatwieniach nie dotyczy wszystkich biogazowni rolniczych to zdaniem skarżącego wytyczne organu odwoławczego nie powinny poprzestawać na odniesieniu się wyłącznie do przepisów tej ustawy. W ocenie skarżącego MPZP nie zakazuje realizacji przedsięwzięcia objętego niniejszą sprawą na przedmiotowym terenie. Z orzecznictwa wynika zaś, że określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie danego terenu może mieć różne brzmienie i jednocześnie przy zastosowaniu tych różnych sformułowań budowa takiej biogazowni jest zgodna z postanowieniami planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Sprzeciw od decyzji nie jest zasadny.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, a także na podstawie obarczonej brakami karty odziaływania przedsięwzięcia. Powyższe w opinii Kolegium stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium podzieliło bowiem stanowisko strony, że to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest ustalić, czy zachodzi zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem, uznając za niedopuszczalne powoływanie się w tym zakresie na stanowisko autora projektu planu. Założyło także, że dokonując oceny w tym zakresie organ powinien wskazać jakie są postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji, a następnie odnieść te poszczególne postanowienia do planowanej inwestycji oraz do poszczególnych jej elementów. Ponadto wskazało, że organ powinien mieć także na względzie przepisy innych ustaw, które mogą mieć zastosowanie przy ocenie zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziło, że wydana przez organ I instancji decyzja nie spełnia tych wymogów, bowiem Wójt całkowicie pominął treść ustawy o ułatwieniach. Poleciło zatem organowi I instancji aby ponownie rozpatrując sprawę wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia stwierdzonych braków karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz do złożenia wyjaśnień w zakresie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 6 ust. 1 ustawy o ułatwieniach.
Skarżący zdaje się nie kwestionować oceny Kolegium co do naruszenia w tej sprawie przez organ I instancji przepisów postępowania oraz konieczności wyjaśnienia okoliczności tej sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podważa natomiast wytyczne Kolegium co do sposobu ustalenia tych okoliczności, wskazując na nieuprawnione zawężenie oceny o zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP do ustawy o ułatwieniach, która nie dotyczy wszystkich biogazowni rolniczych.
Zdaniem natomiast Sądu, wydając w tej sprawie decyzję kasatoryjną Kolegium nie naruszyło art. 138 § 2 Kpa. Sąd podziela bowiem stanowisko obu stron, że to Wójt obowiązany był ustalić, czy zachodzi zgodność planowanego przedsięwzięcia z planem, przy czym ocena ta nie powinna ograniczać się jedynie do literalnego brzmienia zapisów planu i wyjaśnień w tym zakresie pozyskanych od autora projektu planu. Zgodnie bowiem z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa to organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedną z okoliczności jaką właściwy organ ma stwierdzić przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Jak trafnie wywiodło Kolegium, dokonując oceny w tym zakresie organ powinien wskazać jakie są postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie planowanej inwestycji, a następnie odnieść te poszczególne postanowienia do planowanej inwestycji oraz do poszczególnych jej elementów uwzględniając przy tym także przepisy innych ustaw, które mogą mieć zastosowanie przy ocenie tej zgodności. Wymaga bowiem podkreślenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 11.07.2018 r., II OSK 2011/16).
Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy przy ocenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z MPZP należało uwzględnić przepisy ustawy o ułatwieniach. Przepisy tej ustawy nie tylko zawierają bowiem legalną definicję biogazowni rolniczej ale także dyrektywy oceny zgodności lokalizacji niektórych rodzajów tych biogazowni z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla porządku należy podać, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach "biogazownia rolnicza oznacza instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii służącą do wytwarzania biogazu rolniczego, energii elektrycznej z biogazu rolniczego, ciepła z biogazu rolniczego lub biometanu z biogazu rolniczego". Natomiast biogaz rolniczy w świetle art. 2 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy OZE to gaz otrzymywany w procesie fermentacji metanowej:
a) produktów rolnych oraz pozostałości z rolnictwa, rybołówstwa, akwakultury lub leśnictwa, w tym odchodów zwierzęcych,
b) produktów z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego i produktów ubocznych, odpadów lub pozostałości z tego przetwórstwa, w tym z przetwórstwa i produkcji żywności, pochodzących z zakładów przemysłowych, a także z zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których jest prowadzony rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków,
c) produktów spożywczych przeterminowanych lub nieprzydatnych do spożycia,
d) tłuszczów i mieszanin olejów z separacji olej/woda zawierających wyłącznie oleje jadalne i tłuszcze,
e) biomasy roślinnej zebranej z terenów innych niż zaewidencjonowane jako rolne,
f) odchodów zwierzęcych pozyskanych z działalności innej niż rolnicza
- z wyłączeniem biogazu pozyskanego z odpadów komunalnych, ze składowisk odpadów, a także z substratów pochodzących z oczyszczalni ścieków innych niż wymienione w lit. b.
Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 ustawy o ułatwieniach "przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujące możliwość lokalizacji zabudowy związanej z rolnictwem lub produkcją, lub magazynowaniem umożliwia również lokalizację biogazowni rolniczej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 realizowanej przez podmiot uprawniony wykonujący działalność określoną w art. 3 ust. 1 pkt 4 lub 5, chyba że:
1) ustalenia tego planu zakazują lokalizacji takich biogazowni rolniczych;
2) powierzchnia gruntów rolnych planowanych do przeznaczenia pod biogazownię rolniczą jest większa niż 1 ha;
3) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych".
Mając zatem na uwadze przedmiot wniosku inicjującego postępowanie w kontrolowanej sprawie oraz brzmienie § 17 ust. 3 pkt 1 MPZP nie może budzić wątpliwości, że art. 6 ust. 1 ustawy o ułatwieniach winien znaleźć zastosowanie przy ocenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem. Należy bowiem przypomnieć, że wniosek inwestora dotyczył ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy 1 MW do wytwarzania biogazu rolniczego oraz jego energetycznego wykorzystania do produkcji energii elektrycznej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Przedsięwzięcie planowane jest na terenie oznaczonym w planie 4R - Tereny rolnicze, na którym zgodnie z § 17 ust. 3 pkt 1 MPZP dopuszcza się możliwość lokalizacji obiektów związanych z hodowlą i produkcją rolną, bez funkcji mieszkaniowej (z wyłączeniem pasa o szerokości 250 m otaczającego wyznaczone tereny elektrowni wiatrowych EW 1 do EW 19). Brak rozważań organu I instancji odnośnie do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z zapisami MPZP uwzględniającego regulacje zawarte w przepisach ustawy o ułatwieniach ma zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W tym zakresie prawidłowe jest także stanowisko Kolegium odnośnie do konieczność uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia o wskazanie substratów przewidzianych do wytwarzania biogazu rolniczego. Wymaga bowiem podkreślenia, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 27.04.2022 r., III OSK 4842/21). W niniejszej sprawie wprawdzie wskazano w przedmiotowej karcie, że planowane przedsięwzięcia polegać będzie na budowie biogazowni rolniczej, jednakże nie wymieniono w niej substratów przewidzianych do wytwarzania biogazu rolniczego. Tymczasem, jak już podano, w świetle art. 2 pkt 1 ustawy o ułatwieniach warunkiem uznania biogazu za biogaz rolniczy jest wytwarzanie biogazu z substratów wymienionych w art. 2 pkt 2 ustawy OZE. Biogaz rolniczy jest zaś jednym z elementów definicji biogazowni rolniczej zawartym w art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach.
Uzupełnienie karty informacyjnej przedsięwzięcia o wskazanie substratów przewidzianych do wytwarzania biogazu rolniczego pozwoli zatem na ocenę możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy o ułatwieniach, która zawiera ww. definicję. Natomiast stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z MPZP przy zastosowaniu dyrektywy wykładni zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy o ułatwieniach wymaga dodatkowo ustalenia wystąpienia opisanych w tym przepisie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, jak również wykluczenia przesłanek negatywnych do jego zastosowania. Ocena ta winna być dokonana przy aktywnym udziale inwestora, stąd jako prawidłowe Sąd identyfikuje wytyczne zawarte w decyzji kasatoryjnej dotyczące wezwania tego podmiotu do złożenia wyjaśnień w zakresie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 6 ust. 1 ustawy o ułatwieniach.
Odnosząc się natomiast do podniesionego w sprzeciwie od decyzji zarzutu dotyczącego nieuprawnionego zawężenie oceny o zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP do ustawy o ułatwieniach, która nie dotyczy wszystkich biogazowni rolniczych, należy wskazać na charakter prawny wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji kasatoryjnej. W tym zakresie wymaga zaś podniesienia, że brak jest przepisów, które na wzór chociażby art. 153 p.p.s.a. związywałyby organ I instancji oceną prawną i wytycznymi zawartymi w decyzji kasatoryjnej. Oczywiście nie oznacza to, że organ I instancji uprawniony jest do zignorowania tych elementów rozstrzygnięcia organu odwoławczego, gdyż godziłoby to w wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Należy jednak pamiętać, że wytyczne te formułowane są wobec stwierdzenia naruszenia przepisów w dotychczasowym postępowaniu organu I instancji. W żadnym razie nie ograniczają one zatem zakresu postępowania dowodowego przeprowadzanego przez ten organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również formułowanych przez ten organ ocen prawnych, o ile nie będą one tożsame z tymi, które legły uprzednio u podstaw wydania decyzji kasatoryjnej. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10.01.2024 r., II SA/Gd 1091/23). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego wytyczne Kolegium sformułowane w decyzji kasatoryjnej na kanwie regulacji zawartych w ustawie o ułatwieniach nie wykluczają przeprowadzenia przez organ I instancji oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP z uwzględnieniem treści także innych przepisów niż te zawarte w ustawie o ułatwieniach.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalono sprzeciw.
Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl