II SA/Ol 148/22

II SA/Ol 148/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 1987/22 - Wyrok NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 27
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Rady Gminy Grodziczno z dnia 27 maja 2004 r. nr XV/143/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową i mieszkaniową 1/ stwierdza nieważność § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb Ostaszewo, gmina Grodziczno wraz z załącznikiem graficznym w tej części; 2/ zasądza od Gminy Grodziczno na rzecz skarżącej J. D. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Gminy Grodziczno podjęła 27 maja 2004 r. uchwałę nr XV/143/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora Hartowiec, obejmującego część gruntów wsi Ostaszewo, z przeznaczeniem ich na cele usług turystyki, rekreacji i wypoczynku, z indywidualną zabudową letniskową
i mieszkaniową.
J.D. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła ww. uchwałę w zakresie § 7 ust. 3 pkt. 1 – 2, dotyczącym działki nr [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 pkt. 1 – 2 oraz o zasądzenie od Rady Gminy na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła też o połączenie sprawy ze sprawą prowadzoną pod sygn. II SA/Ol 354/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż w obu sprawach skarżący kwestionują te same zapisy planu.
Zarzuciła, że uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt. 1, 7 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 2, art. 31
ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie, w jakim organ naruszył prawo własności skarżącej przez ustanowienie w § 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zakazu rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy oraz w § 7 ust. 3 pkt 2 zakazu zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, co stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego gminy, skutkujący istotnym i nieproporcjonalnym do zamierzonego celu ograniczeniem prawa własności skarżącej przez pozbawienie jej możliwości korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała m.in., że pismem z 16 grudnia 2021 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą. Stwierdziła, że jest współwłaścicielką nieruchomości objętej powyższą uchwałą na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej.
Zarzuciła, że wobec części terenu objętego strefą planistyczną, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowa letniskowa na działkach o ograniczonej dostępności (§ 7 ust. 1 pkt 1 uchwały) zostały jednocześnie ustalone istotne, nieznajdujące podstaw faktycznych, ograniczenia, tj. ustalenie trwałej adaptacji istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy (§ 7 ust. 3 pkt 1 uchwały) i zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych (§ 7 ust. 3 pkt 2 uchwały), które uniemożliwiają budowę zabudowy letniskowej w miejscu do tego przeznaczonym.
Skarżąca podała, że 27 grudnia 2007 r., w drodze przetargu, nabyła od Gminy przedmiotową nieruchomość z zamiarem budowy domu letniskowego. Podkreśliła, że podczas przetargu została poinformowana jedynie o treści § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, natomiast nie została poinformowana o ust. 3 § 7. Pełna informacja o przeznaczeniu terenu w planie miejscowym nie znajdowała się również w zaświadczeniu wydanym przez Urząd Gminy 12 grudnia 2007 r., przedłożonym podczas podpisywania aktu notarialnego sprzedaży działki. Wskazała, że na przedmiotowej działce wybudowała dom letniskowy, lecz z uwagi na § 7 ust. 3 pkt 1-2 uchwały, została wydana decyzja nakazująca jego rozbiórkę. Skarżąca pismami z 5 listopada 2019 r., 26 listopada 2020 r. i 14 stycznia
2021 r. zwracała się bezskutecznie do organu gminy z wnioskiem o wszczęcie procedury planistycznej, celem legalizacji budowy.
Skarżąca stwierdziła, że § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. uchwały należy ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Podkreśliła, że w zagospodarowaniu przestrzeni interes publiczny nie uzyskał prymatu nad interesem jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Zauważyła, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Organ stanowiący gminy winien jednak wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko
w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości.
Stwierdziła, że jej prawo własności zostało naruszone, gdyż kwestionowane przepisy planu miejscowego niemal całkowicie uniemożliwiają korzystanie z działki zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i wolą właściciela. Wskazała, że nałożone § 7 ust. 3 uchwały ograniczenia dotyczą jedynie trzech działek i zarówno z treści uchwały, jak
i pism Wójta, nie wynika, aby tak daleko idąca ingerencja w prawo własności była niezbędna z punktu widzenia interesu publicznego. Wójt w pismach kierowanych do skarżącej, w odpowiedzi na składane przez nią wnioski o zmianę planu miejscowego, odmawiając wszczęcia procedury planistycznej, nawet nie podjął się uzasadnienia dotyczącego wyważenia kolidujących interesów i oceny czy przepisy uchwały nakładające ograniczenia w prawie własności są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Wskazywał jedynie, że w pierwszej kolejności gmina przystąpi do uregulowania stanu prawnego dróg na tym terenie. Skarżąca podkreśliła, że ustalenia planu miejscowego zniweczyły jej zamiar zagospodarowania własnej nieruchomości. Doszło więc do naruszenia prawa własności, a organ w procedurze planistycznej działał w sposób arbitralny i uchybił zasadzie proporcjonalności przez brak wyważenia interesów prywatnego i publicznego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, z uwagi na bezzasadność zarzutów.
Rada Gminy podniosła, że możliwość ograniczenia prawa własności przewiduje art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej Gmina miała na celu zachowanie ładu przestrzennego i zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia, przez zapewnienie m.in. zachowania odpowiednich odległości pomiędzy zabudowaniami na terenie leśnym z uwagi na ochronę przeciwpożarową, które zostały określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaspokojenie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, a także potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062) - przez poszerzenie układu komunikacyjnego oraz zapewnienie bliskości miejsc postojowych do plaży dla osób ze szczególnymi potrzebami, jak również ochronę gruntów leśnych - przez włączenia wydzielonych działek do działek już zabudowanych. Zaznaczyła, że zaskarżona uchwała z dokumentacją planistyczną była przedmiotem oceny organu nadzoru, który nie dopatrzył się sprzeczności tej uchwały
z prawem.
Rada Gminy podkreśliła, że plan miejscowy został uchwalony w 2004 r., a skarżąca nabyła nieruchomość w 2007 r. Przed nabyciem nieruchomości miała zatem możliwość zapoznania się z przeznaczeniem gruntu w obowiązującym planie. Ponadto, nabywając nieruchomość oświadczyła, że zna stan prawny działki, czyli ograniczenia, jakie wiążą się
z postanowieniami planu. Działka nadal jest działką leśną, a nie budowlaną. W ocenie Gminy, plan miejscowy nie narusza prawa własności, gdyż dopuszcza trwałą adaptację istniejących już obiektów. Ponadto, skoro wszczęto postepowanie w sprawie samowoli budowlanej, to legalizacja wybudowanego na działce obiektu, niezgodnego z ustaleniami planu, jest niedopuszczalna.
Rada Gminy wywiodła ponadto, że zmiana treści planu powinna nastąpić w drodze przeprowadzenia pełnej procedury zmiany planu, zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w drodze stwierdzenia nieważności planu
w całości lub w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559), dalej: "u.s.g.". Zgodnie z ww. przepisami, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na tle art. 101 ust. 1 u.s.g., judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22.02.2018 r., II OSK 1106/; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie skarżąca wykazała, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje swoimi ustaleniami jej działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej do tej działki prawa własności. To oznacza, że jest ona legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, przez co zaistniały warunki kontroli legalności tego aktu.
Zaznaczyć należy, że okoliczność, że skarżąca nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym wskazanej nieruchomości w dacie uchwalenia planu, nie wyklucza możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2009 r., II OSK 1192/09, z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11, z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 3005/12, z 6 czerwca 2021 r., II OSK 342/21). Przy czym, aktualny właściciel nieruchomości może wnieść skutecznie skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, o ile poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał
z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia danej uchwały. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje bowiem w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które posiadał poprzedni właściciel (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., II OSK 51/12). Skoro skarżąca nabyła przedmiotową działkę od Gminy, to bezspornie omawiany wymóg został spełniony.
Podnieść również należy, że skarżąca może realizować swoje prawo do sądu
w niniejszej sprawie, w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich do działki. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r., SK 76/06, orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wyraźnie wskazał, że skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem
i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym, osoba wnosząca skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jej interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Nie można więc mówić o instytucji powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), w sytuacji gdy te same zapisy planu miejscowego skarżą dwie różne strony, właściciele różnych nieruchomości.
Nie wyłącza więc możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy to, że wyrokiem
z 9 września 2021 r., II SA/Ol 354/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki
nr [...], obręb Ostaszewo, gmina Grodziczno wraz z załącznikiem graficznym w tej części
i zasądził od Gminy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaznaczyć należy również, że w sprawie został spełniony wymóg wezwania, przed wniesieniem skargi, organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Bezskuteczność takiego wezwania, jako warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest spełniony zarówno, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i w sytuacji gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, już po wniesieniu skargi albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (zob. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Nie jest kwestionowane, że skarżąca wystąpiła z wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą pismem z 16 grudnia 2021 r.
Zaznaczyć ponadto należy, że zaskarżona uchwała została podjęta 27 maja 2004 r. na zasadach określonych w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), dalej: u.z.p.". Kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego
(art. 23 i art. 24). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.). W związku
z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. Przepis art. 27 u.z.p. stanowi bowiem, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tej sprawie skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przez organ procedury planistycznej lub właściwości organu. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów regulujących procedurę planistyczną, w szczególności art. 12, art. 18, art. 24 u.z.p. W orzecznictwie wyrażany jest jednak pogląd, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie u.z.p. istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (por. np. wyrok NSA z 12.09.2012 r., II OSK 1422/12; wyroki WSA w Warszawie z 14.01.2021 r., IV SA/Wa 1529/20 i z 16/09.2020 r., IV SA/Wa 717/20).
Zaznaczyć należy, że jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Dlatego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne
z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 1699/19; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu więc o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze objętym ustaleniami kontrolowanego planu przewidzianymi dla terenu "19ML".
Zgodnie z § 7 przedmiotowego planu miejscowego:
"1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "ML" ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe - zabudowa letniskowa na działkach o ograniczonej dostępności;
2) przeznaczenie uzupełniające - zieleń urządzona i sadownictwo;
3) przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna chyba, że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej;
4) realizację jednego, trwałego obiektu kubaturowego na jednej działce letniskowej;
5) zalecenie wprowadzenia zieleni urządzonej, przynajmniej od strony drogi;
6) obowiązek zachowania co najmniej 80 % pow. działki jako powierzchni aktywnej przyrodniczo;
7) zakaz sytuowania barakowozów i innych obiektów o charakterze tymczasowym.
2. Dla projektowanej zabudowy obowiązują następujące warunki realizacji:
1) budynek parterowy z możliwością podpiwniczenia, z dachem stromym - dwuspadowym o kącie pochylenia połaci dachowych do 45°,
2) maksymalne wyniesienie poziomu posadzki parteru (p.p.p.) ponad teren istniejący - 0,5 m,
3) możliwość wprowadzenia funkcji użytkowej na poddaszu budynku letniskowego,
4) możliwość budowy garażu wkomponowanego w bryłę budynku letniskowego,
5) maksymalna wielkość rzutu budynku dostosowana do możliwości wynikających z wielkości działki budowlanej,
6) indywidualna, estetyczna forma architektoniczna,
7) zalecenie stosowania naturalnych i tradycyjnych dla obszarów wiejskich materiałów budowlanych.
3. Dla zabudowy letniskowej oznaczonej numerami: "17 ML" i "19 ML", ustala się dodatkowo:
1) trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy,
z zaleceniem modernizacji,
2) zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, z zaleceniem włączenia ich do działek już zabudowanych, lub przeznaczenia na poszerzenie układu komunikacyjnego - drogi dojazdowej "104 KD",
3) zakaz wtórnych podziałów.
Jak wynika z cytowanego przepisu, na mocy § 7 ust. 1 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "ML" generalnie ustalono zabudowę letniskową, jako przeznaczenie podstawowe (§ 7 ust. 1 pkt 1), tereny zieleni urządzonej i sadownictwo - jako przeznaczenie uzupełniające (§ 7 ust. 1 pkt 2), a ponadto dopuszczono zabudowę jednorodzinną (§ 7 ust. 1 pkt 3). Jednakże, uszczegółowiając przeznaczenie trenów oznaczonych symbolem "19ML" ustanowiono zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych (§ 7 ust. 3 pkt 2) z zaleceniem włączenia ich do innych działek (zabudowanych i przeznaczonych pod drogi) z wyłączeniem prawa do rozbudowy
i nadbudowy oraz obowiązkiem adaptacji (§ 7 ust. 3 pkt 1). Zatem, generalne ustalenia co do tego terenu są sprzeczne z ustaleniami szczegółowymi. Taki stan rzeczy powoduje, że funkcje przeznaczenia terenu nie są jednoznaczne, co komplikuje (utrudnia), bądź wręcz uniemożliwia, określony sposób zagospodarowania działek.
Zaskarżoną regulację należy ocenić z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 stycznia 2013 r., K 14/11, OTK-A 2013/1/7, zauważył, że w najogólniejszym sensie wywodzona jest ona z art. 2 Konstytucji, który statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wynika ona również z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który normuje zasady ograniczania praw lub wolności. Oznacza ona nakaz, by zastosowane środki pozostawały w odpowiedniej proporcji do zakładanych celów. Posługiwanie się testem proporcjonalności sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy rezultaty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Negatywna odpowiedź na którekolwiek z powyższych pytań uzasadnia stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ingerujących w sferę wolnościową.
Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W zagospodarowaniu przestrzeni interes społeczny nie zyskał prymatu
w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: w ogóle nie doszło do wyważania; do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy; bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 437/08).
Niewątpliwie, działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 1656/15). Ważne jest, aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok z 21.08.2012 r., II OSK 1339/12).
W przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej nie ma żadnego dokumentu,
z którego wynikałoby, że organ gminy rozważył i ocenił interes ogólny w zestawieniu
z interesem prawnym właścicieli przedmiotowej działki, w konsekwencji czego przyjął, że zakwestionowane ustalenia planu stanowią jedyne możliwe rozwiązanie planistyczne, zabezpieczające w sposób wystarczający interes społeczny i nie ingerujący nadmiernie w prawo własności właścicieli ww. działki.
Rada Gminy dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że kwestionowanymi zapisami zmierzała m.in. do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia - przez zachowanie odpowiednich odległości między zabudowaniami na terenie leśnym z uwagi na warunki ochrony przeciwpożarowej, zaspokojenia potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami - przez poszerzenie układu komunikacyjnego i zapewnienie bliskości miejsc postojowych do plaży dla tych osób oraz zmierzała do ochrony gruntów leśnych - przez włączenie wydzielonych działek do działek już zabudowanych.
Odnosząc się do tych argumentów należy zauważyć, że kwestia odległości między budynkami, w tym także z uwagi na cele ochrony przeciwpożarowej, nie jest regulowana aktem prawa miejscowego, lecz przepisami powszechnie obowiązującymi – przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Realizując zamiar poszerzenia układu komunikacyjnego, racjonalnym byłoby wyznaczenie przez Radę Gminy w badanym planie terenu drogi dojazdowej - "104KD" o odpowiedniej szerokości. Zauważyć bowiem należy, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy drogi na terenie nieprzeznaczonym na taki cel w planie miejscowym (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Skoro zaś celem Gminy miała być ochrona gruntów leśnych przez włączenie wydzielonych działek do działek już zabudowanych, niezrozumiała była późniejsza sprzedaż przez Gminę działek położonych na terenie "19ML" – z zaznaczeniem, że są przeznaczone pod zabudowę letniskową" (zob. zaświadczenie Gminy powołane w akcie notarialnym, załączonym do skargi) skarżącej, która nie była właścicielką działek na terenie "19ML", które były zabudowane w dacie uchwalania planu (okoliczności tej nie podniosłą Rada Gminy ani skarżąca).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przepisy uchwały w zaskarżonej części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "19ML" są sprzeczne z ustaleniami ogólnymi dla terenów "ML", a ponadto stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego przez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącej do przedmiotowego terenu. Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały wraz z załącznikiem graficznym w stosunku do ww. działki.
Zaznaczyć należy, że możliwość wnioskowania przez właściciela działki o zmianę obowiązującego planu miejscowego, nie może wyłączać jego uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Ponadto, zgodnie z 14
ust. 1 tej ustawy procedurę zmierzającą do uchwalenia planu rozpoczyna uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu. Uchwała ta może być podjęta z własnej inicjatywy rady, a ponadto na wniosek wójta, burmistrza i prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy), jednakże rozstrzygnięcie w rozpatrywanej kwestii należy do swobodnej decyzji rady, która nie musi uwzględniać wniosków właścicieli nieruchomości, co miało miejsce
w przypadku wniosków skarżącej o zmianę zaskarżonego planu miejscowego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do przedmiotowej działki skarżącej wraz z załącznikiem graficznym w tej części.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.