II SA/OL 145/24

II SA/Ol 145/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 2 pkt 1 , art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt  1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par 1, art. 80, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 sierpnia 2023 r. Burmistrz (dalej jako: "organ I instancji"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił na rzecz D. S. (dalej jako: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny położony na działce nr [...] i wskazał:
I. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny.
II. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych – funkcja zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji; wielkość powierzchni zabudowy, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, wysokość kalenicy, układ i kąt nachylenia głównych połaci dachu, ilość kondygnacji naziemnych – bez zmian w stosunku do istniejącej.
III. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi – planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a planowana inwestycja winna być zgodna z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo wodne.
IV. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej
i komunikacji – energia elektryczna, zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków poprzez istniejące przyłącza; odprowadzanie wód opadowych za własny nieutwardzony teren inwestycji; gospodarowanie odpadami zgodnie z przepisami odrębnymi; zaopatrzenie w energię cieplną z indywidualnego źródła ciepła; dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem z drogi wojewódzkiej; na terenie inwestycji należy zapewnić co najmniej jedno miejsce parkingowe na każdy lokal mieszkalny.
V. Ustalenia wymagań dotyczących interesów osób trzecich – realizacja inwestycji nie może: pozbawiać dostępu do drogi publicznej; utrudniać możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności; ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania; powodować zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby; zmieniać kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
VI. Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – planowana inwestycja znajduje się poza strefami wymagającymi szczególnej ochrony konserwatorskiej.
VII. Ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie – planowana inwestycja jest położona poza ww. obszarami.
VIII. Inwestycja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.
IX. Uzgodnienia dokonano z właściwym zarządcą drogi – Zarządem Dróg Wojewódzkich, postanowieniem z 1 marca 2023 r., znak ZDW.TU/5330/192/2023; dla pozostałych organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: "u.p.z.p.") nie zachodzi przesłanka uzyskania uzgodnienia projektu decyzji.
X. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione zostały na mapie
w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.
XI. Wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu
w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. został przedstawiony na załącznikach nr 2 i 3.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz opisał stan faktyczny sprawy i skonkludował, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Odwołanie od tej decyzji wniósł R. R. (dalej jako: "skarżący"), zarzucając organowi I instancji:
1. Nieprzeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy praz zagospodarowania terenu w zakresie spełniania przesłanki określonej w art. 61 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Podniósł, że nie opisano jakie budynki znajdują się na działkach sąsiednich, nie uwzględniono też, że dwie działki dalej jest plan z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną. Tym samym, w ocenie skarżącego, nie wykonano zalecenia wynikającego z decyzji kasacyjnej SKO.73.216.2023.
2. Niezgodność decyzji z wymaganiami dotyczącymi odległości z sąsiednią działką budowlaną, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w jego przekonaniu zmiana sposobu użytkowania budynku na wielorodzinny jest możliwa w sytuacji, gdy budynek spełnia aktualnie obowiązujące wymagania dotyczące lokalizacji względem działek sąsiednich.
3. Pozbawienie stron możliwości czynnego udziału w postępowaniu na etapie gromadzenia materiałów i dowodów. Skarżący wskazał, że pismem z 14 lipca 2023 r. Burmistrz poinformował strony o zakończeniu procesu gromadzenia materiałów
i dowodów oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się,
a nie poinformował wcześniej o ponownym rozpatrywaniu sprawy – procesie gromadzenia dowodów.
W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że co prawda w aktach znajduje się dokument o nazwie "analiza", lecz faktycznej, merytorycznej analizy – przez podanie numerów analizowanych działek, rodzaju zabudowy na nich występującej oraz "oceny czy nastąpi kontynuacja istniejącej funkcji, wpływu ewentualnej zmiany funkcji i zmiany intensywności użytkowania terenu na dobrosąsiedztwo" nie zawarto. Przebywanie większej ilości mieszkańców po zmianie funkcji na budynek wielorodzinny zwiększy zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, pojemniki z odpadami czy miejsce na przebywanie ludzi i zwierząt na zewnątrz. Dodał, że taras budynku jest usytuowany w odległości metra od granicy jego działki, co zapewnia doskonałe warunki do rozprzestrzeniania się hałasu, nie tylko spowodowanego kłótniami czy spożyciem alkoholu, ale też zwykłym funkcjonowaniem mieszkańców. Skarżący podał, że działka, na której znajduje się budynek jest niewielkich rozmiarów, co już teraz sprawia, że jest mało miejsca na pojemniki i parkowanie samochodów. To powoduje, że "następuje zmiana przeznaczenia działki nr [...] na wysokości działki nr [...], która jest wykorzystywana do parkowania i ustawiania pojemników na odpady. Dotychczas stanowiła teren zieleni". Ostatecznie zarzucił, że organ w ogóle nie przeanalizował czy w ogóle jest możliwe utworzenie w budynku pięciu lokali mieszkalnych i spełnienie wymagań przeciwpożarowych. Powołując przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zasadę dobrego sąsiedztwa wskazał, że zmiana zagospodarowania terenu jest możliwa, gdy funkcje i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowana inwestycją.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z 5 grudnia 2023 r., znak SKO.73.488.2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśniło, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Stwierdziło, że ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotności szerokości frontu działki, tj. w odległości 51,6 m w każdą stronę. W wyznaczonym obszarze znalazła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, produkcyjna
i zagrodowa. Zatem prawidłowo organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliło, że funkcja zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji.
W związku z tym, że planowana inwestycja obejmuje jedynie zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku, bez zmiany jego parametrów zewnętrznych, ustalenie czy inwestycja spełnia przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa, ograniczone jest do kontynuacji funkcji. A wobec tego, że planowana inwestycja nie obejmuje zmiany poszczególnych parametrów budynku nie przeprowadza się analizy w zakresie ich ustalania. Należało zatem stwierdzić, że inwestycja spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do kolejnych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren inwestycji stanowi grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako B,
w związku z czym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został uzgodniony z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Olsztynie postanowieniem z 1 marca 2023 r. w odniesieniu do obszaru przyległego do drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto inwestycja nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej został ustanowiony zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922); b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Ostatecznie odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania odwoławczego organ uzupełnił przesłaną analizę poprzez nadesłanie załącznika tabelarycznego do tej analizy, z którego wynika sposób zabudowy i zagospodarowania działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Można więc stwierdzić, że analiza tzw. dobrego sąsiedztwa została dokonana, chociaż z uwagi na charakter inwestycji miała ona ograniczony zakres. Dodało, że kwestie warunków technicznych, przepisów przeciwpożarowych itd. nie są przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, dlatego też zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Niezasadny jest również zarzut pozbawienia stron czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ po uchyleniu przez Kolegium poprzedniej decyzji organu I instancji, organ nie wszczyna ponownie postępowania w sprawie i nie zawiadamia ponownie stron o prowadzeniu tego postępowania. Dodatkowo zaś zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") może stanowić podstaw uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy strona wykaże, że miało to wpływ na wynik sprawy.
Konkludując Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest tzw. decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać decyzję pozytywną, jeśli tylko wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wobec tego należało decyzję organu I instancji utrzymać w mocy w całości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił jej wydanie z naruszeniem interesów osób trzecich oraz:
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki w nim określone, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, określanej mianem "dobrego sąsiedztwa";
- art. 7 i art. 77 § k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewykazanie należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy;
- art. 80 k.p.a. polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów;
- art. 9 i 10 k.p.a. polegające na pozbawieniu stron możliwości czynnego udziału stron postępowania na etapie gromadzenia materiałów i dowodów.
W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości
i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący w istocie powielił argumentację przedstawioną
w odwołaniu. Podniósł, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził analizy,
a Kolegium analizę ograniczyło do stwierdzenia, że zmiana budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny jest kontynuacją funkcji zabudowy mieszkalnej. Podał, że kwestionowana zmiana sposobu użytkowania budynku narusza zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez to, że spowoduje wzrost intensywności wykorzystania terenu i zmieni sposób jego zagospodarowania. Zwiększy się zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, na pojemniki z odpadami oraz intensywność hałasu. Już teraz brakuje miejsca, w wyniku czego część działki sąsiedniej nr [...], zarządzana przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, zaczęła być wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem do parkowania samochodów
i ustawiania pojemników na odpady. Dotychczas działka ta stanowiła teren zielony.
Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok WSA w Rzeszowie z 20 marca
2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/12 i cytowane w nim wyroki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pismem z 3 kwietnia 2023 r. stanowisko w sprawie zajął uczestnik postępowania – inwestor, wnosząc o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wskazał, że w sprawie nie doszło do wskazanych przez skarżącego naruszeń, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi stanowi dowolną polemikę, w oderwaniu od obowiązujących przepisów regulujących przedmiot sprawy. Podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego dotyczył jedynie zmiany wewnętrznego funkcjonowania z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny. Z inwestycją nie wiąże się jakakolwiek rozbudowa budynku, budynek nadal składa się z tej samej ilości kondygnacji; kondygnacje te były zajmowane przez ludzi i tak samo będzie po wnioskowanej zmianie. Ponadto w ocenie inwestora organy dokonały prawidłowej analizy w sprawie, a argumenty skarżącego sugerujące przyszłe zwiększenie intensywności użytkowania nieruchomości i pobliskiego terenu – poza tym, że są zupełnie dowolne i odbiegają od rzeczywistości – to nie mieszczą się w przesłankach wymaganych do weryfikacji na podstawie art. 61 u.p.z.p.
Pismem z 10 kwietnia 2024 r. skarżący podtrzymał swój wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazał, że kluczowym mankamentem jest nieprzeprowadzenie analizy dobrego sąsiedztwa. Pozbawienie go możliwości czynnego udziału
w postępowaniu spowodowało, że nie miał on możliwości "złożenia wniosku określającego zakres analizy dobrego sąsiedztwa ani ewentualnie przedłożenia takiej analizy", której wykonanie zamierzał zlecić. Raz jeszcze powtórzył, że Burmistrz nie poinformował stron o ponownym rozpatrywaniu sprawy, czym pozbawił strony możliwości czynnego udziału w tym stadium postępowania, informując jedynie
o zakończeniu procesu gromadzenia materiałów i dowodów i o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego w sposób mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). .
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz z poszanowaniem zasad unormowanych w k.p.a.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak słusznie podkreślały organy obydwu instancji, właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p).
Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w tym zakresie krajowym porządkiem prawnym. Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru)
i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania
i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił, że wnioskowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy uznaje się za spełniony, gdy funkcja ta nie koliduje i da się pogodzić z istniejącą funkcją obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym (wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21, LEX nr 3650591 i powołane tam wyroki). Skarżącemu wyjaśnić należy, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej – tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"). W judykaturze zwraca się także uwagę, iż pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1420/23, CBOSA).
Podstawowym kryterium przy ocenie kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa jest kryterium ładu przestrzennego, a wnioskowana w sprawie inwestycja ładu tego nie zmieni. Jak podnosił zarówno inwestor, jak i organy obydwu instancji, nie zmienią się żadne zewnętrzne parametry istniejącego już budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który ma zostać przekształcony na budynek wielorodzinny. Nie sposób również stwierdzić, że funkcja mieszkaniowa z zabudową wielorodzinną jest sprzeczna z dominująca na analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Co więcej możliwe przecież jest, że w budynku jednorodzinnym mieszkać będzie liczna, wielopokoleniowa rodzina, a w każdym z pięciu planowanych lokali tylko jeden lokator. Chybione więc są – w ocenie tutejszego Sądu – pozaprawne argumenty skarżącego, dotyczące zwiększenia się ilości osób korzystających z nieruchomości.
Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu, zabudowa jednorodzinna
i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję mieszkaniową i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20, CBOSA). Obydwa rodzaje zabudowy - wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, nie ma więc między nimi sprzeczności. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości zabudowy, a jej niesprzeczność (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 580/23, CBOSA i powołane tam orzecznictwo). Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Kolegium, że "w związku z tym, że planowana inwestycja obejmuje jedynie zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku bez zmiany jego parametrów zewnętrznych, ustalenie czy inwestycja spełnia przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa, ograniczone jest do kontynuacji funkcji. Z uwagi na to, że inwestycja nie obejmuje zmiany poszczególnych parametrów budynku, nie przeprowadza się analizy w zakresie ich ustalania". Takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa aprobuje także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 512/22 (CBOSA) wskazał, że jeżeli przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku nie powoduje konieczności wykonania żadnych robót budowlanych ze zmianą zagospodarowania terenu, a więc i zmianą istniejących parametrów zabudowy na nieruchomości inwestora, to nie wymaga się dokonywania analizy w zakresie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie przepisów postępowania. Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego – w tym przypadku przepisami u.p.z.p. Stwierdzić należy, że zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wymagany prawem materialnym, tj. analiza, została sporządzona przez osobę uprawnioną i uzupełniona na podstawie art. 136 k.p.a.
w toku postępowania odwoławczego. Burmistrz wystąpił do właściwych organów
o uzgodnienie projektu decyzji, przekazując projekt decyzji wraz z analizą, a po uzyskaniu pozytywnego stanowiska organu specjalistycznego, zawiadomił pismem
z 13 lipca 2023 r. (k. 103 akt administracyjnych) strony postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Na pismo to skarżący nie zareagował, podobnie jak na korespondencję z Kolegium wzywającą organ I instancji do uzupełnienia analizy o załącznik tabelaryczny, który nie znalazł się w przesłanych do Kolegium aktach sprawy. Nietrafnie więc wskazuje skarżący na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jednolicie podnosi się, że dla uznania zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony (ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a., a nie jak podał skarżący w art. 9 i 10 k.p.a.) konieczne jest wykazanie, że strona była pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień oraz że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ( tak P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, LEX/el. i powołane tam orzecznictwo). W kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, że skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. Wskazane przez skarżącego w piśmie z 10 kwietnia 2024 r. "pozbawienie go możliwości czynnego udziału w postępowaniu spowodowało, że nie miał on możliwości złożenia wniosku określającego zakres analizy dobrego sąsiedztwa ani przedłożenia takiej analizy, której wykonanie zamierzał zlecić" nie jest naruszeniem, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim z tego względu, że zakres analizy określają przepisy prawa, a jej wykonanie – zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – organ może zlecić wyłącznie osobie posiadającej specjalistyczne uprawnienia. Przyjmuje się bowiem, że analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego (tak NSA w wyroku z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2152/20, CBOSA).
Podsumowując, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo przeprowadziło postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym
z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego – uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego – ustaliło stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.