II SA/OL 141/25

II SA/Ol 141/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Piotr Chybicki
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 12, art. 18, art. 23, art. 24
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi H. G. na uchwałę Rady Gminy w Giżycku z dnia 25 lutego 2003 r., nr V/47/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Giżycko – wieś Sterławki Małe oddala skargę.
Uzasadnienie
H.G. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: "rada gminy") nr [...] z 25 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały przez przyznanie terenom określonym symbolami [...] statusu drogi publicznej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Skarżący stwierdził, że jest legitymowany do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zaskarżoną uchwałą naruszono jego interes prawny przez pozbawienie go prawa do żądania wykupienia przez gminę działek, na których biegnie przedmiotowa droga. Dodał, że bezskutecznie zwracał się do wójta z wnioskami o nabycie przez gminę ww. nieruchomości i zmiany statusu drogi wewnętrznej na drogę gminną.
Podał, że decyzją z 1 kwietnia 2004 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości [...], przeznaczone w planie miejscowym pod drogi wewnętrzne.
Skarżący wywiódł, że działki położone na terenie oznaczonym symbolem [...] nigdy nie miały charakteru drogi wewnętrznej, gdyż spełniają wszystkie przesłanki drogi publicznej. Stwierdził, że z tej drogi, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Ma ona znaczenie lokalne i stanowi uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Droga ta biegnie bowiem od wsi [...], przez [...] i dochodzi niemal do [...]. Przy tej drodze w planie przewidziano tereny o przeznaczeniu: rolnym, leśnym, zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zabudowy usług turystyczno-wypoczynkowych, zabudowy obsługi turystyki wodnej, lokalizacji zbiorników wodnych na przystanie sportów wodnych oraz ciągów pieszo-jezdnych. Tereny te zostały zabudowane zgodne z ich przeznaczeniem.
Skarżący stwierdził, że droga ta stanowi jedyny ciąg komunikacyjny dla mieszkańców i turystów, umożliwiający dostęp do głównej drogi publicznej, dojazd do sklepów, restauracji, kościoła, wjazd i wyjazd ze [...], dojście do jeziora. Droga jest intensywnie użytkowana także przez: Policję, pogotowie ratunkowe, zakłady oczyszczania, wodociągi, zakład energetyczny i Straż Pożarną. Zamknięcie lub ograniczenie poruszania się tą drogą przez właściciela wyłącznie dla osób, na rzecz których przysługuje na tej drodze służebność drogi koniecznej, wywołałby bardzo poważne konsekwencje. Z uwagi na powyższe, nie można twierdzić, że droga ta ma charakter drogi wewnętrznej, służącej wyłącznie użytkownikom i właścicielom posesji przy niej położonych.
Skarżący zarzucił, że uchwała narusza art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych oraz art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm., dalej: "u.z.p.") przez ustalenie przeznaczenia terenów [...] z naruszeniem warunków określonych w ustawie o drogach publicznych, a także art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przerzucenie przez gminę na podmiot prywatny obowiązku zaspokajania potrzeb związanych z komunikacją na terenie objętym planem. Wskazał, że z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zadań własnych gminy należy w szczególności organizacja ruchu drogowego.
Skarżący powołał się ponadto na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. i wywiódł, że o ile podział przedmiotowych działek, w wyniku którego zostały wydzielone działki na drogę wewnętrzną, był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia skarżącego z tych działek za odszkodowaniem tylko z tego powodu, że w planie miejscowym przewidziano, że na tych działkach będzie biegła droga wewnętrzna. Cedowanie na skarżącego obowiązków utrzymania tej drogi świadczy o niezachowaniu sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, tym bardziej, że jest on pozbawiony faktycznego władztwa nad tą drogą. Gmina powinna od samego początku uznać, że przedmiotowa droga realizuje cele publiczne. Dodał, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych.
Skarżący oświadczył, że 30 grudnia 2024 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy uchwałą nr XII/121/2025 z 23 stycznia 2025 r. postanowiła nie uwzględnić tego wezwania.
W odpowiedzi na skargę rada gminy wniosła o jej oddalenie.
Rada zaznaczyła, że dwie działki [...], które są własnością skarżącego, powstały w wyniku podziału działek nr [...], zatwierdzonego przez wójta na wniosek skarżącego z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną dojazdową do działek, zbytych przez niego na rzecz innych podmiotów. Wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W toku uchwalania planu miejscowego dochodzi do wyważanie interesów prywatnego i publicznego, co prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.
Wskazała jednocześnie, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie ograniczyłoby się do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.
Rada stwierdziła, że plan uchwalono zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy, uwzględnia on interes indywidualny i publiczny. Sporne działki zgodnie z wnioskiem skarżącego zostały ujęte w miejscowym planie, jako działki stanowiące drogi dojazdowe wewnętrzne do obsługi nieruchomości położonych wzdłuż tych dróg.
Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, jakoby działki te miały cechy drogi publicznej. Działki te zapewniają jedynie dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych wzdłuż nich. Są to drogi zamknięte, bez połączenia komunikacyjnego z inną drogą publiczną, poza tą, dla której zostały wyznaczone w celu zapewnienia dostępu. Natężenie ruchu jest adekwatne do ilości zabudowanych nieruchomości i jest zgodne z planem miejscowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego sąd ocenia jedynie, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), co miało miejsce 1 czerwca 2017 r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (zob. postanowienie NSA z 25.02.2025 r., II OZ 203/25, wszystkie powołanie w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, skargę na uchwałę rady gminy wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn., zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przedmiotowa skarga została złożona po wyczerpaniu opisanego trybu zaskarżenia, gdyż skarżący pismem z 30 grudnia 2024 r. wniósł stosowne wezwanie i zachował terminu do wniesienia skargi.
Na gruncie art. 101 ust. 1 judykatura wypracowała stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca powinna wykazać, że kwestionowana uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22.02.2018 r. II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo).
Zaznaczyć należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3.09.2004 r. OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.
W wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.
W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. To znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący musi wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
W świetle powyższego w niniejszej sprawie należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy zaskarżona uchwała w dacie jej podejmowania naruszała interes prawny skarżącego.
Skarżący niewątpliwie ma interes prawy w niniejszej sprawie, gdyż jest właścicielem działek, które są objęte ustaleniami zaskarżanej uchwały. Bezsporne jest bowiem między stronami, że tereny oznaczone symbolami [...] są własnością skarżącego.
Jak już zaznaczono, legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie pod kątem przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z 1 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1730/09, że naruszenie indywidualnego interesu prawnego przez akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., odnosić należy do stanu prawnego aktualnego w czasie jego uchwalania, dlatego też oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać na datę jego uchwalenia, gdyż jedynie te przepisy, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały, determinują treść jej postanowień.
Z uwagi na dyspozycję art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w stosunku do zaskarżonej uchwały znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej "u.z.p.").
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że jego interes prawny został naruszony w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego.
Z akt planistycznych wynika, że był on jedynym właścicielem całego terenu objętego ustaleniami całego planu, a więc zarówno wszystkich dróg wewnętrznych, jak i terenów o przeznaczeniu: pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zabudowę usług turystyczno-wypoczynkowych, zabudowę obsługi turystyki wodnej (bez funkcji hotelowo-pensjonatowych), ciągów pieszo-jezdnych (zob. wypis z rejestru gruntów z 25 stycznia 2002 r.).
W aktach tych znajduje się wniosek skarżącego z 11 września 2001 r., złożony na podstawie art. 12 ust. 2 i 3 u.z.p. o sporządzenie planu miejscowego na jego działkach, w którym skarżący wnioskuje o przeznaczenie dotychczasowych terenów rolniczych na cele budowlane związane z obsługą ruchu turystycznego i wypoczynku. Zaznaczyć należy, że skarżący nie podnosił, że niezbędne na tym terenie drogi powinny być drogami publicznymi. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.z.p. rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 1, (to jest o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) podejmuje rada gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek.
Nadto, w toku procedury planistycznej skarżący pismem z 4 listopada 2002 r. został zawiadomiony (doręczono zawiadomienie 5 listopada 2002 r.) w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. o terminie wyłożenia do publicznego wglądu m.in. projektu przedmiotowego planu oraz o prawie do wniesienia protestu i zarzutu, zgodnie z art. 23 i art. 24 u.z.p.
Stosownie do art. 23 ust. 1 u.z.p. protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Protest należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2).
Natomiast art. 24 ust. 1 u.z.p. przewidywał, że zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). Podkreślić należy, że na mocy ust. 4 uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.
Z dokumentacji planistycznej wynika jednoznacznie, że skarżący nie wniósł ani protestu, ani zarzutu (zob. wykazy zarzutów i protestów wniesionych do projektu planu miejscowego). Nadto, nie uczestniczył w publicznej dyskusji nad projektem planu. Oznacza to, że w pełni akceptował rozwiązania planistyczne zawarte w wyłożonym projekcie planu miejscowego, który obecnie skarży.
Ustawodawca, dostrzegając możliwość powstawania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wprowadził określone gwarancje działania zgodnego z prawem. Gwarancją ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi ustawowo określony tryb postępowania, w tym uprawnienie do wniesienia zarzutów. Celem zarzutu regulowanego art. 24 u.z.p. była więc ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego.
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 30 października 2024 r. II OSK 1576/22, art. 24 u.z.p. ma istotny wpływ na ocenę zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Koncept przekroczenia granic władztwa planistycznego wiąże się z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Istotnym elementem oceny przekroczenia zasady proporcjonalności jest subiektywne odczucie podmiotu, którego to przekroczenie może dotyczyć. Uwzględniając swoje indywidualne uwarunkowania i wynikające z tego potrzeby w zakresie korzystania w ramach prawa własności z nieruchomości, właściciele nieruchomości objętych planami miejscowymi mogą różnie oceniać proporcjonalność ingerencji w ich prawa. W związku z tym okoliczność, że właściciel nieruchomości nie skorzystał z przysługującego mu przed uchwaleniem planu miejscowego środka prawnego służącego ochronie jego interesu prawnego lub uprawnień może oznaczać, że ustalenia planu oceniał, jako nieingerujące nadmiernie w jego prawo własności. Taka okoliczność ma szczególnie istotne znaczenie, gdy skargi na plan miejscowy z zarzutem przekroczenia granic władztwa planistycznego są wnoszone wiele lat po uchwaleniu planu miejscowego. NSA podkreślił przy tym, że z uwagi na to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej istotne okoliczności w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego, to tylko okoliczności istniejące w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały lub mające miejsce w postępowaniu zmierzającym do jej uchwalenia. Prawnie obojętne są więc wszelkie okoliczności, które miały miejsce po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego, w tym aktualne indywidualne uwarunkowania ówczesnego lub obecnego właściciela nieruchomości objętej planem.
Przy ocenie zarzutów dotyczących przeznaczenia terenu w planie miejscowym w sposób, który zdaniem ich właścicieli narusza prawo własności, trzeba uwzględnić to, czy właściciel zgłaszał wnioski bądź zarzuty do projektu planu i czy uczestniczył w dyskusji publicznej jego (projektu) dotyczącej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, gdyż nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli (zob. wyrok NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1933/11).
Bezspornie skarżący nie skorzystał z przysługujących mu instrumentów prawnych i nie zadbał w przewidziany prawem sposób o własny interes prawny, jeżeli uważał, że został on naruszony już w dacie podejmowała ww. uchwały. Należy więc przyjąć, że w czasie uchwalania planu nie oceniał on ustaleń odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami [...] jako nadmiernie i nieproporcjonalnie ingerujące w przysługujące mu prawo własności.
W tych okolicznościach nie można uznać, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały Rada Gminy w sposób niezgodny z prawem ustaliła sposób przeznaczenia nieruchomości skarżącego w odniesieniu do gruntów oznaczonych ww. symbolami, nie przeznaczając ich pod drogi publiczne. Tym samym nie można uznać, aby zapisy przedmiotowej uchwały w sposób nadmierny ingerowały w przysługujące skarżącemu prawo własności, przez pozbawienie go prawa do wniesienie obecnie żądania wykupienia tych gruntów przez Gminę.
Okoliczność, że skarżący nie korzysta osobiście z działek przeznaczonych pod zabudowę, o którą wnioskował w piśmie z 11 września 2001 r., lecz – jak wynika z treści skargi – sprzedał działki przeznaczone pod tę zabudowę (jednakże z wyłączeniem udziału w działkach drogowych), nie stanowi bowiem o naruszeniu prawa w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Wówczas wszakże bezspornie tylko skarżący był właścicielem zarówno terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, usług turystyczno-wypoczynkowych i obsługi turystyki wodnej, ciągi pieszo-jezdne, jak i drogi wewnętrzne. Dopiero późniejsze czynności prawne skarżącego wywołały opisany w skardze skutek, to jest poruszanie się po drogach wewnętrznych nieograniczonej liczby osób, a nie tylko skarżącego i właścicieli działek, na rzecz których przy sprzedaży gruntów skarżący ustanowił służebność drogową.
Właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy zgodnie ze swoją wolą, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Skarżący wyraził wolę, w jaki sposób chciałby z własnych nieruchomości korzystać w piśmie z 11 września 2001 r., a organ planistyczny uwzględnił to. Okoliczności powstałe po podjęciu zaskarżonej uchwały, wynikające wyłącznie z podjętych swobodnie przez skarżącego działań prawnych, nie mogą świadczyć o naruszeniu uzasadnionego interesu skarżącego zaskarżonym planem miejscowym.
Podejmujący uchwałę planistyczną organ uchwałodawczy gminy nie ma obowiązku domyślania się, w jaki sposób właściciel znajdującej na terenie gminy nieruchomości, zamierza ją zagospodarować (zob. wyrok NSA z 23.09.2020 r., II OSK 1225/20), a argumenty dotyczące zmian, jakie nastąpiły po podjęciu zaskarżonej uchwały nie mogą uzasadniać stwierdzenia nieważności tej uchwały (zob. wyrok NSA z 31.08.2016 r. II OSK 2926/14).
Wyzbycie się własności części gruntów, z wyłączeniem działek drogowych, po kliku latach od uchwalenia planu nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes skarżącego został w nieuprawniony sposób naruszony zapisami planu kwestionowanymi dopiero po ponad 20 latach od daty ich uchwalenia.
Z uwagi na brak stwierdzenia naruszenia zaskarżonymi zapisami uchwały interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wywody, że przedmiotowe tereny zdaniem skarżącego, spełniają przesłanki do uznania ich za drogi publiczne, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, podobnie jak argumentacja skargi oparta na wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. Należy zauważyć, że orzeczenie to nie dotyczy zgodności zapisów planu miejscowego z przepisami u.z.p. Argumentacja tam zawarta może mieć ewentualnie zastosowanie w postępowaniu w sprawie o wywłaszczenie i ustalenie stosownego odszkodowania. Taka sytuacja pozostaje jednak poza zakresem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie, który obejmuje wyłącznie kwestię zgodności zaskarżonej uchwały z prawem obowiązującym w dniu jej podjęcia. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały grunty objęte ustaleniami zaskarżonego planu stanowiły własność wyłącznie skarżącego i stosownie do art. 140 kodeksu cywilnego tylko on, z wyłączeniem innych osób, miał prawo z nich korzystać, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.