II SA/OL 140/05

II SA/Ol 140/05 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2005-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2005 r. sprawy ze skarg 1) Stowarzyszenia A 2) B S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargi.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta O., po ponownym rozpatrzeniu wniosku I S.A. z siedzibą w O., decyzją z dnia 20 października 2004 roku, znak "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów centrum handlu hurtowego (z wyłączeniem handlu detalicznego) z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu w O. przy ul. "[...]" na działkach nr 78-1/2, 78-1/4 oraz na częściach działek nr 78-1/7, 78-1/3, 78-1/6, a także ustalił zasady podziału geodezyjnego działek nr 78-1/7, 78-1/3, 78-1/6 na potrzeby planowanej inwestycji. Za strony postępowania w przedmiotowej sprawie organ uznał bezpośrednich sąsiadów działek objętych inwestycją oraz na prawach strony dopuścił Stowarzyszenie A , grupujące uczestników handlu detalicznego.
Od powyższej decyzji Stowarzyszenie A oraz B S.A. wniosły odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bądź uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Przedmiotowej decyzji zarzucono:
1. naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz nie wzięciu pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
2. naruszenie art. 10 § l w związku z art. 40 § 2 k.p.a. polegające na nie zapewnieniu Stowarzyszeniu A oraz B S.A. czynnego udziału w postępowaniu;
3. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) polegające na nie uzyskaniu uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi;
4. naruszenie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 i 5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uzgodnienie części decyzji.
5. naruszenie art. 109 k.p.a. polegające na nie doręczeniu stronom postępowania załączników do decyzji, stanowiących jej integralną część;
6. naruszenie § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) wyrażające się błędnym określeniem granic analizowanego obszaru.
W odpowiedzi na odwołanie I. S.A. wniósł o oddalenie odwołania i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji podkreślając bezzasadność zarzutów strony wnoszącej odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2004 roku, znak "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia zasad podziału geodezyjnego i umorzyło postępowanie w I instancji w tym zakresie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że niezasadny jest zarzut nie wyjaśnienia przez organ I instancji charakteru planowanej inwestycji. Przedstawiony przez inwestora opis inwestycji wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wskazywał w sposób jednoznaczny, że inwestycja ta będzie polegać na wzniesieniu obiektów przeznaczonych wyłącznie do sprzedaży hurtowej. Ponadto wniosek przedstawiony przez I. S.A. spełniał wymogi określone w art. 52 ust. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem kwalifikował się do merytorycznego rozpatrzenia bez potrzeby wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia go o dodatkowe informacje.
Organ nie podzielił poglądu strony odwołującej się, iż decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją z zakresu tzw. uznania administracyjnego. Przepis art. 61 ust. l Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, nie może być rozumiany w ten sposób, że wydanie omawianej decyzji zostało pozostawione do uznania organowi. Wyrażenie "jest możliwe" zostało użyte w cytowanym przepisie w znaczeniu ,jest dopuszczalne". Zatem jeżeli wymienione w tym przepisie przesłanki zostały spełnione, to organ nie może odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przy wydawaniu decyzji jest oczywiście zobowiązany wziąć pod uwagę interes publiczny oraz osób trzecich, ale tylko interes chroniony prawnie.
Za niezasadne organ uznał zastrzeżenia, co do rzetelności oceny przez organ I instancji intensywności zabudowy terenu położonego w granicach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta została wykonana dwukrotnie: przed wydaniem decyzji z dnia 12 stycznia 2004 roku, a następnie przed wydaniem decyzji z dnia 20 października 2004 roku. W pierwszej analizie współczynnik zabudowy został określony od 0,02 do 0,62, w drugiej zaś analizie od 0,02 do 0,58, ale w przeważającej ilości wypadków wahał się pomiędzy 0,02 a 0,46. W decyzjach ustalono dla zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego współczynnik zabudowy w zgodzie z rzeczonymi analizami. Wprawdzie w decyzji z dnia 12 stycznia 2004 roku faktycznie podano intensywność zabudowy w granicach od 0,2 do 0,5, jednakże należy sądzić, że nastąpiło to wskutek oczywistej omyłki. Poza tym nieścisłość ta dotyczy treści już uchylonej przez Kolegium decyzji, toteż nie ma znaczenia dla oceny wydanej w sprawie nowej decyzji.
Organ nie podzielił również stanowiska strony odwołującej się, że w sprawie uzgodnienia wymaganego w art. 53 ust. 4 pkt 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli w odniesieniu do obszaru inwestycji przyległego do pasa drogowego, właściwy był Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w O. Bowiem Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni w
O. jest jednostką organizacyjną Gminy O. i przy jego pomocy Prezydent Miasta O. wykonuje obowiązki zarządcy drogi (art. 21 ust. l Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, tekst jedn. z 2004 roku, Dz. U. nr 204, póz. 2086). W danym wypadku więc Prezydent Miasta O. skupił jednocześnie uprawnienia organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i organu, z którym wymagane jest uzgodnienie decyzji ustalającej owe warunki. Wobec tego brak było "innego organu", o którym mowa w art. 106 k.p.a., co wyłączało zastosowanie tego przepisu.
Za chybiony organ uznał zarzut nie zapewnienia odwołującym się możliwości czynnego udziału w postępowaniu I instancji, a przez to pozbawienie możliwości obrony przysługujących im praw. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było od chwili wpłynięcia wniosku I. S.A., czyli od października 2003 roku. O tym fakcie pełnomocnicy odwołujących się bez wątpienia wiedzieli, gdyż niejednokrotnie podejmowali w postępowaniu czynności procesowe (m.in. składali odwołanie od wcześniejszej decyzji, a także mieli możliwość zapoznania się z materiałem sprawy). Natomiast przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji, zawiadomił pełnomocnika odwołujących się o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i o terminie, w którym można było wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Organ przyznał, że zarzut niezgodnego z prawem określenia granic analizowanego terenu z czysto formalnego punktu widzenia jest słuszny. Bowiem Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, regulujące zasady sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi w § 3 ust. 2, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii odpowiedniej mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji nie odpowiada temu wymogowi odległości. Przyjęto w niej odległość od granicy lokalizacji inwestycji min. 418 m, odpowiadającą orientacyjnie trzykrotnej szerokości działki od ul. "[...]". Trzykrotna zaś szerokość frontu działki od
ul. "[...]" wynosi 900 m. Jednak według autorki analizy, przyjęcie zasięgu analizy wielkości 900 m nie mało racjonalnych podstaw, gdyż wkroczyłaby ona na tereny o zupełnie innych funkcjach. W zasięgu analizy znalazłby się fragment cmentarza komunalnego oraz tereny dzielnic mieszkaniowych. Sposób zaś zabudowy na terenach innych jednostek funkcjonalnych miasta nie ma wpływu na zabudowę dzielnicy przemysłowej.
Zdaniem organu, choć zasięg terytorialny wykonanej analizy nie został wyznaczony przez jej autorkę zgodnie z literalnie rozumianą treścią § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, to cel dla którego ustawodawca wprowadził obowiązek przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, został w danym przypadku osiągnięty. Autorka analizy zebrała również ogólne informacje o obszarze znacznie większym, odpowiadającym trzykrotnej szerokości frontu działki od ul "[...]".
Organ przyznał, że zarzut doręczenia stronom odwołującym się zaskarżonej decyzji bez załączników stanowiących integralną część tej decyzji jest słuszny. Jest to jednak zarzut dotyczący doręczenia decyzji, a nie jej treści, nie mógł więc mieć wpływu na ocenę przez organ prawidłowości zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Kolegium, nie będąc związane granicami wniesionego odwołania, poddało kontroli także część decyzji organu pierwszej instancji dotyczącą ustalenia zasad podziału geodezyjnego działek oznaczonych numerami 78-1/7, 78-1/3 i 78-1/6 na potrzeby inwestycji. Organ stwierdził, iż w tej części decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ została oparta na nieobowiązującym już w dniu jej wydania brzmieniu art. 94 ust. l Ustawy dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 46, póz. 543 ze zm.). Ponieważ w obecnie obowiązującym stanie prawnym zatwierdzenie podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określającej zasady podziału, to organ uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej zasady podziału nieruchomości, a postępowanie w I instancji w tym zakresie umorzył jako bezprzedmiotowe.
Na powyższą decyzję Stowarzyszenie A oraz B S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się:
- uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów centrum handlu hurtowego w O. przy ul. "[...]";
- wstrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wykonalności zaskarżonej decyzji
- wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji przez wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
- w przypadku wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji - zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania wywołanego na skutek podania wniesionego przez strony: R. Sp. z o.o., R. Sp. z o.o., C. Sp. jawna do organu I instancji o wznowienie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów centrum handlu hurtowego (z wyłączeniem handlu detalicznego) w O. przy ul. "[...]".
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nie wyjaśnieniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz nie wzięciu pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § l w związku z art. 40 § 2 k.p.a. polegające na nie zapewnieniu Stowarzyszeniu A oraz B S.A. czynnego udziału w postępowaniu
prowadzonym przez organ I instancji w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów centrum handlu hurtowego (z wyłączeniem handlu detalicznego) z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu w O. przy ul. "[...]";
3. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż nie została ona uzgodniona z zarządcą drogi;
4. naruszenie art. 61 ust. l pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 w związku z art. 2 pkt. 13 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażające się brakiem umów między właściwą jednostką a inwestorem gwarantujących planowane uzbrojenie terenu;
5. naruszenie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo podjęcia jej w brzmieniu uprzednio nie uzgodnionym;
6. naruszenie art. 109 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że decyzja ta uregulowała zasady jej doręczenia w sposób, który co do zasady ogranicza strony postępowania w uprawnieniu do zapoznaniem się z treścią jej załączników;
7. naruszenie § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) wyrażające się zatwierdzeniem błędnego określenia przez organ I instancji granic analizowanego obszaru.
W uzasadnieniu skarg podnoszono, że naruszenie interesu społecznego polega na tym, iż planowana inwestycja wpływać będzie negatywnie na najbliższe otoczenie poprzez dodatkowe zapachy, wyziewy, hałas, wzmożony ruch samochodów osobowych i ciężarowych (dostarczających towar). Powyższe "uciążliwości", wpłyną negatywnie nie tylko na stan środowiska naturalnego
najbliższej okolicy, ale także na atrakcyjność tej części miasta pod względem dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców zajmujących się handlem artykułami spożywczo-przemysłowymi, jak i dalszych inwestycji o charakterze gospodarczo-mieszkaniowym. Pobudowanie kompleksu handlowego tej wielkości doprowadzi bowiem do tego, że cześć istniejących już tam obiektów handlowych zostanie zlikwidowana, a w najbliższej okolicy nie powstaną już nowe.
Zdaniem skarżących, w przypadku wpłynięcia odwołania organ z urzędu powinien przy rozstrzyganiu sprawy kierować się interesem strony postępowania, ale także i interesem społecznym, dążąc do ich harmonizowania. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie dokonało ustaleń na czym polega interes społeczny. Zatem nie znając oczekiwań lokalnej społeczności Miasta O., w tym mieszkańców którzy będą się znajdować w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, organ rozstrzygnął sprawę nie stosując zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.
Poza tym z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Do takich norm prawnych należy niewątpliwie art. 61 ust. l Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5. Posłużenie się zwrotem "możliwe jest" wskazuje jednoznacznie, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne nie ma obowiązku jej wydania, lecz pozostawiono mu możliwość wyboru między odmową a ustaleniem warunków zabudowy danej nieruchomości.
Zdaniem skarżących organ nie wyjaśnił w trakcie postępowania czy w projektowanym przedsięwzięciu rzeczywiście będzie odbywać się sprzedaż hurtowa towarów, a nie detaliczna. Jeżeli byłaby to sprzedaż detaliczna, to wówczas wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granice pod budowę
innymi dróg — ul. "[...]" i "[...]" oraz urządzeń kanalizacyjnych i ciepłowniczych, które wymagają przebudowy. Zatem wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy byłoby możliwe, gdyby inwestor przedstawił organowi wydającemu decyzję umowy zawarte z właściwymi jednostkami organizacyjnymi, z których wynikałaby gwarancja wykonania stosownych prac.
Podniesiono również, że nie zapewniono skarżącym czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a tym samym uniemożliwiono podjęcie obrony przysługujących im praw. Prezydent Miasta O. o wszczęciu postępowania oraz o jego dalszym przebiegu informował skarżących przez kierowanie do nich korespondencji, a nie do ustalonego w sprawie pełnomocnika.
Poza tym doszło do naruszenia art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 i 5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w brzmieniu, które nie zostało uprzednio uzgodnione. Z treści projektu do decyzji Prezydenta Miasta O. wynika, że projekt ten był przedmiotem uzgodnień z Wojewodą, Zarządem Województwa, Wydziałem Ochrony Środowiska, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. oraz MZDMiZ w O. (w formie pisma). Następnie organ I instancji do uzgodnionego już projektu decyzji o warunkach zabudowy wprowadził istotne zmiany, polegające na zmianie formy uzgodnień z MZDMiZ w O. z formy "postanowienia", na zwykłą formę w postaci "pisma". Wprowadzenie zmiany nakładało na organ prowadzący postępowanie obowiązek powtórzenia procedury związanej z uzgodnieniem projektowanej decyzji (art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 i 5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), któremu to obowiązkowi Prezydent Miasta O. uchybił. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję również naruszył prawo.
Skarżący zarzucili także naruszenie art. 109 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że decyzja ta uregulowała zasady jej doręczenia w sposób, który co do zasady ogranicza strony
postępowania w uprawnieniu do zapoznaniem się z treścią jej załączników. Zgodnie z art. 54 pkt 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każda decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. A zatem integralną częścią każdej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu jest załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali. Tymczasem organ I instancji w treści decyzji wskazał, iż załączniki otrzymuje wnioskodawca, natomiast pozostałym stronom służy do nich prawo wglądu, z którego można skorzystać w Urzędzie Miasta O. Niedochowanie przez organ I instancji warunków przewidzianych w art. 109 k.p.a. dotyczących doręczenia decyzji spowodowało, iż treść decyzji w części dotyczącej doręczeń jest sprzeczna z prawem, samo zaś jej doręczenie - nieprawidłowe.
Następnie skarżący podnieśli sprzeczność decyzji z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy wyrażająca się błędnym określeniem granic analizowanego obszaru. Ich zdaniem do analizy powinna być przyjęta odległość 900 metrów, wynikająca z trzykrotnego przemnożenia frontu działki od ul. "[...]", gdyż planowane przedsięwzięcie ma zostać zlokalizowane na nieruchomości położonej przy ul. "[...]", a nie przy ul. "[...]".
Ponadto w skardze strona skarżąca podniosła konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody stronom postępowania jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z uzyskaniem przez podmiot posiadający prawo do nieruchomości pozwolenia na budowę.
Skarżący zgłosili także wniosek, aby w przypadku wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania wywołanego wnioskami spółek handlowych o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy , gdyż w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta O. i wydania decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji, postępowanie sądowe stałoby się bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 6 kwietnia 2005 roku I S.A. z siedzibą w O. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja nie narusza interesu społecznego. Wpływ inwestycji na środowisko został poddany ocenie w trakcie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, póz. 627 ze zm.) i nie zostały stwierdzone ponadnormatywne zagrożenia oddziaływania na środowisko. Usytuowanie centrum handlu hurtowego w dzielnicy przemysłowej z dala od zabudowy mieszkalnej zostało uznane za prawidłowe. Ponadto lokalizacja centrum handlu hurtowego może wpłynąć korzystnie na sytuację ekonomiczna placówek handlowych poprzez stworzenie lepszych warunków zaopatrzenia sklepów, zróżnicowanie asortymentu oferowanych towarów, a także zwiększenie liczby klientów.
Poza tym organ powinien się kierować zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie uznania administracyjnego. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy wydana na podstawie art. 61 ust. l Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest decyzją uznaniową, ale decyzją związaną.
I S.A. podniósł, że złożony przez niego wniosek spełniał kryteria ustalone w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. l powyższej ustawy i brak było podstaw do żądania przez organ dodatkowych informacji i dokumentów o charakterze inwestycji. Ponadto zostały złożone potwierdzenia dysponentów sieci o wystarczającym dla potrzeb inwestycji uzbrojeniu terenu. Oznacza to, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i zawieranie odrębnych umów w zakresie wykonania uzbrojenia nie jest wymagane.
Zwrócił uwagę, że nie można dopuścić, aby przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego wokół tzw. "dużych działek" analizą objęto obszary obce przestrzennie i funkcjonalnie. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby w
przypadku lokalizacji centrum handlu hurtowego wyznaczono obszar zgodnie z sugestią skarżących. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organem decyzyjnym i opiniodawczym był ten sam organ, a zatem brak było podstaw prawnych do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w drodze postanowienia na podstawie art. 106 k.p.a.
Następnie I S.A. zwrócił uwagę, że wydana decyzji różni się od jej projektu jedynie w części dotyczącej uzgodnienia pod względem komunikacyjnym (formie pisma, a nie postanowienia), a zatem powtarzanie całej procedury uzgadniania byłoby niecelowe i naruszałoby zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Z kolei nie doręczenie pism pełnomocnikowi stron w początkowej fazie postępowania w przedmiotowej sprawie, nie pozbawiło stron możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organem I instancji. Co do przesłania stronie skarżącej decyzji bez załączników, to te uchybienia proceduralne organu I instancji zostały wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym i nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd zbadał, czy skarga została wniesiona przez uprawnione do tego podmioty i stwierdził, że Stowarzyszenie A zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym, choć nie spełniało wymogów określonych w art. 31 § l k.p.a. Zgodnie z pkt 2 cyt. przepisu organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Celem działania Stowarzyszenia A jest rozwijanie i propagowanie inicjatyw związanych z rozwojem handlu i produkcji na terenie "[...]" oraz obrona interesów zrzeszonych w nim członków w zakresie prowadzenia handlu i produkcji. Jednak nie wskazano, na czym miałby polegać interes społeczny w danej sprawie. Stowarzyszenie wskazywało na ochronę środowiska oraz innych inwestycji o charakterze gospodarczo-mieszkaniowym przed negatywnymi wpływami
planowanej inwestycji. Jednakże nie są to jego cele statutowe. Z treści zarówno odwołania, jak i z uzasadnienia skargi wynika, że podmiot ten powołuje się raczej na partykularne interesy kupców detalicznych oraz ich ewentualne naruszenie w aspekcie ekonomicznym.
W tej sytuacji należy uznać, że Stowarzyszenie A nie miało legitymacji do wniesienia skargi. Skarga może być złożona przez organizację społeczną, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, ale udział ten jest warunkowany między innymi tym, by wymagał go interes społeczny. Zatem brak po stronie organizacji społecznej interesu prawnego ma wpływ na możliwość złożenia przez nią skargi do sądu. Samo dopuszczenie podmiotu do udziału w sprawie na prawach strony przez organ administracji publicznej i faktyczne traktowanie go jako strony nie przesądza o jego legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli interes tego podmiotu nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego lub prawa procesowego. ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS1/04)
Nawet jednak, gdyby Stowarzyszenie A miało przymiot strony postępowania, to jego skarga i tak nie mogłaby być uwzględniona. Stowarzyszenie to powoływało się w skardze na identyczne zarzuty jak B S.A., które były przedmiotem merytorycznej kontroli sądowo-administracyjnej, lecz Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia.
W art. 52 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, póz. 717 ze zm.) zostały określone wymogi jakie powinien spełniać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek taki powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji. Ponieważ przedstawiony przez inwestora opis inwestycji wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełniał wymogi określone w powyższym przepisie oraz wskazywał w sposób jednoznaczny, że inwestycja ta będzie polegać na wzniesieniu obiektów przeznaczonych wyłącznie do sprzedaży hurtowej, to nie było podstaw do wzywania wnioskodawcy w celu
uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Należy zauważyć, że warunki zabudowy zostały ustalone dla inwestycji polegającej na wybudowaniu obiektu przeznaczonego na sprzedaż hurtową i przedmiotem niniejszego postępowania nie mogą być hipotetyczne założenia, że będzie tam prowadzona działalność innego rodzaju.
Także nie znajduje podstaw zarzut naruszenia interesu społecznego przy podejmowaniu decyzji poprzez nieuwzględnienie negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Wpływ inwestycji na środowisko został poddany ocenie w trakcie uzgadniania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z raportu o oddziaływaniach na środowisko projektowanego Centrum "[...]" w O. przy ul. "[...]" sporządzonego przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, wynika, że będzie to duży obiekt handlowy, ale o umiarkowanym i tylko lokalnym oddziaływaniu na środowisko. Według raportu mający powstać obiekt handlowy nie stworzy nadmiernego skażenia jakiegokolwiek komponentu środowiska. W raporcie biegły wyraźnie artykułuje, iż konflikty społeczne związane z przedsięwzięciem nie mają związku z podłożem ekologicznym, lecz mają charakter ekonomiczny.
Nie można się również zgodzić ze stwierdzeniem skarżącego B SA , że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego i, że organ miał możliwość wydania decyzji odmownej ze względu na interes społeczny mieszkańców Miasta O.
Zgodnie z art. 61 ust. l Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 cyt. artykułu. Należy zgodzić się z organem, że określenie Jest możliwe" oznacza Jest dopuszczalne". A zatem jeżeli wymienione w tym przepisie przesłanki zostaną spełnione, to organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Bezpodstawne są również zastrzeżenia strony skarżącej co do rzetelności oceny intensywności zabudowy terenu położonego w granicach analizy funkcji
oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonanej przez organ I instancji. Analiza ta została wykonana dwukrotnie: przed wydaniem decyzji z dnia 12 stycznia 2004 roku, a następnie przed wydaniem decyzji z dnia 20 października 2004 roku. W pierwszej analizie współczynnik zabudowy został określony od 0,02 do 0,62, w drugiej zaś analizie od 0,02 do 0,58, ale w przeważającej ilości wypadków wahał się pomiędzy 0,02 a 0,46. W decyzjach ustalono dla zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego współczynnik zabudowy w zgodzie z powyższymi analizami. Wprawdzie w decyzji z dnia 12 stycznia 2004 roku faktycznie podano intensywność zabudowy w granicach od 0,2 do 0,5, jednakże należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że nastąpiło to na skutek oczywistej omyłki. Poza tym nieścisłość ta dotyczy treści decyzji, która została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., a zatem fakt ten nie ma znaczenia dla oceny wydanej w sprawie nowej decyzji z dnia 20 października 2004 roku. W ocenie Sądu brak jest podstaw, aby omawianej analizie zarzucić nierzetelność. Zawiera ona oprócz części opisowej szczegółowe tabele wyszczególniające poszczególne działki sąsiadujące z działkami, na których ma powstać inwestycja, z oznaczeniem numeru działki, jej powierzchni, funkcji, rozmiarów zabudowy i współczynnika zabudowy. Do analizy dołączony jest odpowiedni odpis mapy geodezyjnej. Po przeprowadzonej analizie danych zawartych w tabeli Sąd stwierdził, iż wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty w decyzji ustalającej warunki zabudowy mieści się w granicach wyznaczonych przez intensywność zabudowy terenu sąsiadującego z działką przeznaczoną pod zabudowę.
Wprawdzie zgodzić się należy z zarzutem skarżącego, że przy określeniu granic analizowanego terenu, doszło do naruszenia § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, regulującego zasady sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale naruszenie to - w ocenie Sądu nie było na tyle istotne , by spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.
Osoba opracowująca analizę w sposób rzeczowy i przekonujący wyjaśniła zakres wyznaczonego obszaru przyjętego do analizy.
Powyższe rozporządzenie w § 3 ust. 2 stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii odpowiedniej mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Analiza stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji nie odpowiada temu wymogowi odległości. Przyjęto w niej odległość od granicy lokalizacji inwestycji min. 418 m, odpowiadającą orientacyjnie trzykrotnej szerokości działki od ul. "[...]". Trzykrotna zaś szerokość frontu działki od ul. "[...]" wynosi 900 m. Jednak według autorki analizy, przyjęcie zasięgu analizy wielkości 900 m nie mało racjonalnych podstaw, gdyż wkroczyłaby ona na tereny o zupełnie innych funkcjach. W zasięgu analizy znalazłby się fragment cmentarza komunalnego oraz tereny dzielnic mieszkaniowych. Sposób zaś zabudowy na terenach innych jednostek funkcjonalnych miasta nie ma wpływu na zabudowę dzielnicy przemysłowej.
Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem organu, że choć zasięg terytorialny wykonanej analizy nie został wyznaczony zgodnie z literalnie rozumianą treścią § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona. Natomiast zarzucane uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że zaskarżona decyzja nie została uzgodniona z zarządcą drogi, a tym samym został naruszony art. 53 ust. 4 pkt 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na podstawie art. 60 ust. l cyt. ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (na terenach zamkniętych wydaje wojewoda na mocy art. 60 ust. l cyt. ustawy) po uzgodnieniu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Natomiast w odniesieniu do obszarów
przyległych do pasa drogowego decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uprzednim jej uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy).
W przedmiotowej sprawie zarządcą dla ul. "[...]" jest Prezydent Miasta O., który powierzył wykonywanie swoich obowiązków jednostce organizacyjnej - Miejskiemu Zarządowi Dróg, Mostów i Zieleni w O. na podstawie art. 21 ust. l Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn., Dz.U. z 2004 roku, nr 204, póz. 2086). W tej sytuacji Prezydent Miasta O. jest jednocześnie organem orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i organem, z którym wymagane jest uzgodnienie decyzji ustalającej owe warunki. Wobec tego przepis art. 106 k.p.a. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ brak jest tutaj "innego" organu, od którego zajęcia stanowiska zależałoby wydanie decyzji. Wobec tego Sąd uznał, że nie było potrzebne wydawanie w tym zakresie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., mimo wcześniejszego odmiennego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Kolejny zarzut strony skarżącej, odnoszący się do braku umów między inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną w celu zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji, również jest niezasadny.
Zgodnie z art. 61 ust. l pkt 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem ( na mocy art. 61 ust. 5 cyt. ustawy).
W przedmiotowej sprawie inwestor przedstawił organowi potwierdzenia dysponentów sieci elektroenergetycznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej oraz kanalizacji deszczowej o wystarczającym dla potrzeb inwestycji uzbrojeniu
terenu. Zatem , jak wynika z akt sprawy administracyjnej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji.
Nie można się zgodzić również z zarzutem naruszenia art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w brzmieniu, które nie zostało uprzednio uzgodnione. W treści projektu decyzji, który był przedmiotem uzgodnień, umieszczony był zapis, iż wszelkie uzgodnienia mają formę postanowienia wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. Jednak wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi okazało się niemożliwe, gdyż Prezydent Miasta O. był jednocześnie organem orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i organem, z którym wymagane było uzgodnienie decyzji ustalającej owe warunki. W tej sytuacji wydana decyzja różniła się od projektu jedynie w części dotyczącej jedynie formy uzgodnienia pod względem komunikacyjnym, które zamiast postanowienia zastąpiono pismem. Natomiast sam projekt uzgodnionego rozstrzygnięcia nie uległ zmianie.
Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 10 § l w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz naruszenie art. 109 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji regulującej zasady jej doręczania w sposób ograniczający strony postępowania w uprawnieniu do zapoznania się z treścią jej załączników.
Należy się zgodzić ze stroną skarżącą, że w tej sytuacji doszło do naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zgodnie z art. 145 § l pkt l lit c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uwzględnienia skargi.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji kierował pisma bezpośrednio do skarżących, a nie do ustanowionych przez nich pełnomocników. Wśród tych
pism było zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a także zawiadomienia o występowaniu do innych organów o wydanie opinii lub uzgodnienie projektu decyzji oraz odpowiedzi tych organów. Natomiast przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji, zawiadomił pełnomocnika odwołujących się o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i o terminie, w którym można było wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Również odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika, a zatem strona miała możliwość obrony swoich praw w postępowaniu przed organem I i II instancji i faktycznie z nich korzystała.
Słuszny okazał się również zarzut doręczenia stronom odwołującym się zaskarżonej decyzji bez załączników stanowiących integralną część tej decyzji. Jest to jednak zarzut dotyczący doręczenia decyzji, a nie jej treści. Nie doręczenie załączników nie miało wpływu na prawidłowość wydanego przez organ rozstrzygnięcia.
W tej sytuacji należy przyznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w przedmiotowej sprawie, ale naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 Ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), skargi oddalił.
W związku z tym, że postępowanie przed sądem pierwszej instancji zostało zakończone wydaniem wyroku, to zbędne stało się rozpoznawanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż wstrzymanie w razie wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, upada. ( art. 61 § 6 p.p.s.a.
Sąd uznał także za zbędne rozpoznawanie wniosku o zawieszenie postępowania, ponieważ wniosek w tym przedmiocie uzależniony był przez stronę skarżącą od wstrzymania wykonania decyzji.