II SA/Ol 137/21

II SA/Ol 137/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1727/21 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 3, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 310
art. 16 pkt 65 lit. i, art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Dnia 8 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę pomostu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że 7 września 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek Z. N. (inwestora, skarżącego) o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego pomostu rekreacyjnego na jeziorze A.
Starosta A (organ I instancji) decyzją z "[...]" odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego pomostu rekreacyjnego na działce nr ewid. "[...]" (jezioro A) na wysokości działki nr ewid. "[...]" obręb A miasto A.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja polegać ma na rozbudowie istniejącego pomostu rekreacyjnego poprzez dobudowę altany. Na terenie planowanej inwestycji, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]"). W planie obszar, na którym mieści się pomost przeznaczony pod rozbudowę oznaczono jako "[...]", a przeznaczenie to teren wód powierzchniowych (§ 84 planu). Według organu I instancji inwestor nie rozbudowuje pomostu, a sytuuje na nim inny obiekt budowlany. Tym samym uznano, że budowa altany na pomoście stoi w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ na terenie elementarnym oznaczonym jako "[...]" – teren wód powierzchniowych, dopuszcza się realizację jedynie pomostów.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. N.. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia merytorycznego bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda (organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie elementarnym oznaczonym jako "[...]" (teren wód powierzchniowych) dopuszcza się realizację jedynie pomostów.
W ocenie Wojewody zamiarem inwestora nie jest rozbudowanie obiektu budowlanego, w tym przypadku pomostu. Inwestor nie rozbudowuje pomostu, a sytuuje na nim inny obiekt budowlany, bądź nadbudowując pomost, tworzy inny obiekt budowlany. Wojewoda stanął na stanowisku, że budowa przedmiotowej altany stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody nie można zamierzenia inwestycyjnego określać jako rozbudowę pomostu, gdyż w rezultacie powstanie nowy samodzielny obiekt budowlany, a mianowicie altana trwale związana z gruntem, gdyż posadowienie stanowić będzie istniejąca konstrukcja pomostu, która w istocie połączona jest z gruntem za pomocą podpór - pali zakotwionych w dnie akwenu. Potwierdza to również decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w A z dnia "[...]", na mocy której udzielono inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie altany na istniejącym pomoście, określając jej charakterystyczne parametry, a także dokładne współrzędne geograficzne narożników altany pozwalające na umiejscowienie jej w terenie. Wymienione w pozwoleniu wodnoprawnym elementy, to nic innego jak parametry budynku, które ustala się wydając decyzję o zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego chcąc budować budynek. Na terenie zaś, na którym inwestor zamierza wybudować altanę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dopuszcza się realizację jedynie pomostów.
Skargę na decyzję Wojewody wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i sklasyfikowanie planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie pomostu poprzez wykonanie barierek i zadaszenia jako powstania nowego obiektu, altany, nazywając go budynkiem, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie prowadzi do budowy budynku na istniejącym pomoście, gdyż nie będzie to obiekt m.in. wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych;
2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za organem I instancji, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w A jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich, podczas gdy miejscowy plan dopuszcza możliwość budowy a tym samym i rozbudowy pomostów, czego dotyczy niniejsza inwestycja.
II. naruszenie przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy:
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy (przez organ odwoławczy) decyzji organu pierwszej instancji, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i wydania decyzji merytorycznej - udzielającej pozwolenia na budowę, a co najmniej uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w tych przepisach, wskutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez Wojewodę całego materiału dowodowego i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu skarżącego oraz przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do działań władzy publicznej z powodu niedostatecznego rozpatrzenia argumentów i wniosków skarżącego, jak i nadinterpretację decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z "[...]", przemawiających za udzieleniem pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pomostu na działce nr ewid. "[...]" (jezioro A ) na wysokości działki nr ewid. "[...]" obr. A w A.
III. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że poprzez realizację inwestycji polegającej na wykonaniu barierek i zadaszenia powstanie nowy obiekt budowlany nazwany przez organ odwoławczy budynkiem, co jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dopuszcza się realizację jedynie pomostów, podczas gdy realizacja inwestycji polegająca na wykonaniu barierek ochronnych oraz zadaszenia ma jedynie na celu zwiększenie bezpieczeństwa użytkowania pomostu oraz zwiększenia zakresu jego użytkowania - zadaszenie ma chronić przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi użytkowników pomostu.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż skarżący taki wniosek zawarł w skardze, a organ i uczestnik postępowania nie oponowali temu wnioskowi.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia
z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,
a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy
co stwierdza art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ). Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
W niniejszej sprawie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego pomostu rekreacyjnego wskazując, że przedmiotowa inwestycja polegać ma na rozbudowie istniejącego pomostu rekreacyjnego poprzez dobudowę altany. Budowa zaś altany na pomoście stoi w sprzeczności z ustaleniami planu. Organy stanęły na stanowisku, że nie można zamierzenia inwestycyjnego określać jako rozbudowę pomostu, gdyż w rezultacie powstanie nowy samodzielny obiekt budowlany, a mianowicie altana trwale związana z gruntem, gdyż jej posadowienie stanowić będzie istniejąca konstrukcja pomostu.
Na obszarze, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w A jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich (uchwała Nr "[...]" Rady Miejskiej w A z dnia "[...]". Obszar, na którym znajduje się pomost, którego dotyczył wniosek o rozbudowę oznaczono jako "[...]" przeznaczenie – teren wód powierzchniowych. Zgodnie z § 84 ust. 2 pkt 2 planu na terenie tym dopuszcza się lokalizację pomostów.
Wniosek skarżącego dotyczył możliwości wykonania zmian istniejącego obiektu budowlanego tj. pomostu. Kluczowe znaczenie ma więc rozstrzygnięcie tego, jaki charakter miały mieć zmiany dokonane w istniejącym pomoście, zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym.
Organy uznały, że przebudowa już istniejącego obiektu doprowadzi do powstania na nim altany, jednak w sposób racjonalny i przekonujący nie wyjaśniły tego dlaczego uznały, że na pomoście ma powstać altana.
Organ pierwszej instancji przyjął jako pewnik, że na pomoście wykonana zostanie altana, nie zajmując się dalej tą kwestią. Wojewoda podzielił to stanowisko podkreślając, że altana ta zostanie trwale związana z gruntem poprzez istniejącą konstrukcję pomostu. Również w pozwoleniu wodnoprawnym określono parametry charakterystyczne dla altany. Być może tok rozumowania organów ukształtowany został poprzez określenie zawarte w projekcie budowlanym stwierdzające, że dotyczy on pozwolenia na rozbudowę pomostu rekreacyjnego poprzez dobudowę altany. Stwierdzenie to określić można przynajmniej jako niefortunne, ale jednocześnie nie dowodzące tego, że na pomoście powstanie altana. Analizie organów powinna być poddana całość projektu budowlanego, aby wyjaśnić to, czy na pomoście ma powstać inny obiekt budowlany, czy też istniejący pomost ma być jedynie zadaszony.
Przed dokonaniem tych ustaleń rzeczą bezproduktywną jest odnoszenie się do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w sposób jednoznaczny, zezwala na lokalizację na przedmiotowym terenie pomostów, a nie altan. W planie brak jest uszczegółowienia tego jakie wymiary pomosty te mają posiadać i czy mogą być np. zadaszone.
Słownik języka polskiego jako altanę określa jako budowlę ogrodową o ażurowych ścianach, podobnie w tej kwestii wypowiadają się sądy określając ją jako budowlę o lekkiej konstrukcji, mającej zazwyczaj ażurowe ściany, budowaną w ogrodzie i przeznaczoną do odpoczynku (tak: wyrok NSA z 21 maja 2014 r., o sygn. II FSK 1350/12, dostępny w CBOSA).
Od altany zaś należy odróżnić wiatę budowlaną, która nie ma co najmniej jednej ściany i jest wsparta na słupach, które są głównym elementem konstrukcyjnym (vide: wyroki WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. i WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013 r., o sygn. akt II SA/Gd 175/13, II SA/Gl 265/13).
W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska Wojewody, że długość, szerokość, wysokość, kąt nachylenia dachu, oraz materiał, z którego dach ma być wykonany są wielkościami charakterystycznymi dla altany, a nie wiaty czy zadaszenia. Również niezależnie od tego czy pomost ma być jedynie zadaszony, czy wykonana miałaby być na nim altana to każda z nich może być posadowiona na istniejącej konstrukcji pomostu. W sposób bardzo podobny należy się odnieść do parametrów wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, które pomimo swej szczegółowości nie wskazują na możliwość wykonania ścian.
W ocenie Sądu organy dokonując kwalifikacji projektowanej inwestycji oparły się niejako "na sztywno" na pojęciu altany, które faktycznie – być może niefortunnie – znalazło się we wniosku inwestora dotyczącym przebudowy. Jednakże rolą organu było dokonanie precyzyjnej analizy planowanego przedsięwzięcia i ocena tego, czy taki nowopowstały obiekt będzie nadal jedynie pomostem. Nie trudno bowiem wyobrazić sobie, że może istnieć zadaszony (przynajmniej częściowo) pomost, który w dalszym ciągu pełni swoją pierwotną funkcję i nie jest żadną altaną. W istocie powinna decydować faktyczna konstrukcja takiego obiektu a nie jego nazwa, choćby wskazana we wniosku inwestora. Organy zobligowane są zatem do oceny i analizy takiej konstrukcji, a następnie dokonania kwalifikacji zgodności takiego przebudowanego obiektu z planem miejscowym. Jeszcze raz należy podkreślić, że samo nazwanie takiego obiektu altaną, nie ma znaczenia.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 oraz art. 205
§ 1 p.p.s.a.