II SA/Ol 135/13

II SA/Ol 135/13 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2013-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Hanna Raszkowska /przewodniczący sprawozdawca/
S. Beata Jezielska
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1450/13 - Wyrok NSA z 2015-02-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 124 b ust. 1, art. 126 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 września 2012 r. Starosta O. odmówił "[...]" Spółce Akcyjnej "[...]" wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości: działek nr "[...]", w celu zapewnienia dostępu do działki nr x, na której wnioskodawca zamierzał dokonać wycinki drzew zagrażających pracy linii elektroenergetycznej 110 kV D. - O. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), powoływana dalej jako "u.g.n.", możliwe jest udzielenie, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Wnioskodawca wskazał na konieczność natychmiastowej wycinki drzew, wywodząc, że zaniechanie jej wykonania może doprowadzić do pozbawienia energii elektrycznej kilkunastu tysięcy odbiorców w D. i O. W ocenie organu pierwszej instancji powyższe okoliczności nie stanowiły przesłanki uzasadniającej zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości. Pojęcia "siła wyższa" lub "nagła potrzeba" zakładają bowiem zaistnienie stanów wymagających natychmiastowego działania w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów, że takie sytuacje miały miejsce. Notatka sporządzona przez pracowników Spółki w dniu 6 września 2012 r. zawierała wyłącznie informację o braku zgody właścicieli na udostępnienie przedmiotowych gruntów w celu dojazdu do działki, na której zamierzano przeprowadzić wycinkę drzew. Starosta zaznaczył ponadto, że nie znalazł podstaw do załatwienia wniosku w trybie art. 124b u.g.n. z uwagi na brak dowodu przeprowadzenia negocjacji z właścicielem nieruchomości i brak szczegółowego zakresu utrudnień i ograniczeń związanych z udostępnieniem nieruchomości.
W złożonym odwołaniu Spółka zarzuciła, że wbrew obowiązkowi wynikającemu
z art. 7 K.p.a., organ pierwszej instancji nie podjął czynności wyjaśniających w celu ustalenia prawdziwości i zasadności twierdzeń spółki o realnym prawdopodobieństwie wystąpienia porażenia prądem i pożaru oraz pozbawienia zasilania okolicznych odbiorców. Spółka stwierdziła, że jako przedsiębiorstwo profesjonalnie zajmujące się w ramach prowadzonej działalności dostarczaniem energii elektrycznej na potrzeby ludności jest w stanie ocenić i zdiagnozować realne niebezpieczeństwo porażeniowe i pożarowe, jakie grozi jej infrastrukturze, a w konsekwencji ocenić realne niebezpieczeństwo dla zdrowia
i życia ludzi. Zarzuciła, że organ administracji nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z art. 4 ustawy Prawo energetyczne jako przedsiębiorstwo przesyłowe jest zobligowana do utrzymywania swoich sieci i urządzeń w sposób ciągły i niezawodny. Wrastające korony i gałęzie drzew w linię wysokiego napięcia zagrażają niewątpliwie ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarzają realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi.
W interesie obywateli leży zaś zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej przez bezpieczne i sprawne funkcjonowanie energetycznych sieci przesyłowych. Ponadto spółka podniosła, że Starosta winien był wnikliwie ocenić czy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wypełnienia dyspozycji art. 124b u.g.n. Spółka wykazała bowiem, że prowadziła negocjacje z właścicielem nieruchomości, w trakcie których podała podstawy żądania udostępnienia nieruchomości i kwotę odszkodowania. Przedłożyła też notatki służbowe
i protokół z dnia 6 września 2012 r. o odmowie podpisania i przyjęcia pism z rokowań przez właściciela nieruchomości. Bezpodstawnie zatem organ uznał, że nie przeprowadzono negocjacji z właścicielem nieruchomości.
Decyzją dnia 21 grudnia 2012 r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do art. 126 ust. 1 u.g.n. decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości może być wydana w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Siła wyższa i potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody są pojęciami o nieostrej treści normatywnej, z tego względu ich konkretyzacji należy dokonać w indywidualnym przypadku. Wystąpienie siły wyższej uzasadni wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, jeżeli odwrócenie tej siły wyższej albo jej skutków nie jest możliwe bez niezwłocznego zajęcia określonej nieruchomości. Wydanie takiej decyzji będzie dopuszczalne, jeżeli uniknięcie powstania szkody nie byłoby możliwe bez czasowego
i niezwłocznego zajęcia określonej nieruchomości. Znaczny charakter szkody jest pojęciem subiektywnym, dlatego przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości z tego powodu należy kierować się racjonalnością i przewidywalnością rozmiarów możliwej do zaistnienia szkody w kontekście tych przesłanek i okoliczności, które istnieją w chwili wydawania decyzji. Wojewoda podkreślił, że podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być okoliczności wskazujące na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Zaznaczył, że przesłanki te muszą być wykazane przekonującymi dowodami, np. ekspertyzami, opinią rzeczoznawcy, dokumentami potwierdzającymi awarię. Takie okoliczności nie zostały, zdaniem organu odwoławczego, udowodnione w niniejszej sprawie. Powołanie się przez Spółkę we wniosku na decyzję Burmistrza D. z dnia 16 marca 2012 r. o zezwoleniu na usunięcie 124 sztuk drzew rosnących na działce nr x, organ ocenił jako niewystarczające. Termin usunięcia drzew, tj. 30 grudnia 2013 r. wskazywał też, że ich wycinka nie wymagała natychmiastowego działania. Wojewoda ponadto uznał za niezasadny zarzut dotyczący zaniechania rozpatrzenia sprawy w trybie art. 124b u.g.n., gdyż wniosek odwołującej się dotyczył udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości na okres 30 dni, na podstawie art. 126 u.g.n., a nie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, strona nie wykazała też stosownymi dokumentami nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkodzie wynikającej z awarii, o których mowa w art. 124b.
W złożonej skardze "[...]" S.A. zarzuciła naruszenie art. 126 i art. 124b u.g.n. oraz art. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 K.p.a. Podniosła, że decyzją z dnia 23 marca
2012 r. Burmistrza D. uzyskała zezwolenie na wycięcie 124 drzew na działce nr x, do której dojść można wyłącznie przez działki nr "[...]". Właściciel tych nieruchomości, mimo licznych negocjacji, nie wyraził zgody na wejście na ten teren, domagając się odszkodowania w kwocie 20.000zł. Skarżąca zaznaczyła, że rzeczoznawca wycenił wartość ewentualnego odszkodowania na 2.820,48 zł. W tej sytuacji skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie działek nr "[...]", w trybie art. 126 u.g.n. Organy obu instancji odmówiły jednak uwzględnienia wniosku, bez uprzedniego zbadania realności zagrożenia pożarem i porażeniem prądem oraz pozbawienia zasilania energią elektryczną okolicznych odbiorców. W ocenie skarżącej, organy błędnie zinterpretowały pojęcie nagłej potrzeby, gdyż przyjmując stanowisko organów skarżąca winna oczekiwać na awarię i wystąpienie szkody, pomimo świadomości narastającego z upływem czasu zagrożenia. Stwierdziła, że organy administracji winny były wyjaśnić, czy w stanie faktycznym sprawy występuje nagła potrzeba i w czym się wyraża.
Spółka zarzuciła ponadto, że organy obu instancji nie zastosowały z urzędu
art. 124b u.g.n. i nie odniosły się do istniejącego w sprawie interesu publicznego, polegającego na zapewnieniu ciągłości dostaw prądu. W wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji musiałby stwierdzić, że właściciel działek nr "[...]" nie wyraził zgody na ich wykorzystanie. Zdaniem skarżącej, z akt sprawy wynika niezbicie, że swoją zgodę uzależnił on od uprzedniej zapłaty przez skarżącą odszkodowania w kwocie 20.000 zł za wycięte drzewa. Zdaniem Spółki, organ pierwszej instancji mając wątpliwość co do nagłości zagrożenia
i braku zgody właściciela powinien był przeprowadzić oględziny nieruchomości, a takież rozprawę administracyjną. Ciążył na nim bowiem obowiązek dokładnego zbadania istnienia podniesionych przez skarżącą okoliczności i przesłanek, którego jednak zaniechał.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że Spółka nie wykazała przesłanek zawartych w art. 126 u.g.n. W sprawie nie było również podstaw do zastosowania art. 124b tej ustawy, gdyż warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości i zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Występując z wnioskiem z dnia 7 września 2012 r. skarżąca przedłożyła wyłącznie: decyzję Burmistrza D. z dnia 16 marca 2012 r., mapę sytuacyjną oraz notatkę służbową z dnia 6 września 2012 r. Ponadto chociaż organ pierwszej instancji pismem z dnia 13 września 2012 r. poinformował skarżącą, że ocena wniosku wykazała, iż nie przedstawiła ona dowodów na zaistnienie przesłanek określonych w art. 126 u.g.n. ani dowodu negocjacji z właścicielem oraz nie określiła szczegółowego zakresu ograniczeń związanych z udostępnieniem nieruchomości, skarżąca nie przedstawiła dodatkowych materiałów dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na czasowe zajęcie działek nr "[...]", w celu zapewnienia dostępu do działki nr x, na której skarżąca zamierzała dokonać wycinki drzew zagrażających pracy linii elektroenergetycznej 110 kV D. - O. W ocenie organów administracji nie zaistniały bowiem w stanie faktycznym sprawy przesłanki do zastosowania art. 126 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Z treści cytowanego przepisu wynika, że możliwość skorzystania przez właściwy organ administracji z powyższego trybu postępowania zależy od zaistnienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Należy podzielić wyrażony w powołanym przez organy administracji wyroku NSA z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08, że analizując znaczenie pojęć "siła wyższa" lub "nagła potrzeba", należy mieć na względzie, że w obu wypadkach ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Istotą obu tych przesłanek jest nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują niezwłoczne działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Wobec tego zasadnie przyjęto, że podstawą wydania decyzji muszą być wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba wyjątkowo szybkiego działania.
Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżąca spółka zwracając się z wnioskiem z dnia 7 września 2012 r. o wydanie zezwolenia na czasowej zajęcie działek nr "[...]" w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. wskazała, że zaniechanie natychmiastowej wycinki drzew pod linią elektroenergetyczną relacji D. – O., na działce nr x, może prowadzić do pozbawienia dostaw energii elektrycznej kilkunastu tysięcy odbiorców z tego obszaru. Skarżąca zaznaczyła też, że Burmistrz D. w decyzji z dnia 23 marca 2012 r. uzasadniając zezwolenie na wycięcie drzew, podniósł, że drzewa te stwarzają zagorzenie bezpieczeństwa (pożarowe i porażeniowe) dla ludzi i zwierząt, a także zagrażają funkcjonowaniu urządzeń energetycznych. Do wniosku załączono kopie tej decyzji, mapę sytuacyjną i notatkę pracowników skarżącej z dnia 6 września 2012 r., z której wynikało, że właściciel przedmiotowych działek uzależnił wyrażenie zgody na wejście na tę nieruchomość od uprzedniej wypłaty odszkodowania przez skarżącą.
Należy podzielić ocenę organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała, że
w sprawie zaistniała nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody ani tym bardziej siła wyższa. Z treści wniosku oraz z przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego kopii dokumentów nie wynika bowiem, że ma miejsce jeden z tych stanów. Przyznać należy, że w zezwoleniu na wycinkę drzew z dnia 23 marca 2012 r. właściwy organ ocenił, że jest ona konieczna, gdyż przewidziane do wycinki drzewa stwarzają niebezpieczeństwo pożarowe i groźbę porażenia, lecz podkreślenia wymaga, że organ ten jednocześnie określił niemal dwuletni termin usunięcia tych drzew, gdyż wskazał, że ma to nastąpić w terminie do 30 grudnia 2013 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, treść decyzji Burmistrz D. z dnia 23 marca 2012 r. nie stanowi o zaistnieniu w stanie faktycznym sprawy przesłanek zawartych w art. 126 ust. 1 u.g.n. Natomiast samo prawdopodobieństwo powstania zagrożenia pożarem lub porażeniem prądem nie stanowi "siły wyższej" ani "nagłej potrzeby". Z woli ustawodawcy, sama ewentualność wystąpienia w przyszłości znacznej szkody nie uzasadnia wydania decyzji zezwalającej na zajęcie cudzej nieruchomości. Skoro więc w sprawie nie wystąpiła żadna z powyższych przesłanek, zasadnie odmówiono skarżącej zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji niezastosowania art. 124b ust. 1 u.g.n. Przepis ten przewiduje możliwość zobowiązania przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, w przypadku gdy właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
We wniosku inicjującym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Spółka wskazała wprost, że domaga się wydania decyzji w trybie art. 126 u.g.n. Nie zawarła w tym podaniu alternatywnego wniosku o ewentualne zastosowanie trybu z art. 124b tej ustawy. Ponadto, w piśmie z dnia 19 września 2012 r., podkreśliła, że sprawę organ pierwszej instancji winien załatwić w trybie art. 126 u.g.n. Nie budzi wątpliwości, że przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie w określony cudzej nieruchomości na podstawie każdego z wymienionych wyżej norm prawa są odmienne.
Z art. 124b ust. 1 wynika, że jego zastosowanie uzależnione zostało m.in. od wykazania braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami i usuwaniem awarii bądź z dojazdem w celu wykonania tych czynności. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 126 u.g.n. nie bada się tej okoliczności, lecz wystąpienie siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkodzie. Starosta prowadzący sprawę w jednym z tych trybów nie może samodzielnie zmienić podstawy prawnej orzekania. To stronie ubiegającej się o wydanie decyzji przysługuje prawo do modyfikacji wniosku, która to zmiana wiąże organ prowadzący postępowanie. Dopóki bowiem sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 510/08; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r., sygn. akt l SA 1504/83).
Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 13 września 2012 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o braku przesłanek uzasadniających ingerencję organu w formie przyjętej w art. 126 ust. 1 u.g.n. i wyznaczył stronie termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, w którym skarżąca mogła ewentualnie zmodyfikować złożony wniosek. Organ zaznaczył bowiem, że w jego ocenie art. 126 u.g.n. nie stanowi właściwej podstawy żądania spółki. Wskazał dodatkowo na brak negocjacji przeprowadzonych z właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Skarżąca nie zmieniła treści wniosku, wobec czego organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji na podstawie innego przepisu prawa, niż art. 126 ust. 1 u.g.n.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo organy orzekające w sprawie zastosowały powołane przepisy prawa materialnego i zasadnie odmówiły skarżącej zezwolenia na czasowe zajęcie działek nr "[...]", w celu zapewnienia dostępu do działki nr x.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.