II SA/OL 134/25

II SA/Ol 134/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.146 par.1, art.170, art.190, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 282
art.4, art.5, art.6 ust.1, art.38 ust.1, art.39 ust.1-3, art.40 ust.1, art.49 ust.1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 roku sprawy ze skargi A. R. na zalecenia pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżone zalecenia pokontrolne odnośnie do budynków: [...] II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie na rzecz skarżącej A. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (organ, Konserwator Zabytków) po przeprowadzeniu 21 października 2020 r. kontroli zabytku w postaci zespołu cegielni w W., powołując się na art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 – u.o.z.), wydał A. R. (skarżąca, strona), jako kontrolowanej, sformułowane w piśmie z 5 lutego 2021 r. zalecenia pokontrolne polegające na wykonaniu czynności ujętych w ośmiu punktach.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z 22 lutego 2021 r. wniosła od wskazanych zaleceń pokontrolnych zastrzeżenia.
Konserwator Zabytków na wskazane zastrzeżenia odpowiedział pismem (aktem) z 11 marca 2021 r. Z pisma tego wynika, że organ administracji zmienił niektóre z zaleceń pokontrolnych, odstępując od nich, oraz że w stosunku do innych zaleceń pokontrolnych zastrzeżeń nie uwzględnił i odmówił ich zmiany, przy czym nie odniósł się do zaleceń pokontrolnych według przyjętej w piśmie z 5 lutego 2021 r. ich numeracji, lecz nawiązał do poszczególnych budynków zespołu cegielni, wskazując według przyjętej w piśmie z 11 marca 2021 r. ich numeracji, w odniesieniu do których budynków zalecenia pokontrolne zmienia (odstępując od nich), a w odniesieniu do których budynków (a także działek, na których te budynki są zlokalizowane) zastrzeżeń nie uwzględnia i odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jako przedmiot zaskarżenia wskazano pismo Konserwatora Zabytków z 11 marca 2021 r., w szczególności zawartą w nim odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych. Formułując zarzuty skargi zarzucono naruszenie art. 40 ust. 2b pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z. polegające na wydaniu zaleceń pokontrolnych, a następnie na częściowej odmowie odstąpienia od nich w sytuacji, gdy zalecenia te nie zostały wydane przy uwzględnieniu całości okoliczności faktycznych sprawy, w tym z pominięciem obecnego stanu oraz charakteru obiektu, który uległ zmianie wskutek wydania decyzji o wykreśleniu części zabudowań obiektu z rejestru zabytków. Ponadto zarzucono naruszenie art. 4 u.o.z. poprzez podjęcie działań nieadekwatnych i nieproporcjonalnych dla osiągnięcia celów wskazanych w powołanym przepisie. Nadto zarzucono naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez obciążenie skarżącej nadmiernymi i niemożliwymi do wykonania obowiązkami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 402/21, oddalił skargę A. R. na zalecenia pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 marca 2021 r., nr (...). Sąd przyjął, iż przedmiotem skargi była "odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanych w dniu 5 lutego 2021 r.". Sąd odniósł się do zasadności zastosowania art. 40 ust. 1 u.o.z. stwierdzając, że organy ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki na zabytkami korzystają z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących zapewnieniu właściwego stanu opieki nad zabytkami. Dalej stwierdził, że wojewódzki konserwator zabytków może po przeprowadzeniu kontroli wydać zalecenia pokontrolne albo odstąpić od wydania tych zaleceń i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 u.o.z. Oznacza to, że wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 u.o.z. mogą stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego przyjmujących formę decyzji administracyjnych, przy czym zalecenia pokontrolne mają jedynie charakter fakultatywny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 42 ust. 2b pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z. wskazano, że w myśl art. 89 pkt 2 u.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a jego rozstrzygnięcie musi uwzględniać obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku sformułowany w art. 4 ustawy. Dalej Sąd stwierdził, że z uwagi na bardzo zły stan zabytku organ administracji zasadnie nakazał skarżącej przeprowadzenie określonych robót, bowiem ich wykonanie było niezbędne ze względu na zagrożenie zabytku zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Dalej wskazano, odwołując się do konkretnych przepisów ustawy (art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1), na czym polega ochrona zabytków i co jest celem działania organów ochrony zabytków, a także, że zabytki podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania. Zdaniem Sądu powołane przepisy przesądzają jednoznacznie, jakie są cele i wartości, które powinien przyjmować wojewódzki konserwator zabytków w przypadku rozpatrywania spraw dotyczących ochrony zabytków. Nie może być więc wątpliwości, że jeśli jakiś obiekt ma charakter zabytkowy, to celem organów konserwatorskich jest zachowanie go w możliwie najlepszym, ale jednocześnie autentycznym stanie. Z tego względu wszelkie prace, jakie mogłyby skutkować zastąpieniem substancji zabytkowej nowymi obiektami lub nowymi materiałami są dopuszczalne tylko jako absolutne wyjątki. Ustawa przyznała organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu obiektu zabytkowego oraz najlepszych sposobów zachowania zabytku i wartości, jakie reprezentuje, co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności i arbitralności. Tym samym, wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 u.o.z. Z kolei podnoszone przez skarżącą jej uwarunkowania finansowe, uniemożliwiające podjęcie jakiegokolwiek remontu, nie są z konserwatorskiego punktu widzenia podstawą do modyfikacji zaleceń pokontrolnych.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżąca zarzuciła mu:
- naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 146 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, przy czym naruszenie tych przepisów powiązano z naruszeniem art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zasad współżycia społecznego oraz bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych;
- naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 146 p.p.s.a., przy czym naruszenie tych przepisów powiązano z naruszeniem art. 4 i art. 5 ustawy;
- naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 146 p.p.s.a., przy czym tym razem naruszenie tych przepisów powiązano z naruszeniem art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy;
- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, odstąpieniu od odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz braku należytego rozeznania całokształtu przepisów prawa, które mogły mieć zastosowanie w sprawie.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Skarżąca po wniesieniu skargi kasacyjnej w pismach procesowych z 17 lipca 2024 r., 3 sierpnia 2024 r. oraz 17 października 2024 r. wniosła o dopuszczenie dowodów z szeregu dokumentów, mających świadczyć o złym stanie zabytku, którego dotyczy sprawa, powołując się także na okoliczności mające miejsce po wydaniu zaleceń pokontrolnych z 5 lutego 2021 r. oraz dokumenty wytworzone po tej dacie.
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 34/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wskazał, że sąd pierwszej instancji, czemu dał wyraz już w sformułowaniu sentencji wyroku, ale także w jego uzasadnieniu, przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest "zalecenie pokontrolne" Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 marca 2021 r. (sformułowanie użyte w sentencji zaskarżonego wyroku) lub odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych tego organu wydanych 5 lutego 2021 r. (sformułowanie użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), czyli też w istocie czynność wyrażona w piśmie z 11 marca 2021 r., które zawiera odmowę zmiany niektórych ze wskazanych zaleceń pokontrolnych. Tymczasem rozpoznawana sprawa dotyczyła zaleceń pokontrolnych Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków sformułowanych w piśmie tego organu z 5 lutego 2021 r., przy czym tylko tych, które pozostały po rozpatrzeniu przez ten organ zastrzeżeń skarżącej, czego wyrazem było pismo organu z 11 marca 2021 r. W ocenie NSA art. 40 ust. 1, ust. 2a oraz ust. 2b u.o.z. należy rozumieć w ten sposób, że nawet w przypadku zgłoszenia na podstawie art. 40 ust. 2a powołanej ustawy zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są zalecenia pokontrolne, a nie sposób rozpoznania zastrzeżeń do tych zaleceń pokontrolnych, przy czym tylko te zalecenia pokontrolne, które nie zostały zmienione w wyniku rozpatrzenia przez organ administracji zastrzeżeń zgłoszonych przez kontrolowanego. Taki sposób rozumienia wskazanych przepisów uzasadniony jest tym, że w orzecznictwie (v: postanowienie NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 62/22) wskazuje się, iż zastrzeżenia, o których mowa w art. 40 ust. 2a ustawy nie stanowią środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Zastrzeżenia te należy rozumieć jako zależny od woli kontrolowanego element postępowania w sprawie wydania zaleceń pokontrolnych. Skargę na zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść niezależnie od zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w art. 40 ust. 2a ustawy. Jeżeli jednakże kontrolowany zgłosił zastrzeżenia to skargę na zalecenia pokontrolne może wnieść po udzieleniu przez organ administracji odpowiedzi na zastrzeżenia, przy czym skoro w wyniku rozpoznania zastrzeżeń zalecenia pokontrolne mogą być zmienione, wówczas skarga będzie dotyczyć tylko tych zaleceń pokontrolnych, które nie zostały zmienione. Sąd kasacyjny stwierdził, że w wymaganym przez art. 141 § 4 p.p.s.a. zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie konkretne ustalenia pokontrolne pozostały po uwzględnieniu zastrzeżeń skarżącej. W związku z tym WSA nie wskazał też, jakich stwierdzonych przez organ administracji nieprawidłowości te zalecenia dotyczyły. To zaś, jak wynika z art. 40 ust. 1 u.o.z., ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności wydania zaleceń pokontrolnych na podstawie wskazanego przepisu. W art. 40 ust. 1 u.o.z. stanowi się bowiem, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy. Zatem, powołany przepis nie może być podstawą wydania zaleceń pokontrolnych usunięcia nieprawidłowości, których charakter uzasadnia wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., czyli decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Sąd pierwszej instancji nie wskazując w zwięzłym przedstawieniu sprawy zaleceń pokontrolnych pozostałych po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej i charakteru uchybień, z którymi te zalecenia pokontrolne były związane, nie rozważył następnie, czy charakter tych uchybień nie uzasadniał wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., a tym samym nie wyjaśnił dostatecznie podstawy prawnej wydania zaleceń kontrolnych, które w istocie były przedmiotem skargi do sądu pierwszej instancji. NSA podniósł, że chociażby pobieżna analiza zaleceń pokontrolnych zawartych w piśmie organu administracji z 5 lutego 2021 r. wskazuje, że niektóre z nich wprost nakazywały wykonanie robót budowlanych lub prac konserwatorskich (zalecenia z punktów 3, 7 i 8), co może świadczyć, że dotyczyły one usunięcia nieprawidłowości, których charakter wymagał wydania decyzji, o której jest mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. Dodatkowo NSA wskazał, że do wydania zaleceń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż tego rodzaju działanie organów administracji publicznej nie mieści się w zakresie zastosowania tej ustawy określonym w jej art. 1. Natomiast powołanie się na naruszenie zasad współżycia społecznego możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby przepis administracyjnego prawa materialnego odsyłał do tych zasad.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zaważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 34/22, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 402/21, a sprawę przekazano temu sądowi do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych.
Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.
Zgodnie natomiast z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 34/22) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.
Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok.
W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2024 r. Zasadnicze znaczenie miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien bowiem ustalić, jakie zalecenia pokontrolne pozostały obowiązujące po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej, jakie zostały stwierdzone nieprawidłowości, których te zalecenia pokontrolne dotyczyły, czy nieprawidłowości te uzasadniały poszczególne zalecenia pokontrolne oraz przede wszystkim, czy charakter tych nieprawidłowości nie uzasadniał wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. Sąd powinien przy tym rozważyć, czy w przypadku, gdyby charakter niektórych nieprawidłowości uzasadniał wydanie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z., nie byłoby zasadne uchylenie zaleceń pokontrolnych pozostałych po rozpatrzeniu zastrzeżeń skarżącej w całości, w celu objęcia całego zabytku pracami konserwatorskimi lub robotami budowlanymi. Decyzję na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. można wydać bowiem jedynie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru, co w rozpoznawanej sprawie może mieć istotne znaczenie wobec kwestionowania przez skarżącą zabytkowej wartości zespołu cegielni, co znajduje potwierdzenie w tym, że jej części są sukcesywnie wykreślane z rejestru zabytków.
Postępowanie kontrolne toczy się w oparciu o przepisy u.o.z. Zgodnie z jej art. 38 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W art. 39 u.o.z. wskazano, że z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (ust. 1). Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że wybór sposobu procedowania spośród tych dwóch ewentualności jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, i że to rolą konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA z 23 sierpnia 2018 r., sygn. IV SA/Wr 239/18; wyrok z 16 lutego 2022 r., sygn. II SA/Po 614/21 - CBOSA). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Art. 49 ust. 1 u.o.z. stanowi natomiast, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Jednocześnie Sąd zauważa, że w świetle przywołanych przepisów granica pomiędzy zakresami normowania art. 40 ust. 1 u.o.z. oraz art. 49 ust. 1 u.o.z. nie jest wyraźnie określona. Zakresy te są bowiem wyznaczone za pomocą zwrotów niedookreślonych, takich jak: "nieodpowiedni stan zachowania zabytku", z jednej strony (art. 40 ust. 1 u.o.z.), oraz "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku", z drugiej (art. 49 ust. 1 u.o.z.), przy czym jest jasne, że w określonych przypadkach stan zachowania zabytku może być tak dalece "nieodpowiedni" w powyższym rozumieniu, że będzie już stwarzał realne zagrożenia istotnego uszkodzenia albo nawet zniszczenia zabytku. W świetle tych uwag przy wyborze właściwego środka prawnego spośród wyżej wymienionych – tj. zalecenia pokontrolnego bądź decyzji administracyjnej – konserwator zabytków dysponuje pewnym zakresem uznania administracyjnego.
Zgodnie z art. 5 u.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczenia dla historii i kultury. Wynika z niego, że istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na stan zachowania.
W nawiązaniu do powyższych uwag należy podkreślić, że formułując zalecenia pokontrolne w danej sprawie organ nadzoru konserwatorskiego powinien precyzyjnie określić na jakich obiektach (budynkach) właściciel nieruchomości ma wykonać określone prace (określić ich zakres) i czynności. W niniejszej sprawie zmiana zaleceń pokontrolnych wydanych w dniu z 5 lutego 2021 r., którą organ dokonał aktem (pismem) z dnia 11 marca 2021 r. spowodowała, że oba te akty należy czytać łącznie. Jest to jednakże utrudnione, bowiem Konserwator Zbytków nie wyartykułował wprost, w których punktach uchyla zalecenia z 5 lutego 2021 r., ustalając w nich zmiany aktem (pismem) z 11 marca 2021 r. W rzeczonym piśmie wskazał jedynie, że uwzględnia wniesione zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do budynków: 3-I 48, 5-I 43, 6-I 43, 7-I 44, 10-I 45 i jednocześnie nie uwzględnia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych i odmawia ich zmiany w odniesieniu do pozostałych budynków, tj. 1-I 39 (budynek mieszkalny), 2-I 37 (budynek gospodarczy – socjalny), 4-I 38 (budynek mieszkalny), 8-I 36 (budynek fabryczny – piece), 11-I 46 (suszarnia), 12-I 40 (budynek mieszkalny). Zatem dopiero na podstawie analizy obu tych aktów można przyjąć, że w zaleceniach z 5 lutego 2021 r. wyeliminowano obowiązek przeprowadzenia określonych czynności w stosunki do budynków nr: 3-I 48, 5-I 43, 6-I 43, 7-I 44, 10-I 45 (numeracja zgodna z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 marca 1993 r. wpisującą zespół cegielni w Waszulkach do rejestru zabytków). Jednocześnie nie określono jakie czynności mają być podjęte w stosunku do budynków nr: 1-I 39, 2-I 37, 4-I 38, 8-I 36, 11-I 46, 12-I 40.
Z treści zaleceń pokontrolnych z 5 lutego 2021 r. wynika natomiast, że nałożono na skarżącą obowiązek zabezpieczenia przed zawaleniem i przeprowadzenie niezbędnych robót budowalnych i/lub prac konserwatorskich/restauratorskich ceglanego komina, stanowiącego dominantę całego zespołu i jego najbardziej charakterystyczny element (pkt 3 zaleceń), obowiązek wykonania niezbędnych robót budowalnych i/lub prac konserwatorskich/restauratorskich drewnianych konstrukcji nośnych więźb oraz ścian dotychczas istniejących budynków wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz wymianą lub naprawą zniszczonych elementów konstrukcyjnych ustrojów budowlanych, zapewniających właściwe przenoszenie obciążeń i sztywność konstrukcji (pkt 7 zaleceń) oraz wykonanie niezbędnych robót budowalnych i/lub prac konserwatorskich/restauratorskich elementów murowanych ścian, w tym elewacji, budynków mieszkalnych (nr 1, nr 6, nr 23 – numeracja z protokołu czynności kontrolnych) w zakresie uzupełnienia ubytków tynkowanego lica, z uwzględnieniem uzupełnienia wykruszonych lub wypłukanych spoin, wymiany wtórnych uzupełnień powodujących niszczenie oryginalnej substancji, wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji odsalania i osuszenia obiektu oraz przełożenia i uzupełnienia braków w pokryciu dachowym (pkt 8 zaleceń). Zatem w zaleceniach jednoznacznie nałożono na skarżącą wynikający z art. 49 u.o.z. obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych w stosunku do budynków mieszkalnych i komina. Jednocześnie nie wskazano w pkt 7 zaleceń czy określony nim obowiązek dotyczy wyłącznie budynków mieszkalnych i komina czy też wszystkich budynków. Taki stan rzeczy powoduje, że w stosunku do komina i budynków mieszkalnych skarżąca została zobowiązana do wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych i jednocześnie nie wskazano czy w tych obiektach mają zostać usunięte pozostałe nieprawidłowości określone w pkt 1-2 i 4-6. Jednocześnie nie określono w stosunku do pozostałych budynków czy skarżąca ma podjąć określone czynności bądź przeprowadzić prace konserwatorskie lub roboty budowlane. W ocenie Sądu takie działanie organu przeczy zasadzie budowania zaufania do organów władzy publicznej. Jako naruszające art. 8 k.p.a. w orzecznictwie przyjmuje się sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści (por. wyrok NSA z 10 września 2008 r., sygn. I OSK 1440/07, Lex nr 489639).
W ocenie Sądu, w świetle powyższego, zasadnym jest uchylenie zaleceń pokontrolnych odnośnie budynków: 1-I 39, 2-I 37, 4-I 38, 8-I 36, 11-I 46, 12-I 40. Dopiero kompletny materiał dowodowy, zgromadzony (lub opracowany) przez organ konserwatorski we własnym zakresie, pozwoli na ponowne rozważenie, czy i jakie działania należy podjąć w sprawie przedmiotowych budynków oraz w jakiej formie to powinno mieć miejsce. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ponadto, że w piśmie z 17 października 2024 r. skarżąca powołała się na kolejną decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z 9 maja 2024 r. Konserwator Zabytków jako organ powołany do ochrony zabytków, polegającej, zgodnie z art. 4 u.o.z., m.in. na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, czy też udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, jest władny korzystać w tym zakresie z uprawnień nadanym przepisami ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł w tym zakresie, jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).