II SA/Ol 133/15

II SA/Ol 133/15 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2015-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący/
Katarzyna Matczak
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1623/15 - Wyrok NSA z 2016-01-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1647
art.1 par.2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art.134 par.1, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 647
art.59 ust.1,art.61 ust.1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
par.3 ust.1 pkt 103 lit.a
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2013 poz 1235
art.62 ust.1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015r. sprawy ze skargi D. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Wójta Gminy B.- na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) - po rozpatrzeniu wniosku R. P. z dnia "[...]", uzupełnionego w dniu "[...]", ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (stodoły) wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek o funkcji inwentarskiej w ramach zabudowy zagrodowej na działce o nr ewid. "[...]", obręb nr "[...]" – M., gmina B. W uzasadnieniu wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji została przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w toku którego - uwzględniając opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie - Wójt Gminy B. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor sporządził raport, który został przekazany do uzgodnienia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. oraz Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nie zajął stanowiska w przedmiotowej, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki na etapie realizacji oraz eksploatacji przedsięwzięcia. Wobec powyższego dnia "[...]" Wójt Gminy B. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgadniając warunki realizacji tej inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem nakazów zawartych w celu realizacji przedmiotowej inwestycji. Wobec niewniesienia odwołania przez strony decyzja ta stała się ostateczna. Wskazano, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jednak w wyniku złożonego odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż parametry planowanej inwestycji nie zostały określone zgodnie z obowiązującymi przepisami i wymagają doprecyzowania. W związku z tym organ pierwszej instancji uszczegółowił parametry wskazane przez Kolegium i decyzją z dnia "[...]" ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli właściciele nieruchomości sąsiedniej, podnosząc, iż projektowana inwestycja należy do rodzaju przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, iż w decyzji o warunkach zabudowy znajdował się błędny zapis stanowiący o tym, iż projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo tego, że zamierzenie dotyczy chowu (hodowli) zwierząt o obsadzie do 55 DJP, a zatem organ winien był ustalić, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" ponownie uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że przy doręczeniu decyzji pominięto pełnomocnika odwołujących się. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podano, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione pozostają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: wnioskowany teren posiada dostęp do drogi powiatowej o nr ewid. "[...]", istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a także zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami odrębnymi. W związku z tym że wnioskowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej o powierzchni gospodarstwa rolnego wynoszącej ok. 80ha, czyli przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B., tj. 18,25ha, nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też nie została przeprowadzona analiza zabudowy w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz nie wyznaczono obszaru analizowanego, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz pkt 9 ustawy uzyskano uzgodnienie ze starostą powiatu jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie ochrony gruntów rolnych, a także z odpowiednim zarządcą drogi jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i K.P., reprezentowani przez radcę prawną – E. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 144 kodeksu cywilnego oraz § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Podali, że jest to kolejna decyzja wydana w niniejszej sprawie, przy czym wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia okazywały się wadliwe i były uchylane. W ocenie strony odwołującej się aktualnie zaskarżona decyzja również zawiera istotne wady. Podniesiono, iż w decyzji stwierdzono m.in., że nie narusza ona własności i uprawnień osób trzecich, jednakże w ocenie strony ustalenia tego dokonano w sposób sprzeczny z art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie przeprowadzono postępowania dowodowego na okoliczność, jaki wpływ będzie miała projektowana zmiana przeznaczenia budynku na nieruchomości sąsiednie. Wskazano, że w decyzji z dnia "[...]" Kolegium zwróciło uwagę na konieczność ustalenia, czy w sprawie nie będzie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem odwołujących postępowanie w tej sprawie nadal nie zostało przeprowadzone mimo, że z załącznika graficznego wyraźnie wynika, że projektowana hodowla zwierząt odbywać się będzie w odległości ok. 20m od budynku mieszkalnego odwołujących się zamiast dopuszczalnych 100m. Aktualne zatem pozostają wszystkie zarzuty zgłaszane w dotychczasowych odwołaniach od decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji. Podniesiono, że prowadzenie hodowli zwierząt w dużym rozmiarze powoduje nadmierne oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią poprzez przenikanie niepożądanych substancji, zapachów oraz hałasów ponad przeciętną miarę. Działalność taka stanowi poważne zagrożenie i wywołuje utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej. Podniesiono, że wprowadzenie na stałe zwierząt na teren nieruchomości w istotny sposób narusza warunki sanitarne i zdrowotne, uniemożliwiając odwołującym się zamieszkiwanie. Dodatkowo w wyniku obecności zwierząt prowadzi się eksploatację zbiornika na gnojowicę znajdującego się na terenie nieruchomości. Oprócz nieprzyjemnych zapachów specyficznych dla pomieszczeń inwentarskich, pomieszczenia te są także miejscem bytowania insektów i gryzoni, stanowiących zagrożenie epidemiologiczne dla ludzi. Działanie takie prowadzi do naruszenia prawa własności odwołujących się i jest niedopuszczalne. Podano, że wprawdzie organ pierwszej instancji powołuje się na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z "[...]", jednak pomija fakt, że była ona wydana w toku postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, która następnie zostało przez Kolegium uchylona. W związku z tym zdaniem odwołujących stanowisko organu pierwszej instancji o braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie zostało w żaden sposób uzasadnione.
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art., 86 wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu ustalenia, czy zostały spełnione określone powyżej przesłanki właściwy organ dokonuje
analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji, stosując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstowa i graficzną. Cytowane rozporządzenie określa w § 1 sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednoczenie wskazano, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Podniesiono, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej dla gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. 80 ha, czyli przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B. (tj. 18,25 ha). W związku z tym w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co oznacza, iż dla ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji nie jest konieczne stwierdzenie, że spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedmiotem wniosku jest bowiem rozbudowa budynku gospodarczego (stodoły) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek inwentarski o obsadzie do 55 DJP, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, którego właścicielem jest inwestor, a powierzchnia gospodarstwa inwestora jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. W konsekwencji w przypadku ustalania warunków zabudowy w trybie przewidzianym dla zabudowy zagrodowej, analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu winna być sporządzona w innym zakresie niż to ma miejsce w "klasycznych" postępowaniach dotyczących warunków zabudowy. W analizie takiej konieczne jest wykazanie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 punkty od 2 do 5 u.p.z.p. Podniesiono, że powyższe warunki zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Działka nr "[...]", na której planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi powiatowej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż teren jest już zabudowany, a planowane zamierzenie dotyczy rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (ze stodoły na budynek inwentarski) i w terenie istnieją już odpowiednie przyłącza. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji jest możliwe wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1. Wskazano przy tym, że zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organy te – jako jednostki wyspecjalizowane - ustawodawca upoważnił do uzgadniania decyzji w zakresie określonych w tym przepisie szczegółowych regulacji prawnych i to one są uprawnione do oceny kwestii związanych z przedmiotem uzgodnień. W rozpatrywanej sprawie oceny, czy planowana inwestycja na działce objętej wnioskiem (o pow. 0,44 ha, pastwisko III klasy - jak podano we wniosku) narusza zasady ochrony gruntów rolnych, wyrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym m.in. czy wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia, bądź też została objęta taką zgodą przy opracowaniu planu miejscowego o którym mowa w tym przepisie, dokonał organ właściwy do ochrony gruntów rolnych, tj. Starosta B., który - na skutek poprzednich decyzji uchylających Kolegium – trzykrotnie uzgadniał projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ostatnie uzgodnienie nastąpiło postanowieniem z dnia "[...]". W postanowieniu tym wskazano, że teren przeznaczony pod inwestycję objętą uzgadnianą decyzją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz nie wymaga wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, gdyż inwestycja realizowana będzie dla potrzeb gospodarstwa rolnego. Odnośnie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) wskazano, że katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Podniesiono, że organ pierwszej instancji odniósł się
do tych przepisów w punkcie 3 decyzji i wskazał obowiązujące inwestora regulacje ustawowe w tej mierze. Odnośnie zarzutu odwołujących dotyczącego nieprzeprowadzenia wymaganego przepisami postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania planowanego zamierzenia na środowisko wyjaśniono, że organ pierwszej instancji w dniu "[...]" wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie stodoły na budynek inwentarski - obora na 55 DJP na działce nr "[...]", obręb M., gmina B., a jej wydanie poprzedzone zostało oceną oddziaływania na środowisko i opracowaniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi m.in. na fakt, że inwestycja obejmuje zwiększenie obsady do ok. 55 DJP, a realizowana będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych, wobec czego zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sporządzony w tym postępowaniu raport oddziaływania na środowisko został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia "[...]", a warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia określone w tym postanowieniu zostały uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia "[...]". Podano, że odwołujący się brali udział w tym postępowaniu i wnosili w jego toku uwagi i zastrzeżenia. Decyzja ta - wobec niewniesienia odwołania - stała się ostateczna i jako taka wiąże organy administracji. Przy czym nie podzielono zarzutu pełnomocnika odwołujących się, iż decyzja z dnia "[...]" - jako wydana w toku postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, która następnie została uchylona przez Kolegium - podzieliła los uchylonej decyzji o warunkach zabudowy, wobec czego konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Wyjaśniono, że postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które nie jest prowadzone w ramach postępowania dotyczącego warunków zabudowy, ale może być prowadzone równolegle, gdyż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie zostało spełnione (decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydano przed złożeniem wniosku o warunki zabudowy). Wobec powyższego uchylanie w toku instancji decyzji o warunkach zabudowy nie ma żadnego wpływu na byt prawny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym wskazano, że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego ani prawnego od daty wydania tej decyzji, która nakazywałaby rozważenie konieczności przeprowadzenie ponownej oceny. W ocenie organu decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia wydaną w 2012r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego zamierzenia, a wobec tego nie narusza przepisów powołanej ustawy, jak również nie stwierdzono, aby naruszała przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody. Podano także, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołujących się brak jest regulacji, która zakazywałaby lokalizowania hodowli zwierząt w odległości mniejszej niż 100 m od budynków mieszkalnych. Podniesiono, że określone w decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, w tym parametry zabudowy, odpowiadają wnioskowi inwestora oraz nie naruszają przepisów odrębnych. Organ I instancji dokonał także uzgodnień z zarządcą drogi. Natomiast uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nie było wymagane, gdyż teren inwestycji nie leży na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Odnosząc się do pozostałych kwestii odwołania wyjaśniono, iż brak zgody odwołujących się na realizację zamierzenia nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego, gdyż warunku zgody właścicieli gruntów sąsiednich na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji prawidłowo także określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wyjaśniono przy tym, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych, a to oznacza, że odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. i K. P., reprezentowani przez radcę prawnego, E. S., wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżących stanowisko organu jest błędne, bowiem samo tylko spełnienie wskazanych w ustawie przesłanek nie zobowiązuje organu do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem administracyjnym o charakterze związanym ani uznaniowym i powinna być wydana na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z zasadami konstytucyjnymi. Z treści art. 61 u.p.z.p. wynika konieczność dokonania ustaleń na podstawie analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem różnic między zabudową mieszkalną a zabudową o charakterze niemieszkalnym. Celem tego procesu jest powstanie takiego stanu zagospodarowania, który odpowiada podstawowym wymogom kształtowania przestrzeni, a nie tylko formalne ustalenie warunków zgodnie z wnioskiem inwestora. Skarżący podnieśli również, że projektowana hodowla zwierząt odbywać się będzie w odległości ok. 20m od budynku mieszkalnego. Prowadzenie hodowli zwierząt w dużym rozmiarze powoduje nadmierne oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią poprzez przenikanie niepożądanych substancji, zapachów oraz hałasów ponad przeciętną miarę. Działalność taka stanowi poważne zagrożenie i wywołuje utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej, a wprowadzenie na stałe zwierząt na teren nieruchomości w istotny sposób narusza warunki sanitarne i zdrowotne, uniemożliwiając skarżącym zamieszkiwanie. Dodatkowo w wyniku obecności zwierząt, prowadzi się eksploatację zbiornika na gnojowicę znajdującego się na terenie nieruchomości. Oprócz zaś nieprzyjemnych zapachów specyficznych dla pomieszczeń inwentarskich, pomieszczenia te są także miejscem bytowania insektów i gryzoni, stanowiących zagrożenie epidemiologiczne dla ludzi. Zdaniem strony skarżącej powyższe okoliczności i argumenty zostały pominięte, co narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujące zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W wyniku takiego działania organu zostały naruszone zasady dobrego sąsiedztwa, co jest sprzeczne z przepisami prawa materialnego, a przede wszystkim z art. 64 Konstytucji RP i art. 144 Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, iż art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Zaskarżoną decyzją organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (stodoły) wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek o funkcji inwentarskiej. Nie ulega zatem wątpliwości, ze planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008r. (Sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263) pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być rozumiane w sensie potocznym, a zatem jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, co oznacza iż planowania zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. Ponadto inwestor – jak podał we wniosku - jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 80ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie B. – jak wskazał organ - to 18,25 ha. Zatem spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a w związku z tym analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu ograniczała się w tym wypadku do spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Warunki te w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zostały spełnione, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że nie są one zasadne. Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżących, że same tylko spełnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie obliguje organ administracji do wydania pozytywnej decyzji. Organ może bowiem oceniać wniosek inwestora wyłącznie pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w związku z tym odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy któryś z tych warunków nie zostanie spełniony. Tylko taka właśnie decyzja jest decyzją wydana w granicach prawa i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi. Przy czym - jak wskazano wyżej - w niniejszej sprawie organy nie były uprawnione do ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czyli kwestii spełnienia warunku określonego w art. 61 uts. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż z woli ustawodawcy w przypadku zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (co ma miejsce w niniejszej sprawie), analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie jest wyłączona. Ponadto wskazać należy, że z uwagi na fakt że przedmiotowa inwestycja będzie zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 od zabudowy mieszkaniowej, zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z mocy § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.) i z tego względu toczyło się postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, zakończone wydaniem decyzji Wójta Gminy B. z dnia "[...]" w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W toku tego postępowania organ analizuje i ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne oraz ich wzajemne oddziaływanie, a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz.U.z 2013r. poz. 1235 ze zm.). Skarżący byli stronami tego postępowania i to na tym etapie mogli kwestionować takie okoliczności, jak zagrożenie warunków sanitarnych i zdrowotnych. Kwestie te nie są natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i dlatego organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały obowiązku prowadzania postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a zarzuty skarżących dotyczące nadmiernego – ich zdaniem – oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość nie mogą odnieść skutku. Należy także wyjaśnić, że w toku postępowaniu administracyjnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 144 tego Kodeksu. W związku z tym ani organ wydający decyzje o warunkach zabudowy, ani tym bardziej sąd administracyjny nie może oceniać, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza powołanego przepisu Kodeksu cywilnego. Te kwestie mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, ze zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W związku z tym, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.