II SA/Ol 132/22

II SA/Ol 132/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
S. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.3 par.2 pkt 5-6, art.119 pkt 2, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art.91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.7, art.94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 2068
art.40 ust.1-2 i ust.8-9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 283
par.118, par.143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 7 lutego 2020 r. nr I/7/20 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)
Uzasadnienie
Rada Miejska w Pasłęku (dalej jako: Rada Miejska), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w związku z art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wydania zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej jako: u.d.p.), podjęła w dniu 7 lutego 2020 r. uchwałę nr I/7/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy (dalej jako: Prokurator lub skarżący), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 1 uchwały. Prokurator zarzucił naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako: Zasady techniki prawodawczej) poprzez powtórzenie w § 1 zaskarżonej uchwały regulacji z art. 40 ust. 2 u.d.p., co stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego Radzie Miejskiej i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zaś materia uregulowana takim aktem powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W ocenie strony skarżącej Rada Miejska przekroczyła granice upoważnienia ustawowego, bowiem zapis § 1 zaskarżonej uchwały powtarza regulacje zawarte w art. 40 ust. 2 u.d.p., zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, żeby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca upoważnił adresata przedmiotowej delegacji do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą prawną o charakterze powszechnie obowiązującym. Stąd też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które stanowi powtórzenie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pasłęka, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że stosownie do treści art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. rada gminy uprawniona jest do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, zaś przy ustalaniu stawek uwzględnia się m.in. rodzaj zajęcia pasa drogowego oraz rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W ocenie organu zapis § 1 zaskarżonej uchwały w całości mieści się w pojęciu "rodzaju zajęcia pasa drogowego" oraz "rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym". Podkreślono, że Rada Miejska miała prawo, a wręcz obowiązek, wynikający z delegacji ustawowej, do uregulowania w uchwale rodzaju zajęcia pasa drogowego oraz rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnego powtórzenia uregulowań zawartych w u.d.p. podniesiono, że zarzut ten jest chybiony, bowiem art. 40 ust. 2 u.d.p. wskazuje czego dotyczyć może zezwolenie na zajecie pasa drogowego, podczas gdy Rada Miejska określiła stawki opłat za zajecie pasa drogowego. Wyjaśniono, że wprawdzie przy formułowaniu "rodzaju zajęcia pasa drogowego" oraz "rodzaju urządzeń lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym" Rada Miejska wzorowała się na definicjach i sformułowaniach z u.d.p., jednak nie świadczy to o tym, że doszło do powtórzenia treści ustawy w uchwale. Ponadto wskazano, że uchylenie § 1 zaskarżonej uchwały doprowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w porządku prawnym, bowiem inne uregulowania przedmiotowej uchwały zawierają odwołania do treści jej § 1, a tym samym, istniejące uregulowania uchwały odnosiłyby się do wyeliminowanych postanowień uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga wniesiono w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez pełnomocnika Burmistrza w piśmie z 14 lutego 2022 r., a jego odpis został doręczony Prokuratorowi, który w piśmie z 18 lutego 2022 r. także wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w Internecie).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny w Internecie).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Podkreślić przy tym należy, że wprawdzie ustawodawca upoważnił organ uchwałodawczy samorządu terytorialnego do określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, ale ograniczył swobodę realizacji tego uprawnienia poprzez określenie maksymalnej wysokości stawek tej opłaty. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Stosownie zaś do art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacje ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego, w tym wskutek umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, mają charakter kompleksowy, zaś przepisy uchwały wydanej w oparciu o art. 40 ust. 8 u.d.p. tworzyć powinny spójny system, uwzględniający kryteria zróżnicowania określone w art. 40 ust. 9 tej ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 464/12, dostępny w Internecie). Jednocześnie różnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. może opierać się wyłącznie na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15, dostępny w Internecie).
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zakres spraw uregulowany w przedmiotowej uchwale nie wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 40 ust. 8 u.d.p. Rada Miejska prawidłowo określiła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, nie przekraczając maksymalnych stawek opłat wskazanych w u.d.p.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących powtórzenia ustawowych regulacji w § 1 uchwały, wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu nie uzasadniają one konieczności wyeliminowania kwestionowanych zapisów. Przede wszystkim wskazać należy, że wprawdzie rzeczywiście § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowi, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, a w związku z tym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu, jednakże w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 952/15 oraz z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14, dostępne w Internecie). Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 listopada 2016 r. (sygn. akt II GSK 952/15, dostępny w Internecie) dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały. W wyroku z 24 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 1147/13, dostępny w Internecie) NSA zauważył, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów.
Należy zatem zauważyć § 1 uchwały faktycznie stanowi częściowe powtórzenie sformułowań zawartych w art. 40 ust. 2 u.d.p., jednakże – zdaniem składu orzekającego - jest to niezbędne dla czytelności i zrozumiałości treści uchwały. Podkreślić także należy, że kwestionowany zapis uchwały ma wyłącznie charakter informacyjny, gdyż wskazuje jedynie na przedmiot regulacji objętej postanowieniami uchwały. Przy czym nie ulega wątpliwości, że przedmiot ten określa stosownie do upoważnienia wynikającego z treści art. 40 ust. 8 u.d.p. W związku z powyższym, Sąd podziela pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 658/21, dostępny w Internecie), że chociaż przepisy dotyczące zasad techniki prawodawczej stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r. , sygn. akt II SA/Sz 658/21, dostępne w Internecie).
W tej sytuacji Sąd uznał, że kwestionowane przepisy nie naruszają przepisów prawa, a wniesiona skarga jest niezasadna.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.