II SA/Ol 128/23

II SA/Ol 128/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1435/24 - Wyrok NSA z 2024-09-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.1, art.3, art.64e, art.134 par.1, art.151a par.1-2, art.153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art.51 ust.1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art.7, art.8, art.12, art.15, art.77 par.1, art.80, art.136, art.138 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2023 r., nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z 9 stycznia 2023 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako "P.b.", uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") z 18 listopada 2022 r., nakładającą na A. i M. M. (dalej również jako: "inwestorzy") obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w O. przy ul. G. (...), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 22 marca 2006 r. wydaną przez Starostę O., w terminie 90 dnia od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie.
Wskazano, że Starosta O. decyzją z 22 marca 2006 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na roboty budowlane związane z przebudową dachu budynku usługowo-mieszkalnego wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny oraz wykonanie nowych drzwi wejściowych do budynku w O. przy ul. G. (...), działka nr (...).
Organ pierwszej instancji w ramach czynności kontrolnych, udokumentowanych protokołem z 15 listopada 2017 r. oraz z 6 grudnia 2017 r., stwierdził:
1) istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego:
a) konstrukcja drewniana dachu została podniesiona o ok. 1,05 m, co umożliwiło wykonanie na strychu ścianki kolankowej wysokości ok. 1,39m; z powstałej powierzchni wydzielono cztery pomieszczenia mieszkalne o wysokości maks. 2,36m - roboty wykończeniowe nie zostały zakończone, szczegóły widoczne na wykonanych zdjęciach z czynności kontrolnych (różnica wysokości budynku projektowanego i nadbudowanego przekracza dopuszczalne 2%, zgodnie art. 36 a ust. 5a pkt 1 P.b.); wysokość projektowanego budynku wynosi 7,75m (lub zaznaczona przez projektanta jako nieistotna zmiana 8,05m) została podniesiona do wysokości ok. 8,80m, co stanowi 13,5% (lub 9,3% z uwzględnieniem zmiany zaznaczonej przez projektanta jako nieistotnej);
b) w piwnicy w pomieszczeniu o wymiarach ok. 1,95m x 4,5m x 2,53m zamontowano kocioł grzewczy o mocy ok. 15 kW (na kotle brak tabliczki znamionowej), w pomieszczeniu brak wentylacji, istnieje możliwość podłączenia do komina zewnętrznego, na dzień kontroli, tj. 6 grudnia 2017 r., pomieszczenie nie spełniało warunków technicznych, w tym § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
2) nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego:
a) przesunięcia ścianek działowych, otworów drzwiowych i okiennych, zmiana przeznaczenia niektórych pomieszczeń (łazienka/pokój), w miejscu projektowanego pomieszczenia gospodarczego wybudowano kominek, w korytarzu wykonano kręcone schody na strych;
b) w połaci dachowej wykonane są dwa okna połaciowe do pomieszczeń na strychu (według dokumentów dostarczonych przez inwestorów przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy 29 lipca 2010 r., na rysunkach z nieistotnymi zmianami naniesionymi przez projektanta widoczne są trzy okna połaciowe, podczas gdy na zdjęciu wykonanym w czasie kontroli 24 kwietnia 2014 r. od ulicy nie ma okien połaciowych, wykonane więc były po zgłoszonym zakończeniu robót budowlanych);
c) komin zewnętrzny od strony podwórka (również naniesiony na rysunki z nieistotnymi zmianami) jest wykonany niezgodnie z rysunkiem; komin przesunięto w światło istniejącego okna w lokalu usługowym, zamurowując je.
Postanowieniem z 9 lutego 2018 r., PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 P.b., wstrzymał roboty budowlane na poddaszu w lokalu mieszkalnym nr 2 budynku mieszkalno-usługowego w O. przy ul. G. (...), prowadzonych przez inwestorów w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 22 marca 2006 r. i zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń, a także nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.
W wyniku rozpatrzenia złożonych zażaleń, WINB postanowieniem z 21 marca 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji.
W związku z tym, że inwestorzy nie dostarczyli ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, PINB decyzją z 4 kwietnia 2018 r. nałożył na A. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w O. przy ul. G. (...), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 22 marca 2006 r., wydaną przez Starostę O., w terminie 90 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
WINB po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z 13 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi M. M., wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/18, uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku tutejszy Sąd wskazał, że organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie doszło do odstępstw o charakterze istotnym, bowiem obejmowały one zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubaturę, wysokość zabudowy i liczbę kondygnacji (podniesienie konstrukcji drewnianej dachu i wydzielenie z powstałej powierzchni czterech pomieszczeń mieszkalnych). Powstała dodatkowa kondygnacja budynku, doprowadzając do powstania mieszkania dwupoziomowego, a nie jedynie adaptacji jednej kondygnacji poddasza nieużytkowego na funkcję mieszkalną.
Sąd wyjaśnił, że celem postępowania określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest doprowadzenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a warunkiem koniecznym tegoż jest wstępna ocena legalności rzeczonych robót budowlanych w świetle kryteriów wskazanych w art. 35 P.b., o czym wprost stanowi analizowany art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. statuujący wymóg stosowania przepisów dotyczących projektu budowlanego do zakresu samowolnie poczynionych zmian. Dopiero pozytywna ocena co do dopuszczalności doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót do stanu zgodnego z prawem implikuje obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, co w tej sytuacji jest koniecznym elementem rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zabrakło oceny co do zgodności przebudowy dachu (w istocie jego nadbudowy) połączonej z przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Organy nie dokonały oceny zgodności wykonanych samowolnie robót budowalnych także o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak również nie oceniły, czy w niniejszej sprawie, w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, koniecznym jest nałożenie na sprawcę samowolnie wykonanych robót budowlanych obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Sąd wskazał, że w przypadku niewywiązania się przez sprawcę samowolnie wykonanych robot budowlanych z powinności inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz - jak tego wymaga art. 50 ust. 3 P.b. - organ może w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., dopuścić dowód z opinii biegłego, zlecając mu sporządzenie oceny technicznej bądź ekspertyzy, a inwentaryzacja, może stanowić element żądanej opinii.
PINB, decyzją z 12 czerwca 2019 r., ponownie nałożył na A. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w O. ul. G. (...), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty O. z 22 marca 2006 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowe roboty budowlane są zgodne z ustaleniami planu miejscowego, tj. Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w O. z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów miasta O. położnych pomiędzy ul. (...), zaś w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Po rozpoznaniu odwołania M. M., WINB decyzją z 28 sierpnia
2019 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podniósł, że decyzja PINB jest przedwczesna, wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że nie można przenosić na autora projektu zamiennego obowiązku ustalenia zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem. Organ pierwszej instancji nie wezwał ponownie inwestorów do przedłożenia ekspertyzy, nie zastosował art. 81 c ust. 2 P.b., jak również nie ustanowił biegłego, którego opinia mogłaby stanowić substytut takiej ekspertyzy. Zastrzeżenia organu odwoławczego w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego obejmują wątpliwości w zakresie zachowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do pozostałych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych tj. kwestii wentylacji pomieszczenia w piwnicy, w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego, możliwości legalizacji wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej, brak oceny zachowania bezpieczeństwa konstrukcji drewnianego stropu między parterem, a mieszkaniem, brak wzmianki w zakresie oceny prawidłowości wykonania lub przebudowy instalacji w lokalu mieszkalnym inwestorów: wodno-kanalizacyjnej, wentylacyjnej i centralnego ogrzewania.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł M. M., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19 sprzeciw oddalił, uznając, że argumentacja organu odwoławczego jest prawidłowa.
Postanowieniem z 12 listopada 2020 r., PINB nałożył na A. i M. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych obejmujących przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny, w budynku mieszkalno-usługowym w O. ul. G. (...), uwzględniającej zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty O. z 22 marca 2006 r. Wymagana ekspertyza techniczna wpłynęła do PINB 11 października 2022 r.
Następnie decyzją z 18 listopada 2022 r., PINB ponownie nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na przebudowę dachu wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny w budynku mieszkalno-usługowym w O. ul. G. (...), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 22 marca 2006 r. wydaną przez Starostę O., w terminie 90 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Od ww. decyzji odwołanie złożyła A. M., wskazując, że organ pierwszej instancji powinien wyłączyć się z prowadzonego postępowania, a wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co skutkuje nieważnością ww. decyzji.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, WINB wskazał, że PINB nie zastosował się do zaleceń wskazanych w decyzji z 28 sierpnia 2019 r.
Podkreślono, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji.
Wskazano, że w decyzji z 28 sierpnia 2019 r. organ odwoławczy w sposób precyzyjny wskazał kwestie, które organ pierwszej instancji powinien ustalić zanim wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.
Przedmiotowe zalecenia, do których organ pierwszej instancji nie odniósł się, wskazane w ww. decyzji dotyczyły:
1) wątpliwości w zakresie zachowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ co prawda wskazał, że przedmiotowe roboty nie naruszają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w O. z dnia 30 marca 2007 r. (§18 ust. 6 i ust. 7), jednakże nie wyjaśnił, czy inwestorzy byli także związani oraz czy nie naruszyli decyzji Burmistrza O. z dnia 23 sierpnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy działki nr (...) w O., (dla przebudowy dachu budynku usługowo-mieszkalnego wraz z wykonaniem ścianki kolankowej i drzwi wejściowych z przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny).
Wyjaśniono, że na danym obszarze obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, a nie oba te akty prawa miejscowego jednocześnie. W tej sytuacji PINB winien ustalić, jaki akt prawa miejscowego określał inwestorom zapisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także czy przedmiotowe roboty dotychczas wykonane oraz ewentualne działania naprawcze nie naruszają aktów prawa miejscowego - w tym zakresie stanowisko winien zająć Burmistrz O.
2) brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do pozostałych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych, tj.:
a) wentylacja pomieszczenia w piwnicy w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego (z naruszeniem § 136 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie);
b) możliwości legalizacji wykonanych samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej (w granicy z działką nr (...)) oraz w nadbudowanej części budynku w ścianie zachodniej (w granicy z działką nr (...)).
Podniesiono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 6 lipca 2015 r. wskazał, że zaprojektowanie ściany południowej z otworami okiennymi w granicy z działką nr (...) jest wyraźnie sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czego PINB nie weryfikował.
Zaznaczono, że słuszność powyższych zaleceń potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19, wskazując, że argumentacja organu odwoławczego jest prawidłowa, a analiza decyzji PINB wskazuje na uchybienia tego organu w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej. Ponadto, Sąd wskazał, że organ odwoławczy orzekał zaskarżoną decyzją w warunkach związania oceną prawną dokonaną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/18. W wyroku tym zostały zawarte wskazania, co do sposobu dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego i oceny prawne wiążące te organy.
Mając na względzie powyższe, WINB wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W ocenie WINB, niewykonanie zaleceń wskazanych powyżej powoduje, że zaskarżona decyzja PINB, jest przedwczesna, wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres uzupełniającego postępowania dowodowego obejmuje konieczność ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, nie mogą zostać przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a.
M. M. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od powyższej decyzji, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie niniejszego postępowania, ewentualnie o odsunięcie obu organów od prowadzonych postępowań w sprawach skarżących.
W uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu inwestorzy wskazali na trwające postępowanie cywilne między skarżącymi a organem, co w ich ocenie powoduje konieczność odsunięcia PINB od niniejszego postępowania i podejmowania przez niego działań.
Podnieśli, że przedłożona przez nich ekspertyza techniczna jest jasna i precyzyjna oraz wyjaśnia wszystkie istotne wątpliwości odnośnie ich lokalu mieszkalnego. Wynika z niej, że prace budowlane i remontowe wykonane w lokalu mieszkalny zostały przeprowadzone zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i pozytywnie wpłynęły na substancję budynku z zachowaniem stanów granicznych nośności i użytkowalności i odciążyły stary strop wykonany w 1904 r. Tymczasem organy nie odniosły się w jakikolwiek sposób do tej ekspertyzy. Podkreślili, że posiadają prawomocne pozwolenie na przebudowę dachu i roboty budowlane z tym związane, a Wspólnota Mieszkaniowa zgodziła się na wymurowanie komina na zewnątrz budynku.
Skarżący zakwestionowali nałożony na nich obowiązek zawarcia w projekcie zamiennym podparcia belki stropowej w lokalu pralni chemicznej, gdyż z ekspertyzy budowlanej wynika, że strop nad pralnią chemiczną wymaga podparcia bez względu na przeprowadzony proces budowlany przez inwestora i jest to obowiązek wszystkich współwłaścicieli budynku.
Tym samym, w ocenie skarżących nie ma podstawy prawnej do nałożenia na nich nakazu wykonania projektu zamiennego.
W tej sytuacji, decyzja jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, winna zostać uznana za nieważną, o co wnosili skarżący w swoim wniosku, potraktowanym przez organ jako odwołanie od skarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 128/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił sprzeciw A. M. jako wniesiony po upływie terminu do jego wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).
Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne w CBOSA). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując, że została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i art. 153 p.p.s.a. Podkreślił, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji. W decyzji z 28 sierpnia 2019 r. organ odwoławczy wskazał kwestie, które organ pierwszej instancji powinien ustalić, zanim wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a słuszność tych zaleceń potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19. Mimo to, zalecenia te nadal nie zostały w pełni wykonane.
Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, dostępne w CBOSA).
Z powołanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (dostępny w CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.
Wyrokiem z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw wniesiony przez inwestora od decyzji WINB z 28 sierpnia 2019 r., uchylającej decyzję PINB z 12 czerwca 2019 r. w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu ww. wyroku tutejszy Sąd skonkludował, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, w tym również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., dawały podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Zaznaczono, że organ odwoławczy orzekał zaskarżoną decyzją w warunkach związania oceną prawną dokonaną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 19 lutego 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 608/18. W wyroku tym zostały zawarte wskazania, co do sposobu dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego i oceny prawne wiążące te organy.
Podkreślono, że organ zobowiązany jest do uwzględnienia w ponownym orzekaniu sądowej oceny prawnej i wykonania sądowych wskazań dotyczących tego, co musi uczynić przed merytorycznym orzeczeniem. Nie jest rolą organu jakiekolwiek kontestowanie oceny prawnej lub ww. wskazań - organ ma obowiązek się do nich zastosować w pełni, nawet, jeżeli uważa inaczej.
W ocenie składu orzekającego tutejszego Sądu, słusznie uznał WINB, że organ pierwszej instancji, rozpoznając po raz kolejny niniejszą sprawę, nie zastosował się do wskazanej powyżej oceny prawnej i nie przeprowadził prawidłowo przedmiotowego postępowania, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego.
Podkreślić należy, że celem postępowania naprawczego, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a warunkiem to umożliwiającym jest, poza obligatoryjnym sporządzeniem i przedstawieniem projektu budowlanego zamiennego, także – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych.
Po ustaleniu stanu faktycznego, organ winien zatem ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza w kontekście wymogów warunków technicznych a następnie sformułować w tym zakresie odpowiednie obowiązki względem inwestorów.
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy w decyzji z 28 sierpnia 2019 r. dokładnie wskazał, co organ pierwszej instancji winien ustalić, zanim wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zalecenia te dotyczyły ustalenia, jaki akt prawa miejscowego określał inwestorom zapisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy przedmiotowe roboty dotychczas wykonane oraz ewentualne działania naprawcze nie naruszają aktów prawa miejscowego, a także obejmowały obowiązek odniesienia się do pozostałych nieprawidłowości, tj. wentylacji pomieszczenia piwnicy w związku z umieszczeniem w nim kotła grzewczego oraz możliwości legalizacji wykonania samowolnie okien połaciowych oraz okien w nadbudowanej części budynku w ścianie południowej.
Słuszność powyższych zaleceń została potwierdzona przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 30 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 821/19, zaś wskazania co do sposobu dalszego postępowania organów i oceny prawne są wiążące dla tych organów.
Skoro zaś zalecenia te nie zostały wykonane w toku przeprowadzonego przez PINB ponownego postępowania, zasadnie uznał organ odwoławczy, że wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz art. 153 p.p.s.a.
Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W niniejszej sprawie niezbędne jest jednoznaczne określenie, czy mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem, są one zgodne z prawem, a jeżeli nie – czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych.
Jednocześnie zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a.
Z tych względów wskazane uchybienia nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Podkreślić należy, że tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zaś, aby uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.
W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych. Przy czym wskazać należy, że także organ odwoławczy nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.