II SA/Ol 126/24

II SA/Ol 126/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1, art. 4 pkt. 8,9,18, 19
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Dnia 9 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 roku sprawy ze skargi Zakładu G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za przebudowę zjazdu z drogi bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej Zakładu G. kwotę 14.123 (czternaście tysięcy sto dwadzieścia trzy) złotych, tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 lutego 2023 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich (dalej: "ZDW" lub "organ pierwszej instancji") wymierzył [...] spółce z o.o. (dalej: "skarżąca", "spółka") karę pieniężną w wysokości 1.762.800 zł za przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 260 m2, tj. zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę [...], stanowiącą wewnętrzną drogę gminną, [...].
W uzasadnieniu ZDW podał m.in., że stosownie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 marca 2020 r. sygn. II SA/Ol 1/20, ustalił, że po przebudowie przedmiotowego zjazdu spadek podłużny zjazdu zwiększył się z 0,76 % do 1,93%, powstało odwodnienie z korytek ściekowych i dodatkowe odprowadzenie wody do rowów po obu stronach zjazdu. ZDW wywiódł, że w świetle art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) wykonane przez spółkę prace stanowiły przebudowę, a nie remont zjazdu oraz że sporny odcinek drogi stanowi zjazd, a nie skrzyżowanie. Wyjaśnił jednocześnie, że ustawienie w ciągu DW [...], dla obydwu kierunków ruchu, znaku ostrzegawczego A-6a (skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach) podyktowane było względami bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi. ZDW stwierdził, że zjazd został przebudowany bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej: u.d.p.). Bezspornie więc spółka naruszyła art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p., konsekwencją czego jest nałożenie kary pieniężnej. Wyjaśnił, że powierzchnia zjazdu po przebudowie mierzona przez ZDW (268 m2) i przez geodetę wykonującego mapę do celów projektowych (260 m2), różniła się, więc do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej przyjęto powierzchnię mniejszą. ZDW zaznaczył, że przyjął 16 sierpnia 2018 r. za pierwszy dzień istnienia przebudowanego zjazdu. Spółka otrzymała pozytywnie zaopiniowany projekt przebudowy zjazdu 26 lutego 2021 r. ZDW wziął pod uwagę zamiar strony zalegalizowania przebudowy zjazdu i w konsekwencji tego wyliczył karę do 23 czerwca 2020 r. (data wpływu wniosku), a nie do 6 sierpnia 2021 r. (data odbioru pasa drogowego w związku z legalną przebudową zjazdu).
ZDW ocenił, że w sprawie nie ma zastosowania przesłanka odstąpienia od nałożenia kary, gdyż spółka nie została ukarana przez inny podmiot, a w okresie naliczenia kary nie przywróciła pasa drogowego do stanu pierwotnego i nie zalegalizowała przebudowy zjazdu, mimo że wiedziała, że dalsze zajmowanie pasa drogowego będzie wiązało się z koniecznością zapłaty wyższej kary. Stwierdził, że nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż ze zjazdem stykała się nieograniczona liczba osób, co godziło w prawo własności i powodowało niebezpieczeństwo wyrządzenia szkód uczestnikom ruchu drogowego. Dodał, że powszechność dokonywanych naruszeń pasa drogowego świadczy o tym, iż nie jest ono znikome. Dodał, że kara powinna mieć walor prewencyjny, aby nie doprowadzać do samowolnych ingerencji w parametry zjazdów. Zaznaczył, że spółka nie występowała o tymczasowy projekt organizacji ruchu, a na przedmiotowym odcinku drogi występuje wysokie natężenie ruchu. Do czasu odbioru pasa drogowego przez ZDW zjazd znajdował się w pasie drogowym, co świadczy o tym, że przebudowa zjazdu nie może być uznana za krótkotrwałą. ZDW stwierdził też, że odstępowanie od wymierzenia kary na podstawie z art. 189f § 2 k.p.a. powodowałoby przekonanie u podmiotów bezprawnie zajmujących pas drogowych, że przebudowa zjazdu bez zezwolenia jest opłacalna i takie działanie nie skutkuje jakąkolwiek odpowiedzialnością.
ZDW podał, że wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalił na podstawie uchwały nr XXIV/328/04 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 31 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca zarzuciła ZDW naruszenie
art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 429 Kodeksu cywilnego, polegające na uznaniu, że zobowiązaną do uiszczenia kary pieniężnej jest spółka, a nie wykonawca przebudowy zjazdu, który umową był zobowiązany do uzyskania zezwoleń i zgód m.in. zezwolenia na przebudowę zjazdu. Stwierdziła, że ZDW uchybił art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 19 u.d.p. przez uznanie, że w przypadku remontu zajazdu istnieją przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej, choć w tym przypadku nie jest wymagana zgoda zarządcy drogi, a przejęte przez ZDW pierwotne parametry zjazdu nie zostały udokumentowane. Zarzuciła również naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Wskazała w tym zakresie, że prace związane z przebudową/remontem zjazdu były skutkiem wystąpienia Kierownika Rejonu ZDW o podjęcie działań w celu usunięcia zagrożeń związanych z uszkodzeniem nawierzchni drogi i zjazdu, a w wyniku przeprowadzonych prac usunięto te zagrożenia. Zaznaczyła, że do zaniechania uzyskania pozwolenia na przebudowę zjazdu doszło wskutek mylnego przekonania o braku takiego obowiązku, co było wywołane tym, że ZDW zatwierdził schemat organizacji ruchu definiujący sporne miejsce jako skrzyżowanie dróg publicznych. Spółka oceniła, że wymierzona kara jest rażąco wysoka i nieproporcjonalna do wagi naruszenia. Zarzuciła, że pominięto, że wykonane prace były zgodne ze sztuką budowalną, podniosły warunki bezpieczeństwa na drodze, a z wywołanych nimi kosztów zwolniony był zarządca drogi. Nadto stwierdziła, że ZDW nie ustalił pierwotnych parametrów technicznych zjazdu i nie uwzględnił, że to połączenie z drogą gminną jest skrzyżowaniem. Wywiodła, że organ naruszył art. 29a w zw. z art. 40 ust. 4 i § 2 ust. 3 ww. uchwały nr XXlV/328/04, gdyż spółka nie zajmowała zjazdu na prawach wyłączności, wobec czego brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej. Zarzuciła ponadto, że decyzja została wydana bez wykazania umocowania do jej podpisu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją z 22 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 29, art. 29a i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645; dalej: "ustawa" lub "u.d.p."). Wywiodło, że jeżeli organ ustalił, że doszło do wybudowania lub przebudowania zjazdu, wówczas jest zobligowany do nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. i odpowiedniego przepisu prawa miejscowego.
W ocenie Kolegium prawidłowo ZDW ustalił, że skarżąca przebudowała istniejący zjazd o powierzchni 260 m2 i prawidłowo wyliczył okres, za który nałożono karę i kwotę kary. Stwierdziło, że organ ustalił bezspornie, że doszło do przebudowy zjazdu, bez uprzedniego uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, a nie jego remontu, który nie wymagałby takiego zezwolenia. Kolegium odwołało się do treści art. 4 pkt 8 i 9 ustawy. Podzieliło stanowisko, że zmianie uległy parametry techniczne zjazdu, co wykazały oględziny miejsca przebudowy zjazdu oraz kopie części dokumentacji z operatów geodezyjnych (szkic nr M6, mapa dla celów projektowych, szkic polowy nr 1). Po przebudowie zjazdu zwiększył się spadek podłużny zjazdu, powstało odwodnienie z korytek ściekowych po obu stronach zjazdu i dodatkowe odprowadzenie wody z obu stron zjazdu. Kolegium podkreśliło, że ZDW zlecił przeprowadzenie 3 opinii. Ekspertyzy z zakresu wykonawczego dróg i z zakresu projektowego dróg potwierdziły, że została wykonana przebudowa zjazdu, a nie jego remont. Powyższe potwierdziła opinia biegłego z zakresu projektowego i wykonawczego dróg. Kolegium podzieliło argumentację ZDW co do okresu, za jaki naliczono karę, kwalifikacji wykonanych robót jako przebudowy zjazdu oraz odpowiedzialności spółki za tę przebudowę bez zezwolenia. Stwierdziło ponadto, że wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości, gdyż jest ona zgodna z art. 40 ust. 4 ustawy i § 2 pkt 3 ww. uchwały nr XXIV/328/04.
Kolegium podzieliło również stanowisko ZDW co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Stwierdziło, że strona nie została ukarana przez inny podmiot. W okresie naliczenia kary spółka nie przywróciła pasa drogowego do stanu pierwotnego i nie zalegalizowała jego przebudowy, mimo wiedzy, że dalsze zajmowanie pasa drogowego będzie wiązało się z koniecznością zapłaty wyższej kary. Zaznaczyło, że roboty drogowe były wykonywane między dwoma łukami poziomymi, nie były oznakowane i doszło do jednostronnego zwężenia jezdni drogi wojewódzkiej. Ponadto ze zjazdem spotykała się nieograniczona liczba osób, więc również z tego powodu nie można mówić o znikomości naruszenia. W ocenie Kolegium samowolne dokonanie przebudowy zjazdu z drogi publicznej powoduje, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne oznacza bowiem, że chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także to, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było działaniem o charakterze ciągłym i trwałym.
W złożonej skardze spółka zarzuciła naruszenie:
1) art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 i 9 u.d.p. polegające na uznaniu, że zobowiązanym do uzyskania zezwolenia jest skarżąca, mimo że nie jest właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości przyległych do drogi, a obowiązek uzyskania zezwolenia spoczywał na realizującym prace budowalne, co wynika z jego oświadczenia złożonego do protokołu przesłuchania z 22 marca 2022 r. i umowy o wykonanie prac drogowych z 7 maja 2018 r.,
2) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") polegające na przyjęciu, że pierwotne parametry zjazdu ustala pomiar geodezyjny z 2016 r., mimo że ten pomiar może dokumentować stan faktyczny, a nie prawny, wynikający z urzędowego potwierdzenia wykonania zjazdu zgodnie z jego założeniami projektowymi,
3) art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 19 u.d.p. przez przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych na zjeździe z drogi wojewódzkiej na drogę gminną z zastosowaniem wyrobów budowlanych jak pierwotnie, które nie doprowadziły do zmiany parametrów technicznych i eksploatacyjnych zjazdu, w tym kubatury, nawierzchni i lokalizacji zjazdu, nie stanowiło remontu zjazdu, gdy roboty miały na celu i polegały na przywróceniu stanu pierwotnego zjazdu;
4) art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się do twierdzeń spółki, w szczególności okoliczności wynikających z oznaczenia drogi znakiem drogowym "skrzyżowanie", oświadczeń złożonych przez świadka, błędów w postępowaniu dowodowym co do ustalenia pierwotnych parametrów technicznych zjazdu,
5) art. 29a w zw. z art. 40 ust. 4 i w zw. z § 2 ust. 3 uchwały nr XXIV/328/04, gdyż spółka nie zajmowała zjazdu na prawach wyłączności, wobec czego brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej,
6) art. 189f § 1 pkt 1, § 2 i § 3 k.p.a. polegające odmowie ich zastosowania, choć okoliczności sprawy przemawiają za tym, aby wydane było postanowienie o wyznaczeniu stronie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożeniu kary, gdyż:
- prace związane z remontem zjazdu były skutkiem wystąpienia Kierownika Rejonu ZDW o podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożeń związanych ze stanem technicznym drogi,
- skutkiem przeprowadzonych prac było usunięcie stanu zagrożeń związanych z uszkodzeniem nawierzchni drogi i zjazdu,
- pominięcie, że do zaniechania uzyskania pozwolenia na przebudowę zjazdu doszło wskutek, zawinionego przez zarządcę drogi, mylnego przekonania o braku takiego obowiązku, wywołanego tym, że zarządca drogi zatwierdził schemat organizacji ruchu definiujący sporne miejsce jako skrzyżowanie dróg publicznych,
- nadużycie zaufania do organu, polegające na oczekiwaniu, że wobec prawnie ustalonego schematu organizacji ruchu, skutki tego działania i wywołanego nim błędu wykonawcy prac budowalnych, obciążać będą wyłącznie osoby trzecie,
- poniesienie przez spółkę kosztów związanych z przebudową zjazdu w 2021 r.,
- wymierzenie rażąco wysokiej i nieproporcjonalnej do wagi naruszenia kary, gdy ocena stopnia naruszenia nie może dotyczyć czasu, w jakim prowadzone były prace budowlane i intensywność ruchu drogowego, a wykonane prace zrealizowane zostały zgodnie ze sztuką budowalną, podnosiły warunki bezpieczeństwa na drodze, a z wywołanych nimi kosztów zwolniony był zarządca drogi,
- pominiecie, że cel dla którego miałaby być nałożona kara administracyjna, został osiągnięty,
- ZDW nie podjął działań związanych z remontem zjazdu, do czego obligowały go postanowienia art. 36 u.d.p.,
- pominięcie, że za zagrożenia związane z zajęciem pasa drogowego na prowadzenie robót budowlanych bez zezwolenia wymierzona została kara wykonawcy prac,
- spółka usunęła zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego, wywoływane przez zły stan techniczny zjazdu i drogi w jego obrębie,
- działanie zarządcy drogi podważa zaufanie do niego, bo poprzednikowi prawnemu skarżącej definiował zjazd jako skrzyżowanie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto, wniosła o zobowiązanie ZDW do złożenia informacji, jaka była obowiązująca organizacja ruchu (oznaczenie znakiem drogowym) od 16.08.2018 r. do 23.06.2020 r. na przedmiotowym odcinku drogi, na okoliczności związane z ustaleniem, że zarządca drogi niezmiennie definiuje ten zjazd jako skrzyżowanie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Na rozprawie 9 maja 2024 r. pełnomocnik spółki podtrzymał wnioski i argumentację zawarte w skardze, zaś prezes zarządu spółki poparł stanowisko wyrażone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga jest częściowo zasadna.
Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 marca 2020 r. sygn. II SA/Ol 1/20. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z cytowanego przepisu wynika, że zarówno organy, jak i sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, są związane oceną prawną dokonaną wcześniej przez sąd w tej sprawie. Oznacza to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie i konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z 13.07.2010 r. I GSK 940/09; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Pominięcie wiążącej oceny i przyjęcie stanowiska odmiennego niż z niej wynikające bądź niewykonanie wytycznych co do dalszego postępowania narusza art. 153 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 21.10.2021 r. II GSK 1261/21). W konsekwencji, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu jest zastosowanie się do wyrażonej przez sąd oceny prawnej i podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. np. wyrok NSA z 21.02.2018 r. II FSK 353/16). Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione, nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym, bądź po wydaniu orzeczenia sądowego nie zaistnieje zmiana istotnych okoliczności faktycznych.
W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku, zatem ocena w nim wyrażona jest wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji nie straciły na aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Sąd zobligował organ do ustalenia czy spółka wykonała roboty budowalne, w wyniku których nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych zjazdu (przebudowa), przy niezmienionych granicach pasa drogowego, czy też stanowiły one remont zjazdu.
Zasadnie organy obu instancji stwierdziły na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, że spółka przebudowała opisany wyżej zjazd.
Przede wszystkim należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowy odcinek drogi jest zjazdem. Stosownie do art. 4 pkt 8 u.d.p. "zjazd" to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast "skrzyżowaniem" jest część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych albo jezdni jednej drogi publicznej w jednym poziomie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.
Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowy odcinek drogi obejmuje część drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...], która łączy się z drogą wewnętrzną (działką drogową nr [...], będącą własnością gminy). Nie jest sporne, że ww. droga wewnętrzna nie została zaliczona do dróg gminnych w drodze stosownej uchwały rady gminy. Prawidłowa jest zatem ocena, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, że przedmiotowy odcinek drogi jest zjazdem z drogi wojewódzkiej, a nie skrzyżowaniem dróg publicznych.
Zaznaczyć należy, że dla zastosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, nakładających obowiązek uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu, nie ma znaczenia, że ww. odcinek drogi został oznakowany jako skrzyżowanie. Sprawy związane z zarządzaniem ruchem na drogach, w szczególności dotyczące sporządzania projektów organizacji ruchu oraz wymagań technicznych i sposobu umieszczania znaków na drogach, regulują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 z późn. zm.). Na potrzeby tej ustawy zdefiniowano skrzyżowanie jako część drogi będącą połączeniem dróg albo jezdni jednej drogi w jednym poziomie, z wyjątkiem połączenia drogi o nawierzchni twardej z drogą o nawierzchni gruntowej lub z drogą wewnętrzną (art. 2 pkt 10 tej ustawy). Jednocześnie art. 2 punkty
1- 1b w odniesieniu do definicji drogi, drogi publicznej i drogi wewnętrznej odsyłają do odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych. Tak więc, również w świetle przepisów tej ustawy przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi skrzyżowania. Wobec tego skutki, jakie wywołuje oznakowanie tego odcinka przez ZDW znakiem "skrzyżowanie" i używanie tego określenia w wydanych przez ZDW aktach administracyjnych, powołanych przez skarżącą w m.in. odwołaniu i skardze, powinny być ocenione przy stosowaniu w sprawie art. 189f k.p.a.
Zasadna jest też ocena, że spółka przebudowała przedmiotowy zjazd. Stosownie do art. 4 pkt 18 u.d.p. przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, zaś remontem drogi - wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (pkt 19). Przyznać należy, że ZDW nie zgromadził dowodów, wskazanych przykładowo w ww. wyroku tutejszego Sądu, to jest pozwolenia na budowę drogi obejmującego budowę przedmiotowego zjazdu lub pozwolenia na budowę zjazdu, umowy dotyczącej robót budowlanych w powyższym zakresie czy protokołu odbioru tych robót. W aktach sprawy znajduje się jednak projekt wykonawczy remontu przedmiotowego zjazdu (nazwanego tam "skrzyżowaniem") ze stycznia 2009 r. W pkt. 3 "opisu technicznego" opisano stan istniejący, m.in. wskazano, że odwodnienie drogi jest "powierzchniowe". Jak zaś wynika ze "stanu projektowanego" ppkt 4.5. "Odwodnienie" nie projektowano dodatkowych elementów, takich jak korytka ściekowe. Podano, że zaprojektowane spadki poprzeczne i podłużne zapewniają grawitacyjny spływ wód opadowych do przydrożnych rowów. W sprawie bezsporne jest zaś, że w 2018 r. spółka wykonała m.in. ściek betonowy, który później uwzględniła w projekcie "przebudowy zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej..." z grudnia 2020 r. O ile więc zasadnie spółka zarzuca, że wątpliwości co do jednoznacznego ustalenia w zakresie pierwotnych wielkości spadków i powierzchni zjazdu może budzić porównanie danych projektowanych z 2009 r. (które nie zostały potwierdzone np. protokołem odbioru robót, stwierdzającym wykonacie zjazdu zgodnie z założeniami projektowymi) ze stanem zaistniałym po wykonaniu przebudowy zjazdu w 2018 r. czy też porównanie zmierzonej aktualnej powierzchni zjazdu ze szkicem nr M6 z lutego 2016 r. (na którym obrys zjazdu został zaznaczony linią przerywaną, co jak wyjaśnił geodeta w piśmie z 25 września 2020 r., oznacza, że nie został pomierzony krawężnik drogowy, lecz linia zmiany nawierzchni), to kwestia ulepszenia przedmiotowego zjazdu przez wykonanie jego odwodnienia nie jest kwestionowana. Dodanie tego elementu pozwala na stwierdzenie, że doszło do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 18 u.p.d. wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, stanowi "przebudowę drogi". W pkt. 19 art. 4 u.d.p. zdefiniowano "remont" drogi jako wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Bezsporne w sprawie jest, że pierwotnie zjazd nie posiadał odwodnienia, które powstało dopiero w efekcie robót wykonanych przez spółkę w 2018 r. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na wykonanie odwodnienia przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę zjazdu w rozumieniu ww. przepisów. Nie ma więc wpływu na wynik sprawy zarzucane w skardze naruszenia przepisów u.d.p. i k.p.a. przez nieustalenie w sposób jednoznaczny pierwotnych parametrów zjazdu (z uwagi m.in. na brak stosownych dokumentów, stwierdzających rzeczywiste parametry zjazdu przed wykonaniem przez spółkę robót budowlanych). Dodać należy, że kwestia zamiaru, jaki przyświecał skarżącej przy wykonywaniu tych robót, to jest zamiar remontu, a nie – przebudowy zjazdu, pozostaje bez wpływu na powyższą kwalifikację, natomiast może mieć znaczenie przy stosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy art. 189f k.p.a.
Stosownie do art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak zaś wynika z ust. 3, na przebudowę zjazdu wymagane jest zezwolenie. Spółka nie legitymowała się zezwoleniem na przebudowę zjazdu. Nie ma przy tym znaczenia, że spółka nie jest właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości bezpośrednio przyległych do drogi. Nie jest bowiem kwestionowane, że to spółka była inwestorem robót budowalnych obejmujących przebudowę zjazdu (zob. m.in. umowa z wykonawcą). W tej sytuacji powinna uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na przebudowę zjazdu. Okoliczność, że ustawodawca wprost nie unormował sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, to jest przebudowy przez inny podmiot niż właściciel lub użytkownik nieruchomości bezpośrednio przyległych do drogi, nie oznacza zwolnienia inwestora przebudowy zjazdu z realizacji ww. obowiązku, gdyż w drodze analogii art. 29 ust. 1 u.d.p. ma zastosowanie również w takim przypadku.
Zgodnie z art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Podkreślić jednocześnie należy, że art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie ogranicza kręgu podmiotów, którym należy wymierzyć karę wyłącznie do podmiotów wymienionych
w art. 29 ust. 1. Kwestia scedowania realizacji ww. obowiązku na wykonawcę powinna być więc oceniona w świetle art. 189f k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 29a w zw. z art. 40
ust. 4 i w zw. z § 2 ust. 3 uchwały nr XXIV/328/04, z uwagi na to, że spółka nie zajmowała zjazdu na prawach wyłączności. Zgodnie z § 2 ust. 3 ww. uchwały za zajęcie 1,0 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 punkty 1-3 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w wysokości 1,00 zł. Zauważyć należy, że przepis ten ma zastosowanie wprost w przypadku ubiegania się przez wnioskodawcę o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 punkty 1-3 (to jest związanych z prowadzeniem robót w pasie drogowym w celach nie związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam). W przypadku zaś wymierzania kary pieniężnej za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi przepis ten stosuje się odpowiednio do ustalenia wysokości kary, a nie do określenia przesłanek jej nakładania. Zbędne byłoby więc ustalanie, czy sprawca samowolnego przebudowania zjazdu zajmował go "na prawach wyłączności".
Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że prawidłowo ZDW ustalił, że w 2018 r. skarżąca przebudowała ww. zjazd bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia, co stanowi przesłankę do wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 29a u.d.p.
Prawidłowo ZDW ustalił długość okresu, za jaki wymierzył przedmiotową karę, uwzględniając daty zakończenia robót budowlanych i datę złożenia wniosku o wydanie warunków na przebudowę zjazdu. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą. Sąd podziela argumenty, które wziął pod uwagę organ w tym zakresie, opisane w uzasadnieniu decyzji z 15 lutego 2023 r.
Zasadne są natomiast zarzuty spółki dotyczące naruszenia art. 189f k.p.a. przez pominięcie lub nieprawidłową ocenę okoliczności wskazywanych przez spółkę w toku postępowania administracyjnego w świetle tego przepisu. Wywody organów obu instancji w tym zakresie są ogólnikowe i nie odnoszą się do konkretnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Nadto, niezrozumiała jest argumentacja w zakresie odmowy zastosowania ww. przepisu, polegająca na zarzucie, że spółka nie doprowadziła pasa drogowego do stanu poprzedniego. Jak zasadnie wskazała skarżąca, "przywrócenie do stanu poprzedniego" polegałoby na zniszczeniu tego odcinka drogi, gdyż taki stan istniał przed podjęciem przedmiotowych robót budowlanych. Dodać należy, że niemożliwe byłoby legalne (na podstawie zezwolenia zarządcy drogi) wykonanie robót w takim celu.
Bez znaczenia jest zaś kwestia, że "przedmiotowe roboty drogowe były usytuowane między dwoma lukami poziomymi, nie były oznakowane i doszło do jednostronnego zwężenia jezdni drogi wojewódzkiej". Jak wskazała spółka, kara za zagrożenia związane z zajęciem pasa drogowego na prowadzenie robót budowlanych bez zezwolenia już została wymierzona wykonawcy prac i nie może wpływać na ocenę zastosowania art. 189f k.p.a. w niniejszej sprawie. Samo natomiast wskazanie na "spotykanie się ze zjazdem nieograniczonej liczby osób" nie oznacza wykazania braku znikomości naruszenia prawa. Organy nie oceniły bowiem tej okoliczności w kontekście poprawy parametrów zjazdu. Podkreślić należy, że nie zarzucono skarżącej, aby przedmiotowe roboty budowane były wykonane niezgodnie ze sztuką budowalną i doprowadziły do pogorszenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych zjazdu, przeciwnie, organy dowiodły, że w efekcie tych prac nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi.
Nadto, błędne jest powoływanie się na wzmożony ruch na drodze, w sytuacji gdy nie wykazano, że doszło choćby do jednego zdarzenia drogowego na tym odcinku, które byłoby wynikiem przebudowy zjazdu.
Przebudowa zjazdu z drogi publicznej bez zezwolenia (czyli "samowolna" przebudowa) również automatycznie nie wyklucza uznania takiego czynu za znikome naruszenie prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ustawodawca nie dokonał bowiem w tym zakresie jakiegokolwiek normatywnego zróżnicowania kategorialnego spraw administracyjnych lub kar pieniężnych, tym samym możliwe jest odstąpienie w drodze decyzji od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, jeżeli tylko zostanie stwierdzone, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.).
Kwestia, czy naruszenie prawa miało charakter jednorazowej czynności, czy było działaniem o charakterze ciągłym i trwałym, również wymaga prawidłowej oceny, w tym uwzględnienia m.in. tego, że zjazd przebudowano zgodnie z warunkami technicznymi, polepszając jego parametry. Samo wskazanie na istnienie przebudowanego zjazdu w pasie drogowym przez określony czas, to jest, że nie było to "krótkotrwałe", nie stanowi bowiem o wykazaniu "znikomej" lub "istotnej" wagi naruszenia.
Organy obu instancji nie oceniły ponadto okoliczności podnoszonych przez skarżącą, które mają wskazywać na zasadność zastosowania ww. przepisu w sprawie. Mianowicie tego, że prace związane z remontem zjazdu były podjęte w związku z wezwaniem Kierownika Rejonu ZDW [...] do usunięcia zagrożeń związanych ze stanem technicznym drogi. W efekcie przeprowadzonych prac poprawiono stan nawierzchni drogi i zjazdu, a tym samym usunięto stan zagrożeń związanych z uszkodzeniem drogi.
Spółka wskazywała również, że do zaniechania uzyskania pozwolenia na przebudowę zjazdu doszło wskutek mylnego przekonania o braku takiego obowiązku, wywołanego tym, że sporne miejsce oznaczone zostało jako skrzyżowanie dróg publicznych, a nadto ZDW definiował ten zjazd jako skrzyżowanie w postanowieniach z 2 października 2008 r., 4 marca 2009 r. (pozytywnie opiniujących zamiar jego remontu i uzgadniającym projekt tego remontu) i w decyzji z 24 czerwca 2009 r. na zajęcie pasa drogowego celem remontu skrzyżowania, a spółka poniosła koszty związane z przebudową zjazdu w 2021 r.
Warunkiem legalnego zastosowania (pozytywnego albo negatywnego) kompetencji do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest poczynienie szczegółowych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych relewantnych prawnie na tle materialnoprawnych przesłanek znikomości wagi naruszenia prawa oraz jego zaprzestania. O ile przesłanka definitywnego ustania stanu naruszenia prawa, rozumianego jako przekroczenie administracyjnoprawnych nakazów lub zakazów, powiązane z powstaniem finansowej odpowiedzialności sankcyjnej, wymaga ustalenia, czy i kiedy stan ten ustał, o tyle w odniesieniu do przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa konieczne są bardziej złożone ustalenia faktyczne i wartościowania prawne.
Generalnie należy przyjąć, że organy będące adresatami kompetencji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. są zobowiązane uwzględnić skonkretyzowane i powiązane ze specyfiką podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej i stanu odpowiadającego sankcjonowanemu zachowaniu okoliczności faktyczne i prawne, które odnoszą się z jednej strony do samej złożonej podstawy prawnej orzekania o odpowiedzialności sankcyjnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca) i istotności (na tle wzorców konstytucyjnych) wartości (dóbr) prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem odpowiedniego reżimu sankcji, oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla tej ochrony.
Z drugiej zaś strony do zakresu (np. czasowego, przestrzennego, podmiotowego) i postaci (np. typ kwalifikowany deliktu) stwierdzonego naruszenia prawa, jego skutków negatywnych (w sferze założonych przez prawodawcę celów lub podlegających ochronie wartości wprowadzenia określonych nakazów lub zakazów i sankcji związanych z ich naruszeniem) oraz indywidualnych cech przedmiotowych (istotność lub wpływ okoliczności niezależnych od sprawcy, przyczynienie się osób trzecich) i podmiotowych (np. umyślność, natężenie złej woli) sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej, w której zachowanie to nastąpiło. Wobec powyższego może być uznana za prawidłową tylko taka wykładnia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., która pojęcie wagi naruszenia prawa wiąże z doniosłością aksjologiczną oraz znaczeniem ogólnosystemowym obowiązku prawnego, który został naruszony, istotnością zaistniałego naruszenia prawa (mierzoną stopniem, zakresem, oczywistością lub skalą i charakterem negatywnych skutków) oraz indywidualnymi cechami przedmiotowymi i podmiotowymi sankcjonowanego zachowania na tle okoliczności zewnętrznych względem podmiotu podlegającego ukaraniu (zob. wyrok NSA z 16.01.2024 r. II GSK 347/23).
Wobec tego, organy zobowiązane były rozważyć rzeczywistą skalę uszczerbku w tej sprawie dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego, będącą skutkiem naruszenia sankcjonowanego karą pieniężną przepisu prawa, czego jednak prawidłowo nie uczyniły.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu, w szczególności rozważy wskazane przez Sąd i podnoszone przez skarżącą okoliczności faktyczne w świetle art. 189f k.p.a. oraz przekonująco je uzasadni.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Stosownie do art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Sąd wziął pod uwagę, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że skarżąca przebudowała ww. zjazd bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia, a ustalenia te stanowią przesłanki wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 29a u.d.p. Skarżąca spółka zasadnie zaś zarzuciła organom naruszenia w zakresie oceny przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Dlatego też zwrot kosztów ograniczony został do połowy kosztów zastępstwa procesowego i połowy uiszczonego wpisu sądowego.