II SA/Ol 122/25

II SA/Ol 122/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W.K. (dalej jako: "strona", "skarżący") uchyliło decyzję z [...] nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] przez Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako: "organ I instancji"), którą przyznano stronie specjalny zasiłek celowy w maju 2025 roku w kwocie 637,66 zł (jednorazowo) z przeznaczeniem na opłacenie czynszu w kwocie 487,66 zł oraz zakup środków czystości i chemicznych w kwocie 150 zł.
Organ I instancji decyzją z 3 grudnia 2024 r. przyznał W.K. (dalej: "stronie", "wnoszącemu sprzeciw") specjalny zasiłek celowy w maju 2025 roku w kwocie 637,66 zł (jednorazowo) z przeznaczeniem na opłacenie czynszu w kwocie 487,66 zł oraz zakup środków czystości i chemicznych w kwocie 150 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, przewlekle choruje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony stanowi zasiłek stały w kwocie 1000,00 zł miesięcznie i pomimo, że przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (776,00 zł), to nie zabezpiecza wszystkich potrzeb wnioskodawcy. W motywach rozstrzygnięcia podano nadto, że bezspornym pozostaje, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna strony jest trudna, dlatego może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek do udzielenia pomocy, o którym mowa w treści art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Dodano także, że przy rozpatrzeniu wniosku wzięto pod uwagę indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł wnoszący sprzeciw. Wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując, że w jego sprawie nieprawidłowe jest działanie MOPS w [...].
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w jego ocenie nie jest bezsporna okoliczność, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna wnioskodawcy wyczerpuje wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż pod tym kątem w uzasadnieniu skarżonej decyzji jedynie podano, że wnioskodawca choruje, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nadto decyzja ma charakter uznaniowy. Zbyt ogólne pozostaje wskazanie przez organ I instancji sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy, sprowadzające się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Ośrodek wskazał na ograniczone środki finansowe, które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Zaznaczono, że wskazany sposób uzasadnienia decyzji stanowi przykład dla tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów wnoszących o pomoc społeczną, pomimo, że ich sytuacje bytowe są różne.
Sprzeciw od decyzji Kolegium złożył skarżący w terminie, wnosząc o zbadanie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wniesiony sprzeciw od decyzji kasatoryjnej zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...], nr [...], wydana m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której wniesiono sprzeciw, w trybie art. 64a p.p.s.a.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle ww. przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA).
W ocenie sądu uzasadnione pozostaje stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy:
1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
W sytuacji jednak, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uregulowania art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Co do zasady tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Reasumując, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania.
W sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że nie wykazano bezsprzecznie, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna wnoszącego sprzeciw spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku. Jest to zaś niezbędne ze względu na charakter uznaniowy tej decyzji.
W ocenie Kolegium zbyt ogólne jest także wskazanie przez organ I instancji sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy sprowadzające się do podania, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. W tym kontekście organ I instancji przywołał jedynie ogólnie okoliczność ograniczonych środków finansowych, które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Zaznaczono nadto, że wskazany przez organ I instancji sposób uzasadnienia decyzji stanowi typowy przykład tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów ubiegających się o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne.
W związku z zaprezentowaną argumentacją stwierdzić pozostaje, że powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji o przyznaniu wnoszącemu sprzeciw specjalnego zasiłku celowego był art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.). Stosownie do tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Kolegium, zarzucając organowi I instancji brak bezsprzecznego wykazania, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna strony spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, nie wskazało na konkretne braki dowodowe przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jednak w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy (akta adm., k. - 18), z którego wynika, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, przewlekle choruje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ustalono również, że dochód strony stanowił zasiłek stały w kwocie 1000,00 zł miesięcznie, co nie zabezpiecza wszystkich jej potrzeb. Poza tym skarżący złożył oświadczenie odnoszące się do jego sytuacji osobistej i rodzinnej (akta adm., k. - 15). W aktach sprawy znajduje się również kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego (k. - 13), zawiadomienie o wysokości opłat ponoszonych z tytułu najmu lokalu komunalnego, jak też protokół z ustalenia dotyczącego braku pobierania dodatku mieszkaniowego . Niewątpliwie zatem organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające i zebrał istotne dla sprawy dowody.
Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje po raz kolejny rozstrzygnięcia tej samej sprawy w pełnym zakresie, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W sytuacji, gdy organ odwoławczy dostrzegł konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie konkretnych informacji w zakresie środków jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej w konkretnej kategorii na świadczenia, w tym na specjalne zasiłki celowe czy też w zakresie wypłacanych kwot takich zasiłków, to powinien na podstawie art. 136 k.p.a. w ramach uzupełniającego postępowania wystąpić do organu I instancji z zapytaniem, bądź zlecić w tym zakresie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji. Tak wąski zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie uprawniał Kolegium (a przynajmniej organ nie wykazał tego w uzasadnieniu decyzji) do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. upoważnia bowiem organ odwoławczy do samodzielnego przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Uznanie natomiast przez Kolegium wydania przez organ I instancji tzw. decyzji blankietowej nie uprawnia do stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Pomimo, że rozstrzygnięcie przyznające świadczenie w postaci zasiłku celowego specjalnego jest zwięzłe, to jednak odnosi się do konkretnych okoliczności i ustaleń dokonanych w stosunku do skarżącego i jego sytuacji życiowej oraz finansowej.
Ponownie rozpoznając sprawię Kolegium winno merytorycznie załatwić sprawę. Jeżeli zaś organ odwoławczy uzna, że zgromadzony materiał jest niewystarczający, to winien samodzielnie go uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a., bądź zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji.
Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym sąd nie był władny dokonać w tym postępowaniu merytorycznej kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji, lecz jedynie badał, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności, Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że nie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.
Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Sprzeciw rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.