II SA/OL 120/24

II SA/Ol 120/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64e, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2023 r., nr SKO.73.443.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz I sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z 22 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r, poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I sp. z o.o. z siedzibą w K. (spółka, strona) od decyzji nr 62/2023 z dnia 9 sierpnia 2023 r. wydanej przez działającą z upoważnienia Burmistrza N. Kierownik Wydziału Techniczno - Inwestycyjnego w Urzędzie Miejskim w N. (organ pierwszej instancji) dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] w obrębie [...], gm. N. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:
W dniu 28 grudnia 2022 r. do Urzędu Miejskiego w N. wpłynął wniosek I sp. z o.o. z siedzibą w K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...], gm. N. We wniosku podano, że powierzchnia przeznaczona pod inwestycję na terenie działki będzie równa powierzchni podlegającej przekształceniu i wyniesie maksymalnie 1,8 ha. Wnioskodawca wyjaśnił też, że uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o pow. do 0,9 ha zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie [...]. Następnie w dniu 19 maja 2021 r. uzyskano pozwolenie na budowę dla tej inwestycji. Inwestor uznał, że chciałby jednak powiększyć skalę inwestycji a zatem nie będzie to tożsama inwestycja.
Decyzją nr 62/2023 z dnia 9 sierpnia 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie już została wydana decyzja o warunkach zabudowy i na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – u.p.z.p.) wynika, że decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, kiedy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.
W odwołaniu od wskazanej decyzji pełnomocnik spółki podniósł, że w istocie organ nie podał przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji odmownej. Wskazał też, że w niniejszej sprawie nie ma tożsamości sprawy, gdyż inny jest teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z 22 grudnia 2023 r. Kolegium wskazało, że w świetle art. 63 u.p.z.p. dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie tego samego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy danego terenu, także jeśli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może, po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że wniosek inwestora dotyczy części działek. W ocenie Kolegium podzielić należy pogląd wyrażany w sądownictwie administracyjnym odnośnie tego, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (...) co wyklucza wskazanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Zaznaczyć też warto, że owszem w orzecznictwie wskazuje się również, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy. Jednak w takim przypadku podkreśla się, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki, jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa. Zatem za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne. W rozpatrywanej sprawie nie wiadomo, czy mamy do czynienia z tego rodzaju wyjątkiem.
Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł pełnomocnik spółki zarzucając jej naruszenie:
- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy pomimo tego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie wskazanego powyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a.;
- art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane jak również nieodniesienie się do zarzutów i argumentów wskazanych w odwołaniu, szczególnie w zakresie pojęcia "teren", co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji oraz świadczy o tym, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.;
- art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 5 ,5a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że: "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i co do zasady nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku, podczas gdy "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej, co z kolei umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji planowanej na części działek.
Uzasadniając sprzeciw podniósł, że Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do jej części. Kolegium wskazało, że za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne. Z tego względu uznało, że nie wiadomo czy w danej sprawie mamy do czynienia z takim wyjątkiem, a więc należy decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W aktualnym stanie prawnym nie powinno być wątpliwości, że w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej, co z kolei umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji planowanej na części działek. Tym samym ustalenie czy w niniejszej sprawie zachodzą nietypowe stany faktyczne i prawne przemawiające za ustaleniem warunków zabudowy jest zbędne, bowiem taka możliwość wynika wprost z przepisów prawa. Oznacza to brak spełnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2, bowiem brak jest konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprzeciw podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a p.p.s.a., przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, rozpoznawany przed sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Przypomnieć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu oierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., I OSK 1535/21; z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1961/17; z 7 września 2018 r., II OSK 2204/18; z 8 czerwca 2018 r. II OSK 1684/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy zaś oceniać w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że choć sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, CBOSA).
Uwzględniając powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy wszczętej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wniesiony sprzeciw uwzględnił, gdyż skutkiem sądowej kontroli decyzji Kolegium 22 grudnia 2023 r. było stwierdzenie, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., w wyniku niezasadnego w okolicznościach tej sprawy uznania, że zaistniały w niej wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej.
Zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione zostało przez Kolegium stwierdzeniem, że za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne, a w sprawie nie wiadomo, czy występują tego rodzaju wyjątki.
Oceniając trafność tego stwierdzenia stwierdzić należy, że analiza pisemnych motywów objętej sprzeciwem decyzji wskazuje, że w istocie organ odwoławczy wadliwość wniosku inicjującego postępowanie w sprawie warunków zabudowy dostrzega w tym, że wniosek ten dotyczy jedynie część działki ewidencyjnej nr [...] i właśnie to, w przekonaniu organu było przeszkodą do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Cytując orzecznictwo sądowe przyjmowane na gruncie art. 61 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy wywodzi w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że terenem planowanej inwestycji może być obszar jednej lub kilku działek, a nie część działki ewidencyjnej.
Odnośnie do tej kwestii Sąd stwierdza, że nie można uznać za brak formalny wniosku o warunki zabudowy objęcie nim części działki ewidencyjnej. Jest to kwestia materialnoprawna, której oceny organ nie może dokonać na etapie badania wymogów formalnych wniosku, lecz dopiero w toku merytorycznego rozpoznania sprawy (por. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2023 r., II SAB/Bk 119/22, CBOSA). Zauważyć trzeba, że zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej jest kwestią materialnoprawną wymagającą merytorycznej oceny, której organ dokonuje już po wszczęciu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie jest zresztą jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie, co dostrzegło zresztą Kolegium. Jednakże, zdaniem Sądu, uwzględnić należało, że w orzecznictwie podkreśla się, że nie jest to zasada bezwzględnie obowiązująca, gdyż w konkretnym przypadku, uzasadnionym szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi, możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 743/17). W aktualnym orzecznictwie NSA zauważa się, że do owych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 2598/21 i powołane tam wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21; z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21). Jak trafnie podkreślił NSA, należy bowiem przyjąć, że taka wykładnia stanowi wyraz należytego wyważenia konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W wyroku z 14 czerwca 2023 r. II OSK 1751/22 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie już stwierdził, że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co nie daje podstaw do wykluczenia ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.
Podkreślić trzeba, że w przedmiotowej sprawie, wywołanej sprzeciwem od decyzji, której krąg stron postępowania ogranicza się do podmiotu, który wnosi sprzeciw, Sąd nie jest uprawniony do dokonania merytorycznej oceny sprawy, gdyż bada jedynie istnienie podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Nie może więc wiążąco wypowiedzieć się, czy w tym przypadku możliwe było wydanie warunków zabudowy na skutek uwzględnienia wniosku obejmującego część działki ewidencyjnej. Jak wskazano powyżej, jest to bowiem zagadnienie materialnoprawne, które powinno być objęte merytoryczną oceną organów odniesioną do realiów sprawy. W niniejszej sprawie Sąd może jedynie stwierdzić, że kwestia ta, którą organ odwoławczy wadliwie uznał za kwestię formalną uzasadniającą przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, tego rodzaju kwestią nie była i nie uzasadniała z tego względu wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśliby zaś w ramach owej oceny o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy stwierdził niezasadność wydania warunków zabudowy dla części działki, to wiązałoby się to również z koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zauważyć należy, że w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia Kolegium nie przedstawiło żadnej argumentacji wskazującej na to, że realia tej sprawy nie pozwalają uznać, iż jest to przypadek uniemożliwiający wydanie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej, np. z uwagi na to, że w przeciwnym przypadku doszłoby do obejścia prawa.
Mając powyższe na względzie, wobec uznania, iż objęta sprzeciwem decyzja z 22 grudnia 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a.