II SA/Ol 120/22

II SA/Ol 120/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /sprawozdawca/
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1143/22 - Wyrok NSA z 2023-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez M.T. (dalej: "skarżąca", "inwestorka") robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji służącej do zagospodarowania wody opadowej (zainstalowanie zbiornika retencyjnego podziemnego zamkniętego o poj. do 10 m3 do zbierania wód opadowych z dachu), na terenie nieruchomości [...].
Starosta zarzucił w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca nie wskazała robót, które byłby wymienione w art. 29 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r.
poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "Pb", i których realizacja byłaby możliwa na podstawie zgłoszenia. Podkreślił, że zbiornik retencyjny podziemny nie został wymieniony wśród inwestycji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestycje, mogące być realizowane na podstawie zgłoszenia, stanowią katalog zamknięty, w stosunku do którego nie należy stosować zasad wykładni rozszerzającej. Wyjaśnił, że w przypadku gdy zbiornik na deszczówkę powstaje jednocześnie z budynkiem, któremu ma służyć, jest objęty pozwoleniem na budowę tego budynku. W takiej sytuacji nie ma potrzeby uzyskiwanie oddzielnego pozwolenia na jego budowę. Natomiast, gdy zbiornik zostanie wybudowany po wzniesieniu budynku lub jest samodzielnym obiektem budowlanym, należy uzyskać pozwolenie na jego budowę. W związku z powyższym, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb, nie było możliwe skuteczne zgłoszenie robót budowlanych na realizację planowanej inwestycji.
Starosta zarzucił również, że na oświadczeniu PB-5, przy podpisie inwestorki brak było daty wypełnienia tego oświadczenia. Zauważył ponadto, że w miejscu planowanej inwestycji - wskazanej na dołączonej mapie - posadowiony jest częściowo budynek właściciela sąsiedniej nieruchomości. W związku z tym należałoby i tak zaplanować lokalizację przedmiotowego obiektu budowlanego w miejscu niezabudowanym.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca wywiodła, że wprawdzie zbiorniki na deszczówkę nie zostały wymienione w przepisach ustawy Pb, lecz
z dotychczasowej praktyki stosowanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wynikało, że zbiorniki te klasyfikowano jako zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 i budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, stąd nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia. Skarżąca wskazała ponadto na argumentację zawartą w dwóch wyrokach sądów administracyjnych: WSA we Wrocławiu z 15 października 2019 r., II SA/Wr 199/19 i WSA w Szczecinie z 29 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 988/20. Dodała, że inwestycje w zakresie przeciwdziałania skutkom suszy powinny być premiowane przez samorząd i wojewodę. Instalacje takich zbiorników przynoszą skutki ekonomiczne i pozwalają oszczędzać kurczące się zasoby wodne. Należy zatem ułatwiać realizację takich inwestycji, a nie je utrudniać. Ponadto zauważyła, że woda opadowa powinna być kierowana na własny teren nieutwardzony lub do dołów chłonnych czy zbiorników retencyjnych.
Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wywiódł, że interpretacja art. 29 Pb powinna być dokonywana w drodze wykładni zwężającej. Przedmiotowe roboty budowlane nie podlegają zgłoszeniu, gdyż nie charakteryzują się cechami pozwalającymi na skorzystanie z zamkniętego katalogu wyjątków zawartych w art. 29 Pb, w tym w art. 29 ust. 1 pkt 6, w myśl którego budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, nie wymaga decyzji pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Wojewoda wskazał, jako kryterium uznania zbiornika bezodpływowego za obiekt wymagający zgłoszenia, jego pojemność (do 10 m3) i funkcję, tj. przeznaczenie na nieczystości ciekłe. Stwierdził, że przyjmując, że w przypadku przedmiotowego zgłoszenia ograniczenie pojemności zbiornika, jako obiektywne kryterium, zostało spełnione, to nie dotyczy to jego funkcji, gdyż zgłoszony zbiornik nie jest przeznaczony na nieczystości ciekłe. Wody opadowe nie są bowiem uznawane za nieczystości ciekłe. Co do zasady podziemny zbiornik na deszczówkę należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu
art. 3 pkt 3 Pb, budowa którego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreślił, że orzecznictwo w przedmiotowej kwestii nie jest jednolite.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wskazana lokalizacja zbiornika na wody opadowe jest w kolizji z istniejącym budynkiem, a załączona do odwołania mapa ze zmienioną lokalizacją tego zbiornika, nadal nie wskazuje precyzyjnie jego usytuowania zbiornika (brak podania odległości od granic nieruchomości).
W skardze złożonej na ww. decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
a także dokonanie dowolnej i niewyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji ustalenie, że wykonanie robót budowlanych obejmujących wykonanie zamkniętego zbiornika na wodę deszczową wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,
- art. 28 ust. 1 Pb przez jego niewłaściwą wykładnię,
- art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb przez jego niewłaściwe zastosowanie,
- art. 12 § 1 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie.
Skarżąca wywiodła, że organ administracji jest zobowiązany ustalić treść przepisów prawa w drodze wykładni językowej i celowościowej. W ocenie skarżącej, kryterium zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowi zakres i stopień technicznego skomplikowania robót. Skoro intencją ustawodawcy było zwolnienie
z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego rodzaju robót, to nie sposób uznać, aby dla robót zasadniczo obejmujących ten sam zakres czynności technicznych,
a różniących się wyłącznie przeznaczeniem (gromadzenie nieczystości ciekłych bądź wód opadowych w zbiorniku podziemnym), celowe było nałożenie różnych obowiązków formalnych poprzedzających rozpoczęcie robót. Powtórzyła ponadto argumentację zawartą w odwołaniu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z 15 lutego 2022 r. skarżąca nie wniosła sprzeciwu odnośnie do rozpoznania sprawy w ww. trybie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie sporne jest, czy skarżąca, która zamierza wykonać przydomową instalację do zbierania deszczówki (to jest zainstalować podziemny zamknięty zbiornik retencyjny
o poj. do 10 m3 do zbierania wód opadowych z dachu), ma obowiązek legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
(Dz. U. z 2019 r. poz. 1333 z późn. zm.), dalej: "Pb".
Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że interpretację art. 29 ust. 1 Pb należy ograniczyć wyłącznie do wykładni literalnej. W przepisie tym wymieniono bowiem enumeratywnie obiekty budowlane, których budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. W konsekwencji, uznały, że skoro budowa zbiornika bezodpływowego na wody opadowe o pojemności do 10 m3 nie została wymieniona w tym przepisie, to taka inwestycja wymaga uzyskania decyzji
o pozwoleniu na budowę.
Skarżąca wywodziła zaś, że skoro ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiekty o zbliżonym lub większym stopniu skomplikowania
i oddziaływania niż zbiornik na deszczówkę, to instalacja takiego zbiornika również wymaga tylko dokonania zgłoszenia.
Oceniając sporną kwestię należy mieć na względzie, że wykładnia językowa ogranicza się do interpretacji tekstu prawnego zgodnie tylko z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został sporządzony. Tekst prawa powinien być zaś tak interpretowany, aby wynik wykładni nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami sytemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). W procesie wykładni prawa nie należy więc ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej przez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie skonfrontowany z innymi przepisami lub weźmie się pod uwagę cel regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., II FSK 381/12, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Z literalnego brzmienia art. 29 ust. 1 Pb wynika, że budowa bezodpływowego zbiornika na deszczówkę (bez względu na jego pojemność) nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Zwrócić należy jednak uwagę, że w katalogu tym znajdują się obiekty o zbliżonym, a nawet większym stopniu skomplikowania technicznego i o większym zakresie oddziaływania niż przedmiotowy obiekt budowlany. Z art. 29 ust. 1 Pb wynika, że ustawodawca objął zwolnieniem m.in. takie inwestycje, jak budowa: sieci kanalizacyjnych (pkt 2 lit. c); oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (pkt 5); zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (pkt 6); przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych
i telekomunikacyjnych (pkt 23); szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę (pkt 29 lit. b). Co więcej, ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nawet budowę wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane oraz także domów jednorodzinnych powierzchni zabudowy do 70 m2,
w tym dwukondygnacyjnych, bez ustanowienia kierownika budowy i prowadzenia dziennika budowy (w procedurze tzw. zgłoszenia z projektem budowlanym – art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a).
Sąd podziela pogląd, że przy zbliżonych rodzajowo i przedmiotowo robotach budowlanych można powołać się na zasadę analogii oraz wnioskowania a maiori ad minus. Argumentacja ta opiera się na założeniu o charakterze pozytywnym (regule nakazu lub dozwolenia), zgodnie z którym "jeżeli komuś nakazano (dozwolono) czynić więcej, to tym bardziej nakazano (dozwolono) czynić mniej". Chodzi zatem o dowiedzenie, że obowiązuje norma nakazująca (dozwalająca) określone zachowanie, ale nie została ona wprost wyrażona w tekście prawnym, przy czym możemy się powołać na normę wyrażoną explicite w przepisach prawnych, która nakazuje (dozwala) czynić coś więcej. Między tymi nakazami (dozwolonymi) w odpowiednio "szerszym" bądź "węższym" zakresie zachodzi więc stosunek implikowania, pociągania lub obejmowania" (zob. B. Wojciechowski, Reguły kolizyjne i inferencyjne w interpretacji prawa administracyjnego [w:] R. Hauser,
Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wykładnia
w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 396-397). Skoro zatem na mocy art. 29
ust. 1 pkt 6 i pkt 29 lit. b Pb budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe
o pojemności do 10 m3 i szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę bez względu na ich pojemność, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, to pomimo iż wód opadowych nie da się zakwalifikować do kategorii nieczystości ciekłych czy gnojówki lub gnojowicy, należy stwierdzić, że budowa zbiornika na deszczówkę o pojemności do 10 m3 również nie powinna wymagać takiego pozwolenia. Mimo braku tego obiektu w katalogu inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nieracjonalnym byłoby wymaganie uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji wywołującej nieporównywalnie mniejsze konsekwencje środowiskowe, niż inwestycje z art. 29 ust. 1
pkt 6 czy pkt 29 lit. b. Jeżeli ustawodawca zwalnia potencjalnego inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tych zbiorników, to uzasadnione jest stanowisko, że wykonanie inwestycji polegającej na budowie zbiornika na wodę deszczową, która rodzajowo jest podobna i nie stanowi zagrożenia dla środowiska, jest dopuszczalne bez decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2022 r.,
II SA/Po 319/21).
Trudno znaleźć aksjologiczne uzasadnienie dla zastosowania bardziej rygorystycznej reglamentacji administracyjnej wobec robót budowlanych dotyczących budowy zbiornika na wodę opadową, służącą m.in. do podlewania roślin, niż budowy zbiornika na nieczystości ciekłe o większych wymaganiach technicznych i znacznie większym oddziaływaniu na środowisko. Niewątpliwe zarówno zbiorniki na ścieki, jak i na deszczówkę pełnią podobne funkcje - gromadzenia substancji ciekłych, z tą różnicą, że zbiornik na nieczystości charakteryzuje się większym oddziaływaniem, niż zbiornik na wodę deszczową. Oba obiekty są zasobnikami, konstrukcyjnie podobnymi. Zakres robót budowlanych obejmujących ich zainstalowanie w zasadzie będzie taki sam. Z tych też względów zastosowanie odmiennej kwalifikacji prawnej wobec zbiornika na wodę deszczową nie znajduje racjonalnego uzasadnienia (op. cit.).
Ponadto, należy zauważyć, że w pierwotnym brzmieniu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy
z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), wymieniał łącznie zaledwie
16 obiektów budowlanych i robót budowalnych, niewymagających pozwolenia na budowę, podczas gdy obecnie katalog ten jest wielokrotnie obszerniejszy. Wymaga podkreślenia, że z uzasadnień projektów ustaw, zmieniających katalog zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca nowelizując omawiany przepis ma na względzie uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego w istotnych społecznie obszarach. W uzasadnieniu projektu ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) - (druk sejmowy nr IX.1534) wyjaśniono bowiem, że dodanie m.in.
pkt 1a w art. 29 ust. 1 Pb (możliwość budowy domów jednorodzinnych bez uzyskania pozwolenia na budowę, ustanowienia kierownika budowy i prowadzenia dziennika budowy) wynikało z konieczności zapewnienia prostych rozwiązań prawnych umożliwiających budowę domów jednorodzinnych w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy IX.121) stwierdzono wprost, że ma ona na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego. Realizując założony cel, ustawodawca zwolnił z pozwolenia na budowę wszystkie oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,5 m3 na dobę, bez względu, czy są to oczyszczalnie przydomowe czy nie, gdyż procedurę zgłoszenia stosuje się już do oczyszczalni przydomowych o wskazanej pojemności. Wprowadził ułatwienia w zakresie realizacji obiektów budowlanych będących jednocześnie urządzeniami wodnymi retencjonującymi wodę na gruntach leśnych Skarbu Państwa z uwagi na zauważalne zmiany klimatu, prowadzące do występowania ekstremalnie skrajnych i przeciwstawnych zjawisk hydrologicznych (powodzie oraz okresy suszy). Uprościł zasady, na jakich ma odbywać się budowa szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności większej niż
25 m3 z wykorzystaniem procedury zgłoszenia, co było związane z potrzebą dostosowania się rolników do wymagań rozporządzenia Rady Ministrów z 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz. U. 2018 poz. 1339) w zakresie gromadzenia nawozów naturalnych (odchodów zwierzęcych) na płytach i w zbiornikach. Ponadto, zmieniając art. 29 ust. 2, wymieniający obiekty budowlane, których budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wyjaśniono, że w tym katalogu znalazły się obiekty budowlane będące urządzeniami melioracji wodnych, gdyż są one z punktu widzenia budowlanego prostymi obiektami, zatem nie powinny wymagać ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Natomiast zwolnienie z pozwolenia na budowę i obowiązku dokonywania zgłoszenia budowy stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości nieprzekraczającej 3 m położonych w całości na gruntach rolnych, zostało uzasadnione tym, że zmiana ta przyczyni się do rozwoju małej retencji wodnej i zmniejszenia odpływu wód powierzchniowych, gdyż jej obecny poziom jest dalece niewystarczający, a także przyczyni się do łagodzenia negatywnych skutków niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, w tym suszy. Podkreślono przy tym, że susza, obok powodzi, jest jednym z najbardziej dotkliwych zjawisk naturalnych oddziałujących na społeczeństwo, środowisko i gospodarkę.
Analiza zmian art. 29 ustawy Prawo budowalne prowadzi więc do wniosku, że ustawodawca konsekwentnie łagodzi formalizm procesu budowlanego lub wręcz odstępuje od jakiejkolwiek ingerencji prawnej, szczególnie w obszarach mających istotne znaczenie dla społeczeństwa i środowiska. Interpretacja art. 29 Pb powinna więc uwzględniać zauważalną tendencję ustawodawcy do uproszczenia procedur i stopniowego zmniejszania reglamentacji prawnej budów i robót budowlanych nieskomplikowanych pod względem technicznym, które jednocześnie z różnych względów mają niebagatelne znaczenie społeczno-gospodarcze. Nie można więc przyjąć, że w omawianym katalogu ustawodawca celowo pominął roboty budowlane związane z budową instalacji pozwalających na zbieranie, retencjonowanie i wykorzystywanie wód opadowych oraz roztopowych na terenie nieruchomości objętej przedsięwzięciem.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że organy obu instancji niewłaściwie zastosowały w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb w skutek błędnej interpretacji art. 28 ust. 1
w zw. z art. 29 Pb.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i oceni przedmiotowe zgłoszenie uwzględniając przyjętą przez Sąd wykładnię ww. przepisów.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie
art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.