II SA/Ol 119/25

II SA/Ol 119/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art.41 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art.136, art.138 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.64e, art.64d par.1, art.134 par.1, art.151a par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 lutego 2025 r., nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Decyzją z 3 grudnia 2024 r., nr MOPS.5102.16116.P.2024, wydaną z upoważnienia Prezydenta O. (dalej jako: organ pierwszej instancji) przez Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., na podstawie art. 106 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej jako: u.p.s.), przyznano W. K. (dalej jako: wnioskodawca, strona lub skarżący) specjalny zasiłek celowy w lutym 2025 r. w kwocie 637, 66 zł jednorazowo, w tym na opłacenie czynszu w kwocie 487,66 zł oraz na zakup środków czystości i chemicznych w kwocie 150 zł.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, przewlekle choruje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony stanowi zasiłek stały w kwocie 1000 zł miesięcznie i mimo, że przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, to nie zabezpiecza wszystkich potrzeb wnioskodawcy. W ocenie organu należy uznać, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna strony jest trudna, dlatego może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek do udzielenia pomocy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Podano, że przyznana forma świadczenia jest odpowiednia do okoliczności uzasadniających jej przyznanie (art. 3 ust. 3 u.p.s.), zaś wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki.
W złożonym odwołaniu wnioskodawca wniósł o zbadanie prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.
Decyzją z 4 lutego 2025 r. (SKO.81.380.2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Podano, że z akt sprawy wynika, że strona ma 48 lat, jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiada dzieci, a jego rodzice nie żyją. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przy czym orzeczenia nie ma w aktach sprawy. Wskazano, że wnioskodawca ma wykształcenie podstawowe, ukończył kurs budowlany, ale nie posiada stażu pracy, nie pracuje zawodowo ani dorywczo oraz nie uzyskuje świadczeń emerytalno-rentowych. Zamieszkuje w lokalu komunalnym, a czynsz za lokal wynosi 487,66 zł. Dochód strony za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku stanowił zasiłek stały w kwocie 1000 zł (od 1 stycznia 2025 r. zasiłek ten przysługuje w kwocie 1299 zł), co przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 774 zł (od 1 stycznia 2025 r. – 1010 zł). Ponadto, powołując się na wywiad środowiskowy wskazano, że ze względu na zły stan zdrowia wnioskodawca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Pracownik socjalny dodał, że niekorzystny stan zdrowia psychicznego wnioskodawcy nie pozwala na "konstruktywne porozumienie się" z nim. Strona oczekuje wyłącznie świadczeń pieniężnych i nie chce udzielać informacji na temat swojego stanu zdrowia. Kolegium podniosło, że szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., nie może sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie w sytuacji, gdy nie mają one charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślono, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie jest bezspornym, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna wnioskodawcy spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że wnioskodawca choruje, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zbyt ogólne jest również, zdaniem organu odwoławczego, wskazanie przez organ pierwszej instancji sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy, sprowadzające się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki, które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Kolegium zaznaczyło, że wskazany przez organ pierwszej instancji sposób uzasadnienia decyzji stanowi przykład typowy dla tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów wnoszących o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w szczególności organ pierwszej instancji nie wykazał, że wnioskodawca znajduje się w wyjątkowej sytuacji uzasadniającej przyznanie specjalnego zasiłku celowego, który nie jest limitowany kryterium dochodowym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do usunięcia opisanych wyżej braków w materiale dowodowym oraz w rozważaniach warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia.
Sprzeciw od decyzji kolegium wniósł skarżący, wnosząc o zbadanie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Podnieść należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA).
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21, dostępny w CBOSA). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Dodać również należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, dostępny w CBOSA). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20, dostępny w CBOSA).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21; z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 286/21 – dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi podnosząc, że nie wykazano bezsprzecznie, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna wnioskodawcy spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, co jest niezbędne ze względu na charakter uznaniowy przedmiotowej decyzji. W ocenie Kolegium zbyt ogólne jest również wskazanie przez organ pierwszej instancji sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy, sprowadzające się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Podniesiono również, że wskazany przez organ pierwszej instancji sposób uzasadnienia decyzji stanowi typowy przykład tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów ubiegających się o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne. W ocenie Sądu powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku celowego był art. 41 pkt 1 u.p.s. Stosownie do tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Kolegium, zarzucając organowi pierwszej instancji brak bezsprzecznego wykazania, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna strony spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, nie wskazało na konkretne braki dowodowe w tym zakresie. Tymczasem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy (k.18 akt adm.), z którego wynikają okoliczności, na które powołał się organ pierwszej instancji, dotyczące jego sytuacji rodzinnej, zawodowej, zdrowotnej, majątkowej i materialnej. Ponadto, skarżący złożył oświadczenie odnoszące się do jego sytuacji osobistej i rodzinnej (k. 15 akt adm.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego (k. 13). Niewątpliwie zatem organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające i przeprowadził istotne dla sprawy dowody.
Jak wskazano wyżej - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. W sytuacji zaś gdy organ odwoławczy dostrzegł konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie konkretnych informacji w zakresie środków jakimi dysponuje MOPS na świadczenia, w tym na specjalne zasiłki celowe, czy też w zakresie wypłacanych kwot takich zasiłków, to powinien na podstawie art. 136 k.p.a. w ramach postępowania uzupełniającego zwrócić się do organu pierwszej instancji o stosowne dane, bądź ewentualnie zlecić w tym zakresie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organowi pierwszej instancji przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Tak wąski zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie uprawniał organu odwoławczego (a przynajmniej Kolegium nie wykazało tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. upoważnia bowiem właśnie organ odwoławczy do samodzielnego przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Natomiast samo uznanie przez organ odwoławczy wydania przez organ pierwszej instancji tzw. decyzji blankietowej nie jest wystarczające do stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że pomimo, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest zwięzłe, to jednak odnosi się do konkretnych okoliczności i ustaleń poczynionych w odniesieniu do skarżącego i jego sytuacji życiowej oraz finansowej.
W świetle wskazanych wyżej okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.
W powtórnym postępowaniu Kolegium rozpozna merytorycznie sprawę administracyjną, której przedmiotem jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jeżeli zaś stwierdzi, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a. bądź zleci przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji.
Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia co do istoty, bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.