II SA/Ol 119/06

II SA/Ol 119/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Katarzyna Matczak
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stypendium unijnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu l instancji: II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł. (słownie: dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 października 2004r. P. B. zwrócił się do Starosty o przyznanie stypendium finansowanego ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.
Powyższy wniosek został rozpatrzony negatywnie, z powodu niewystarczających środków finansowych, o czym P. B. został poinformowany pismem (brak daty) przez Przewodniczącą Komisji Stypendialnej. Zgodnie z pouczeniem, zawartym w przedmiotowej informacji, wnioskodawca złożył w dniu 9 lutego 2005r. zażalenie do Zarządu Powiatu, żądając uchylenia w całości decyzji Komisji Stypendialnej Powiatu
i przyznania stypendium.
Pismem z dnia 24 lutego 2005r., Zarząd Powiatu poinformował P. B., że zaskarżony akt nie był decyzją administracyjną, a jedynie informacją Komisji Stypendialnej. Wskazano przy tym, że decyzję o przyznaniu "stypendium unijnego" podejmuje Starosta zgodnie z § 6 pkt 5 Regulaminu przyznawania stypendium. Zarząd Powiatu podał stronie szczegółowe kryteria, które były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków oraz poinformował, że Komisja Stypendialna zakwalifikowała - jako spełniających warunki - 895 studentów, z czego, po uwzględnieniu otrzymanych środków finansowych przeznaczonych na ten cel, stypendia otrzymało 108 osób, co stanowi 12,2% uprawnionych. P. B. został sklasyfikowany na 612 pozycji listy rankingowej osób uprawnionych i wobec powyższego Starosta nie podjął decyzji o przyznaniu stypendium.
W dniu 28 lipca 2005r. P. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Starosty, żądając rozstrzygnięcia sprawy stypendium unijnego w formie decyzji administracyjnej.
Postanowieniem z dnia "[...]", "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie P. B. na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione
i wyznaczyło Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 10 października 2005r. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że sposób rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej wynika wprost z przepisów prawa miejscowego, tj. Uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminów określających zasady udzielania stypendiów uczniom w roku szkolnym 2004/2005 i studentom w roku akademickim 2004/2005, finansowanych ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Brak rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji w formie decyzji administracyjnej, odpowiadającej rygorom art. 107 kpa – w ocenie organu wyższego stopnia – uzasadniało uwzględnienie zażalenie na bezczynność.
Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wicestarosta– działając z upoważnienia Starosty– na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie przyznania stypendium unijnego, wszczęte na skutek wniosku P. B. z dnia 15 października 2004r., jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminów określających zasady udzielania stypendiów uczniom i studentom finansowanych ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego i stanowiący jej załącznik Regulamin nie przewidują rozpatrzenia wniosku o przyznanie stypendium
w formie decyzji administracyjnej, a jedynie zawiadomienia, którego wzór określa załącznik Nr 3 do Regulaminu (§ 7 ust. 5 i 6 Regulaminu). Uregulowana w powołanej Uchwale oraz stanowiącym jej załącznik Regulaminie procedura przyznawania stypendium nie ma charakteru postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów kpa, wobec tego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej przewidzianej tymi przepisami. W ocenie organu I instancji, w związku z zawiadomieniem P. B. o wyniku rozpoznania wniosku z dnia 15 października 2004r., postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i w myśl art. 105 kpa podlega umorzeniu.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego
złożył P. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium wyznaczyło organowi I instancji termin na załatwienie sprawy, tj. na wydanie decyzji ad meritum. Brak rozstrzygnięcia Starosty w przedmiocie odmowy przyznania stypendium podważa stanowisko Kolegium i zmierza do ominięcia prawa. Strona wskazała, że Kolegium nie będzie mogło wydać innego rozstrzygnięcia w tej sprawie, wobec związania niezaskarżalnym stanowiskiem nadzorczym, wyrażonym
w postanowieniu z dnia "[...]". Zdaniem P. B., zaskarżona decyzja została wydana
z rażącym naruszeniem art. 105 kpa, gdyż dopóki Starosta nie wyda, zgodnie
z obowiązującym prawem miejscowym, decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyznania stypendium, dopóty postępowanie nie będzie bezprzedmiotowe. Ponadto skarżący podniósł, iż z treści decyzji nie wynika, że osoba, która ją podpisała była upoważniona do jej wydania, zatem decyzja nie spełnia wymogu z art. 107 § 1 kpa.
Decyzją z dnia "[...]", "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało
w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Wskazano przy tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych praw lub obowiązków. Z tego, iż sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że może ona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Umocowanie organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym i wydania decyzji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Tymczasem, przepisy uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]"
w sprawie przyjęcia regulaminów określających zasady udzielania stypendiów
i stanowiącego jej załącznik Regulaminu nie przewidują rozstrzygnięcia
w drodze decyzji administracyjnej sprawy przyznania stypendium finansowanego ze środków Działania 2.2 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że powołana uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym, który przyznaje Radzie Powiatu wyłączną właściwość jedynie do ustalenia zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, może zawierać jedynie takie regulacje, które należą do zakresu kompetencji organu stanowiącego, wydane zostały na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego oraz w celu jej wykonania. Rada Powiatu stanowiąc przepisy prawa miejscowego winna zatem dostosowywać ich treść ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia
i przysługujących kompetencji, a w razie wątpliwości w tym przedmiocie stosować wykładnię zawężającą.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego podpisania decyzji przez osobę nieuprawnioną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Wicestarosta wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie upoważnienia Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję P. B. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów dotyczących właściwości instancyjnej oraz art. 105 kpa i art. 110 w zw. z art. 126 kpa, jak również art. 8 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Alternatywnie skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej bez podstawy prawnej.
W związku z powyższym P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że stosownie do § 7 ust. 5 Regulaminu przyznawania stypendiów - stanowiącego załącznik Nr 2 do Uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" – organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty w przedmiocie stypendium unijnego jest Zarząd Powiatu. W świetle powyższej regulacji prawnej, rozpatrzenie odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, okoliczność uzasadniającą stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji.
Zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 110 w zw. z art. 126 kpa P. B. wskazał na wydanie w niniejszej sprawie przez ten organ, w takim samym składzie orzekającym, dwóch sprzecznych rozstrzygnięć. Strona podniosła, że organ ten, uznając za uzasadnione zażalenie na bezczynność Starosty wskazał - w uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]", "[...]" – że "sposób rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji wynika wprost z przepisów prawa miejscowego", podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że "przepisy nie przewidują rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej sprawy przyznania stypendium unijnego".
W ocenie skarżącego, z zasady wyrażonej w art. 110 w związku z art. 126 kpa - związania organu administracji publicznej własnym postanowieniem - wynika nie tylko to, że postanowienie takie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Za niedopuszczalną zaś w demokratycznym państwie prawnym należy uznać sytuację, w której organ nadzoru stwierdza bezczynność organu niższej instancji zobowiązując jednocześnie ten organ do wydania decyzji, a następnie działając w tym samym składzie jako organ odwoławczy stwierdza, że w sprawie nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji.
Powyższe względy, zdaniem strony, przemawiają również za uznaniem, że zaskarżona decyzja narusza art. 8 kpa, gdyż w tej sytuacji ogranicza ona zupełnie zaufanie do organów Państwa i burzy świadomość prawną obywateli. Przy czym naruszenie tego przepisu ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w ogóle nie uzasadnił tak diametralnej zmiany swojego stanowiska.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 105 kpa, skarżący ponowie podniósł, że dopóki Starosta nie wyda zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyznania stypendium, dopóty postępowanie nie będzie bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach, uznanie za słuszne twierdzenia organu I instancji, że postępowanie z wniosku o przyznanie stypendium unijnego nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej powoduje, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa byłoby niedopuszczalną sytuacją procesową. Prowadzenie postępowania w sprawie na podstawie przepisów odrębnych od kpa wyklucza umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 kpa. W ocenie skarżącego, takie działanie organów administracji publicznej wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, odnośnie decyzji organu I instancji – z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej, odnośnie zaś decyzji organu odwoławczego – na skutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze
wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 20 września 2006r. P. B. przedstawił dodatkowe argumenty za zasadnością skargi, w tym przede wszystkim obszerny wywód dotyczący formy prawnej odmowy przyznania stypendium unijnego, poparty licznymi tezami z orzecznictwa sądowego. W tym zakresie strona podniosła, że podstawę prawną przyznawania stypendiów unijnych stanowi ustawa o Narodowym Planie Rozwoju oraz Regulamin, wprowadzony w drodze uchwały, stanowiącej - w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - źródło prawa powszechnie obowiązującego na terenie Powiatu. Analiza powołanych przepisów prawnych, w ocenie strony, nie pozostawia żadnych wątpliwości, że prawidłową formą rozstrzygnięcia sprawy przyznania stypendium unijnego jest decyzja administracyjna wydana przez starostę, od której służy zażalenie do zarządu powiatu. Przyjęcie innego założenia, że odmowa przyznania stypendium następuje w formie pisma, prowadziłoby w konsekwencji do sytuacji, że nie można byłoby skutecznie stosować środka zaskarżenia w postaci zażalenia przewidzianego w tej normie.
Skarżący wskazał także, że w świetle ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, przyznanie pomocy w ramach programów operacyjnych, w tym także Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, następuje w postępowaniu dwuetapowym. Pierwszy etap jest etapem postępowania wszczynanego na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji, które kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania. Po pozytywnym dla strony zakończeniu pierwszego etapu dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy. Rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają niewątpliwie charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. W tym stanie rzeczy, zdaniem P. B., Starosta zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania stypendium unijnego, decyzja ta podlega zaskarżeniu w trybie przewidzianym w Regulaminie, a więc poprzez zażalenie do Zarządu Powiatu, a następnie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, skargi do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na powyższe pismo procesowe Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji wskazując, że w świetle obowiązujących przepisów, sprawy przyznania stypendium unijnego nie podlegają regulacjom zawartym w kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest konieczne z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako kpa), który dopuszcza umorzenie postępowania administracyjnego jedynie w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Organy administracji publicznej umarzając postępowanie wszczęte na skutek wniosku P. B. z dnia 15 października 2004r. wskazały, że sprawa przyznania stypendium finansowanego ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (dalej jako stypendium unijne) nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w tej sprawie jest zatem bezprzedmiotowe zarówno z powodu braku przedmiotu, jak również podstawy prawnej do wydania decyzji. W ocenie Sądu, takie stanowisko organów orzekających w sprawie jest błędne. Jak słusznie podnosi skarżący, analiza przepisów regulujących tryb przyznawania stypendium unijnego, tj. § 7 i § 8 Regulaminu przyznawania stypendiów, finansowanych ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), studentom mającym stałe zameldowanie na terenie Powiatu, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, z obszarów zmarginalizowanych, w tym w szczególności z obszarów wiejskich i restrukturyzacji przemysłów (dalej jako Regulamin przyznawania stypendiów unijnych), stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie przyjęcia regulaminów określających zasady udzielania stypendiów uczniom w roku szkolnym 2004/2005 i studentom w roku akademickim 2004/2005, finansowanych ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. Warmi. 2004, Nr 158, poz. 1952 ze zm.) – dalej jako uchwała Rady Powiatu w sprawie przyjęcia regulaminów, wskazuje na wyraźne wyodrębnienie dwóch etapów postępowania w tej sprawie. Pierwszy – etap administracyjnoprawny - składający się z trzech klasycznych faz postępowania administracyjnego, rozpoczyna się złożeniem wniosku, następnie jego rozpoznaniem i kończący się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Po pozytywnym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie do zawarcia umowy cywilnoprawnej dot. przekazania przyznanego stypendium (por. wyrok NSA z 08.06.2006r., II GSK 63/06, niepublikowany oraz zdanie odrębne do uchwały NSA z 29.03.2006r., II GPS 1/06, ONSA 2006, z. 4, poz. 95, s. 42).
Niewątpliwie rozstrzygnięcia wydane w pierwszym etapie mają charakter władczy i jednostronny, kwalifikujący, bądź do zawarcia przyszłej umowy, bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Uwzględniając zaś okoliczność, że przedmiotowe akty podejmowane są przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej przyjąć należy, że zarówno przyznanie stypendium unijnego, jak i odmowa następuje w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 21.02.1994r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222).
Podnieść w tym miejscu należy, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy kpa, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Ponadto wskazać należy, że w sytuacji, gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów kpa – właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy kpa, aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną (wyrok NSA z 18.11.1999r., III SAB 121/98, LEX nr 47437).
W świetle powyższej argumentacji, rozstrzygnięcie w zakresie przyznania stypendium unijnego jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, do której mają zastosowanie zarówno przepisy kpa, jak i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.).
Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu. Wskazana regulacja prawna przyznaje staroście pozycję organu administracji publicznej, przy czym nie stanowi ona dostatecznej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Niezbędne jest wyraźne upoważnienie wynikające z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisem prawa materialnego, upoważniającego starostę do wydania decyzji w przedmiocie stypendium unijnego jest § 7 ust. 5 Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały Rady Powiatu w sprawie przyjęcia regulaminów. Wskazany przepis został wydany w granicach upoważnienia ustawowego, tj. art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym oraz w celu realizacji regulacji zawartych w prawie wspólnotowym, które od 1 maja 2004r. stanowią integralną część krajowego porządku prawnego, bez konieczności ratyfikacji poszczególnych aktów prawnych.
Działanie 2.2. określone w prawodawstwie polskim jako "Wyrównywanie szans edukacyjnych przez programy stypendialne", stanowiące część Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jest regulowane w prawie wspólnotowym przez rozporządzenie nr 1260/1999/WE z dnia 21 czerwca 1999r. ustanawiające ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych oraz przez rozporządzenie nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 063 z 03.03.2001). Celem uszczegółowienia wskazanych przepisów wspólnotowych wydano – na mocy upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) - rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.).
System wdrażania przedmiotowego działania został uregulowany w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, w myśl którego Powiaty, jako beneficjenci środków finansowych w ramach wspierania rozwoju edukacyjnego studentów odpowiedzialne są za przygotowanie Regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutację stypendystów, wypłatę stypendiów lub refundację kosztów, np. zakwaterowania, dojazdów poniesionych przez studentów związanych z pobieraniem nauki, przechowywanie dokumentacji związanych z projektami stypendialnymi w przypadku kontroli. Regulamin przyznawania stypendiów unijnych jest więc jednym z elementów projektu stypendialnego mającego na celu wspieranie rozwoju edukacyjnego studentów, który został określony w Działaniu 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.
Poza sporem pozostaje także okoliczność, że Regulamin przyznawania stypendiów unijnych, jako akt prawa miejscowego stanowi przepis powszechnie obowiązujący na obszarze Powiatu. Nie wszystkie jednak jego regulacje, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wydane zostały w granicach upoważnienia ustawowego. Aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu powszechnie obowiązującego może być zaś tylko taki przepis, który zawarty jest w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego, podjętym przez organ kompetentny do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym.
Powołane powyżej regulacje prawne uprawniały Radę Powiatu do ustalenia jedynie zasad udzielania stypendium unijnego, a więc kryteriów rekrutacji stypendystów, a nie procedury weryfikacji rozstrzygnięć wydanych w tej sprawie. Żadna norma prawna, zarówno ustrojowa, materialna, jak i procesowa nie zawiera umocowania dla zarządu powiatu jako organu odwoławczego. Tym samym, uwzględniając dotychczasowe argumenty dotyczące charakteru prawnego niniejszej sprawy, przyjąć należy, że w sprawie stypendium unijnego właściwy jest tryb odwoławczy przewidziany w przepisach kpa. Zatem, stosownie do art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, od decyzji starosty w przedmiocie stypendium unijnego przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.
Podnieść w tym miejscu należy, że z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę skargowości i brak żądania skarżącego w zakresie zbadania zgodności z prawem Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skorzystał z uprawnienia - wynikającego z art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej, tj. § 7 ust. 5 zdanie drugie Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, w brzmieniu "Na decyzję Starosty służy zażalenie do Zarządu Powiatu w ciągu 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w pkt 6". Oznacza to, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym powołanej powyżej, wadliwej regulacji § 7 ust. 5 zdanie drugie Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, stanowisko Sądu dotyczące trybu odwoławczego jest wiążące dla organów administracji publicznej jedynie w sprawie P. B., wszczętej na skutek wniosku z dnia 15 października 2004r. o przyznanie stypendium finansowanego ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Zastosowanie trybu odwoławczego, wskazanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, w innych sprawach dotyczących stypendiów unijnych, wymaga wprowadzenia stosownej zmiany w Regulaminie przyznawania stypendiów unijnych.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie powinny zatem wziąć pod uwagę, oprócz konieczności wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawę przyznania P. B. stypendium unijnego, także właściwy tryb odwoławczy, który umożliwia złożenie odwołania od decyzji Starosty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie i trybie przewidzianym w przepisach kpa.
Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.