II SA/OL 116/23

II SA/Ol 116/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1580
art. 2 pkt 5, art. 93 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
Sentencja
Dnia 18 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi A. K. na opinię Burmistrza J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozytywnej opinii na lokalizację lądowiska dla śmigłowców I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza od Burmistrza J. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. A. K. (dalej jako: skarżąca, strona) ponownie zwróciła się do Urzędu Miejskiego o wydanie pozytywnej opinii co do możliwości lokalizacji lądowiska dla śmigłowców na nieruchomościach gruntowych o numerach geodezyjnych [...], obręb Z., gmina J. Wskazując, że błędne jest stanowisko organu w zakresie wymogu decyzji o warunkach zabudowy, wniosła o ponowne wnikliwe przeanalizowanie sprawy i wydanie pozytywnej opinii na posadowienie lądowiska dla śmigłowców, tym bardziej, że nieruchomość udostępniona jest dla wszelkiego rodzaju służb lotnictwa państwowego.
W wyniku rozpoznania złożonego wniosku Burmistrz (dalej jako: Burmistrz, organ) wydał opinię z dnia 22 grudnia 2022 r., nr BR.6724.1.2022, podtrzymującą swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 15 września 2021 r. oraz z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie braku możliwości wydania pozytywnej opinii dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Negatywne stanowisko argumentował faktem, iż obszar planowanej inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Wskazał również, że zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J. (Uchwała Nr IV/27/19 Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2019 r.), nieruchomości gruntowe o numerach geodezyjnych nr [...], obręb Z., gmina J., położone są w granicach tzw. "obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczych rolniczych" oraz "obszarów proponowanych pod zalesienia i dolesianie".
Wskazując na powyższe Burmistrz wyjaśnił, że powołane zapisy uniemożliwiają wydanie pozytywnej opinii w żądanym zakresie, wynikającym z dyspozycji ustawodawcy zawartej w § 2 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795, dalej jako: rozporządzenie z 1 lipca 2013 r.), tj.:
zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko,
możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska.
Stwierdził, że przedstawiona przez stronę pozytywna opinia Burmistrza nie jest oparta na tożsamych okolicznościach prawnych. Działka określona w tej opinii (działka nr [...]), objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczonym na tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej. Jest to okoliczność uprawniająca do interpretacji postanowień m.p.z.p. w sposób umożliwiający lokalizowanie kolejnych elementów infrastruktury produkcyjnej i usługowej.
Burmistrz wskazał również, że w warunkach sprawy odrębną kwestią jest fakt konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy/pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że organ nie uzależnił odmowy wydania pozytywnej opinii od konieczności uzyskania ww. decyzji, a jedynie przytoczył stanowisko ustawodawcy wynikające z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p). Dodatkowo przytoczył stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle którego "Zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Lotnictwa Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w świetle art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1235) lądowiskiem jest obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Nowelizacja ustawy - Prawo lotnicze dokonana ustawą z dnia 30 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 170, poz. 1015) zmieniła przepisy ustawy - Prawo lotnicze dotyczące lądowisk, w tym przepis art. 93 ust. 3, który umożliwiał odpowiednie stosowanie do lądowisk przepisów dotyczących lotnisk. Obecnie ustawa - Prawo lotnicze nie określa odrębnych wymagań technicznych i eksploatacyjnych w stosunku do lądowisk. Przepis art. 93 ust. 5 tej ustawy stanowi jedynie, iż za bezpieczną eksploatację lądowiska odpowiada zgłaszający lądowisko. Zgodnie z ww. stanowiskiem lądowisko nie jest obiektem budowlanym, do którego jako całości należy stosować przepis art. 82 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r., poz. 2351), w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W przypadku budowy poszczególnych obiektów na lądowisku, jak nawierzchnie, odwodnienie, ogrodzenie lub systemy elektro-energetyczne można uznać, iż stosownie do przepisu art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy do starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji".
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na powyższą opinię strona wniosła o jej uchylenie w całości i zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie polegające na wyciągnięciu dowolnych, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym wniosków co do braku możliwości wydania pozytywnej opinii co do lokalizacji lądowiska dla śmigłowców na nieruchomościach gruntowych o numerach geodezyjnych [...], obręb Z., gmina J.,
2) § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:
a) obszar planowanej inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
b) zgodnie z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J. (Uchwała Nr IV/27/19 Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2019 r.), nieruchomości gruntowe o numerach geodezyjnych nr [...], obręb Z., gmina J., położone są w granicach tzw. "obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczych rolniczych" oraz "obszarów proponowanych pod zalesienia i dolesianie", to powyższe zapisy w żadnym stopniu nie uprawniają organu do wydania pozytywnej opinii w żądanym zakresie, wynikającym z dyspozycji ustawodawcy zawartej w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 1 lipca 2013 r., a co za tym idzie wydanie opinii odmownej w przedmiocie lokalizacji lądowiska dla śmigłowców, podczas gdy jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w studium nie ma wyraźnego zakazu lokalizacji lądowiska dla śmigłowca to należałoby wydać opinię pozytywną.
W uzasadnieniu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2/11, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 1390/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/OI 1354/15, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), skarżąca w pierwszej kolejności wskazała na możliwość rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w przywołanych przez nią wyrokach wyjaśniła, że "opinie" organów administracji publicznej, wymagane przepisami prawa, mają charakter aktu prawnego. Jeśli wykładnia językowa przepisu art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego i § 6 rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. nie pozwala na określenie charakteru wymaganego aktu, to należy zastosować inne metody wykładni, w tym przypadku metodę wykładni systemowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczając zakres kognicji sądów administracyjnych, poddaje kontroli "inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa". Powołany przepis daje podstawę do uznania, że niezależnie od tego czy taka "opinia" przyjmie postać pisma, zgody lub innego dokumentu, to mieści się ona w zakresie przedmiotowym wyznaczonym tym przepisem. Taki akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50 - 57 p.p.s.a."
Skarżąca podniosła, że wydając odmowną opinię organ kierował się jedynie tym, że obszar planowanej inwestycji nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J. uchwalone Uchwałą Nr IV/27/19 Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2019 r. wskazują, że przedmiotowe nieruchomości gruntowe, tj. działki nr [...] obręb Z., położone są w granicach tzw. "obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczych rolniczych" oraz "obszarów proponowanych pod zalesienia i dolesianie" nie pozwalają w żadnym zakresie do wydania pozytywnej opinii. Organ zatem w sposób dowolny bez szczegółowej argumentacji udzielił odpowiedzi. Zdaniem skarżącej brak planu zagospodarowania przestrzennego, a istniejące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J., w którym nie są wprost przewidziane lądowiska dla śmigłowców nie jest podstawą do braku wydania przez organ pozytywnej opinii o lokalizacji lądowiska. Organ nie wyjaśnił czy wykorzystanie przedmiotowego terenu na cele lądowiska zmieni sposób użytkowania gruntu.
Przywołując z kolei stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 529/17 z 7 września 2017 r., CBOSA) skarżąca argumentowała, że lądowisko to "obszar" na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Lądowisko nie jest więc obiektem, a z tego powodu z reguły nie przewiduje się go wprost ani w planach ani w studiach. Lądowisko należy odróżnić od lotniska, nie służy ono obsłudze ruchu lotniczego, nie jest inwestycją celu publicznego i nie wymaga uzyskania stosownych decyzji z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Aby o tym przesądzić organ powinien jednak wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu. Winien też uwzględnić parametry lądowiska, statków powietrznych dopuszczonych do startowania i lądowania na nim, a także charakterystykę samego miejsca jego położenia względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. W ocenie skarżącej w sprawach dotyczących lokalizacji lądowisk wydanie opinii winno poprzedzać wnikliwe rozpoznanie przez organ gminy umiejscowienia konkretnego lądowiska w danych warunkach przestrzennych.
Pomimo dwukrotnego wezwania przez Sąd (pisma z dnia 13 lutego 2023 r. i z dnia 3 marca 2023 r.), organ nie nadesłał do Sądu odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 146 § p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność tej czynności, a art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła negatywna opinia Burmistrza z dnia 22 grudnia 2022 r., nr BR.6724.1.2022, w sprawie braku możliwości lokalizacji lądowiska na działkach położonych na nieruchomościach gruntowych o numerach geodezyjnych [...], obręb Z., gmina J.
Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu opinii, sprawa znajduje umocowanie w art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. W orzecznictwie przyjmuje się bez zastrzeżeń, że opinia organu wydana na podstawie wskazanych przepisów podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt należący do katalogu zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na zasadach określonych w przepisach art. 50-57 p.p.s.a. Stanowisko to potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych w tym: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 2/11; wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 539/14; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 1 września 2017 r., II SA/Po 529/17 i z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 880/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Go 784/18 (CBOSA). Przepisy, które regulują ewidencjonowanie lądowisk, w tym m.in. art. 93 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1235; dalej: P.l.). nie precyzują jak należy kwalifikować formę działania administracji polegającą na wydaniu przez organ gminy pozytywnej opinii, o jakiej mowa w art. 93 ust. 2 P.l. Niemniej, jak wskazano powyżej, problem ten był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Rozstrzygając podobną sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2/11 (CBOSA) stwierdził, że "opinie na płaszczyźnie prawnej mają bardzo zróżnicowany charakter, nie muszą przyjmować formy decyzji ani postanowienia, jeśli taka forma nie wynika wprost z ustawy. Opinie organów administracji publicznej wymagane przepisami prawa mają natomiast zawsze charakter aktu prawnego. Jeśli wykładnia językowa powołanego przepisu art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego nie pozwala na określenie charakteru wymaganego aktu, to należy zastosować inne metody wykładni, w tym przypadku metodę wykładni systemowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyznaczając zakres kognicji sądów administracyjnych, daje zatem podstawę do uznania, że niezależnie od tego czy taka "opinia" przyjmie postać pisma, zgody lub innego dokumentu, to mieści się ona w zakresie przedmiotowym wyznaczonym tym przepisem. Taki akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50-57 p.p.s.a. Wynik zastosowania wykładni systemowej nie jest w sprzeczności z wykładnią językową". Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozważania, co do tego jakiego rodzaju dokument miał na myśli prawodawca konstruując obowiązujący wówczas przepis § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. Nr 118, poz. 1238), odniósł do poprzednio obowiązującego rozporządzenia wykonawczego w tym przedmiocie z 2004 r. Nie zmienia to jednak faktu, że przytoczone uwagi i wnioski, co do prawidłowej interpretacji charakteru prawnego owej opinii pozostają nadal aktualne także w obecnym stanie prawnym. Tym samym w obecnie obowiązującym stanie prawnym, jako zakres omawianej opinii wskazuje się m.in. przedstawienie możliwości wykorzystania danego terenu na cele lądowiska. Nie uległo zatem zmianie w aktualnym akcie prawnym (rozporządzenie z 1 lipca 2013 r.), że opinia właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) nadal ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50-57 p.p.s.a.
Przystępując do wskazania motywów uwzględnienia przedmiotowej skargi, niezbędne jest przytoczenie treści przepisów regulujących zagadnienie lądowiska, stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu.
Pojęcie lądowiska zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 P.l., zgodnie z którym jest to wydzielony obszar w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub zawodnego ruchu statków powietrznych. W rozdziale 5 ustawy P.l. zatytułowanym ,,Lądowiska i inne miejsca startów i lądowań", ustawodawca przewidział w treści art. 93 ust. 2 obowiązek wpisu lądowisk do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC), na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Wymóg wpisu lądowiska do w/w ewidencji nie dotyczy jedynie lądowisk wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Start i lądowanie na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko (art. 93 ust. 6 P.l.).
Zakres opinii niezbędnych do zgłoszenia lądowiska do ewidencji lądowisk określa zaś rozporządzenie z 1 lipca 2013 r. Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia zgłaszający lądowisko do wniosku o wpis lądowiska do ewidencji lądowisk powinien dołączyć pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Dodać należy, iż parametry techniczne dla lądowisk określone są w formie wytycznych Nr 17 Prezesa ULC z dnia 26 listopada 2014 r. (Dz. Urz. ULC z 2014 r., poz. 81).
Zaważyć należy, iż przepisy ustawy P.l., ani też rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. nie wskazują - poza wyżej wymienionymi przesłankami - procedury, która ma zastosowanie do rozpoznania wniosku dotyczącego wydania opinii w zakresie lokalizacji lądowiska, w tym brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przy czym przykładowo w art. 106 P.l. ustawodawca przewidział odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do odwołania od orzeczenia lotniczo-lekarskiego. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, iż na gruncie niniejszego postępowania znajdują zastosowanie przepisy regulacji prawnych bezpośrednio związanych z wydaniem zaskarżonego aktu jakim jest opinia, natomiast nie stosuje się przepisów k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, iż organ rozpoznając wniosek dotyczący lokalizacji lądowiska zobowiązany jest zbadać wniosek pod kątem wskazanych wcześniej przesłanek: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, iż pomimo deficytów norm proceduralnych, mając na uwadze fakt, iż opinia stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej dotyczące uprawnień wnioskodawcy, organ zobowiązany jest przeprowadzić rzetelnie postępowanie wyjaśniające, a w rozstrzygnięciu jakim jest opinia przedstawić szczegółową analizę przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. i umotywować przyjęte w opinii stanowisko, odnosząc je do określonego stanu faktycznego i przepisów prawa. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie organu mogłoby nosić znamiona dowolnego, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia wyrażonej w Konstytucji RP zasady państwa prawa (art. 2) i zasady praworządności (art. 7).
W kontrolowanym akcie, w którym organ nie wyraził zgody na umiejscowienie lądowiska we wskazanej lokalizacji, negatywnie opiniując wniosek, organ uznał, iż wnioskowane lądowisko jest niezgodne z polityką przestrzenną Gminy, obszar planowanej inwestycji nie posiada obowiązującego m.p.z.p.. Organ stwierdził, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J. uchwalone Uchwałą Nr IV/27/19 Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2019 r., przewiduje na przedmiotowym obszarze (nieruchomości gruntowe o numerach geodezyjnych nr [...], obręb Z., gmina J.), tzw. obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, prowadzenia działalności gospodarczych rolniczych oraz obszary proponowane pod zalesienia i dolesianie. Ponadto organ stwierdził, że wydanie pozytywnej opinii w zakresie lokalizacji lądowiska, w warunkach niniejszej sprawy stoi w sprzeczności z dyspozycjami prawodawcy określonymi w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. Nie uzależnił jednak wydania pozytywnej opinii od konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy/pozwolenia na budowę. Wskazał także, że lądowisko nie jest obiektem budowlanym, do którego jako całości należy stosować przepis art. 82 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane
Badając zaskarżoną opinię z punktu widzenia wymogów określonych w cyt. § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 1 lipca 2013 r., Sąd podziela stanowisko skarżącej, wskazujące na brak jakiegokolwiek rozważenia i pominięcie przez organ przesłanki określonej w § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c), tj. możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Wbrew twierdzeniom organu w opinii nie została poddana analizie w/w przesłanka. Z brzmienia tego przepisu nie wynika co prawda co kryje się pod sformułowaniem "możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska" i co ma konkretnie podlegać badaniu, ale nie ulega wątpliwości, iż nie będzie pokrywać się to z badaniem pod kątem zgodności z m.p.z.p. i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skoro przesłanki te ujęte zostały w odrębnych podpunktach § 2 ust. 3 pkt 3. Domniemywać zatem należy, iż ocena w zakresie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska przeprowadzona powinna być pod kątem przykładowo podłoża na jakim usytuowane ma być lądowisko, parametrów lądowiska, charakterystyki miejsca położenia lądowiska względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. W tym zakresie pomocne mogą być przykładowo wytyczne Nr 17 Prezesa ULC. W § 3 w/w wytycznych wskazano, że lądowisko powinno być usytuowane na odpowiednio przygotowanym sztucznym lub naturalnym zagęszczonym podłożu, odwodnionym stosownie do lokalnych warunków hydrogeologicznych i ukształtowanym powierzchniowo w przedziale dopuszczalnych nachyleń. Z kolei w § 4 cyt. wytycznych określono jakie powinno być usytuowanie lądowiska, a w § 7 szerokość i długość pola wzlotów, zaś w § 14 przewidziano, iż lądowisko powinno posiadać przynajmniej jedną drogę pojazdową łączącą je z siecią dróg publicznych. Tymczasem organ w zaskarżonej opinii całkowicie pominął analizę elementu jakim jest możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska. Za taką analizę nie można uznać zwięzłego opisu w opinii sposobu zagospodarowania działek nr [...].
Z kolei ocenę organu w zakresie § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. uznać należy za zbyt lakoniczną. Jak wynika z treści zaskarżonej opinii organ odniósł się do Studium w zasadzie jednym zdaniem wskazując, iż głównym przeznaczeniem działek na tym obszarze jest rolnicza przestrzeń produkcyjna, prowadzenie działalności gospodarczych rolniczych oraz propozycja przeznaczenia tych obszarów pod zalesianie i dolesianie. Organ nie wskazał przy tym na poszczególne, konkretne zapisy Studium w tym zakresie, co budzi zastrzeżenia co do przeprowadzenia przez organ dokładnej analizy zgodności z ustaleniami określonymi w Studium.
W ocenie Sądu rozważania Burmistrza są w opisanym powyżej zakresie niewystarczające.
Przede wszystkim należy wskazać, że lądowisko, w odróżnieniu od lotniska, nie podlega reżimowi przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, dlatego lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie lądowiska będzie zatem w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych w aktach z zakresu planowania przestrzennego pod inne funkcje. Dlatego samo stwierdzenie, że dany teren, jak wynika z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod określoną (inną) funkcję, niż lądowisko, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest wystarczające. Mając na uwadze, że lądowisko to obszar, w którym ewentualnie dopuścić można stary i lądowania statków powietrznych, nie można wykluczyć, że wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Aby o tym przesądzić organ powinien jednak wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu.
Dodać należy, iż dokonując oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w aktach z zakresu planowania przestrzennego, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu na cele inne, aniżeli lotnicze, nie może automatycznie być uznane za przesądzające (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 880/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 9/19, CBOSA).
W kontekście powyższych rozważań i na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy zdaniem Sądu niezbędne jest uzupełnienie przez organ materiału dowodowego w sprawie i ewentualnie uzyskanie niezbędnych wyjaśnień, pozwalające dokonać prawidłowej oceny wniosku złożonego przez skarżącą. Sąd w pełni podziela poglądy wyrażone w powołanych wyrokach sądów administracyjnych, przywołanych także w skardze przez skarżącą, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów. Choć przepisy P.l. oraz rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. nie określają co powinien zawierać wniosek o wydanie opinii w zakresie lokalizacji lądowiska, to uzasadnionym wydaje się dla przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego przez organ zgromadzenie niezbędnych dokumentów i informacji pozwalających na dokonanie oceny wniosku. Dotyczy to m.in. precyzyjnego określenie umiejscowienia lądowiska (najlepiej z naniesieniem na mapę), którego brak w sprawie. Wskazać należy, iż według zaskarżonej opinii lądowisko znajduje się na obu działkach: [...]. Dokładne oznaczenie umiejscowienia lądowiska, umożliwia także określenie odległości np. od granic działki oraz w odniesieniu do działek sąsiednich, określenia charakteru sąsiednich działek, ich zabudowy itp. Sprecyzowane powinny zostać także w przedmiotowej sprawie parametry lądowiska, jego rozmiary, podłoże (np. teren nieutwardzony/utwardzony), parametry śmigłowca (helikoptera), ewentualnie kierunek startu i lądowania (podejścia/wznoszenia). Dodatkowo istotne mogą okazać się również dane dotyczące emisji hałasu i ewentualne w związku z tym uciążliwości dla ludzi i środowiska, bądź inne informacje, które okazać mogą się niezbędne w toku postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie stanowisko organu jest niewystarczające i nie znajduje potwierdzenia w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym.
W opisanych powyżej okolicznościach zdaniem Sądu wydanie przez organ negatywnej opinii w przedmiocie wyrażenia zgody na umiejscowienie lądowiska, uznać należało za przedwczesne. Podkreślić należy, że formułując powyższe wskazania Sąd nie czyni organowi żadnej sugestii dotyczącej dopuszczalności bądź niedopuszczalności lokalizacji lądowiska we wskazanym przez skarżącą miejscu. Niniejszy wyrok akcentuje jedynie brak wystarczającego umotywowania, wyczerpującej argumentacji - opinii Burmistrza z 22 grudnia 2022 r. - z odniesieniem się do konkretnych okoliczności.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzając naruszenie przez organ cyt. powyżej przepisów, Sąd działając w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną opinię (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), na które składa się wpis (200 zł), orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w szczególności uzupełni materiał dowodowy, w tym o informacje dotyczące lądowiska, podda go szczegółowej analizie i ponownie dokona oceny wniosku z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 1 lipca 2013 r., uzasadniając przy tym szczegółowo swoje stanowisko w sposób uwzględniający treść w/w przepisów prawa.