II SA/OL 115/21

II SA/Ol 115/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Alicja Jaszczak-Sikora /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1858/21 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" w obrębach geodezyjnych: "[...]" oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" r., Rada Gminy uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach geodezyjnych: P., K., K., T., N., R., S., P., B.
W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, A. R. (dalej jako: skarżący, strona) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek stanowiących jego własność, o numerach ewidencyjnych "[...]", obręb N., gmina D. w § 8, w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem "14R" w pkt 3, 5, 7, 13 i 14 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść uchwały, tj.:
a) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez:
- wprowadzenie generalnego zakazu lokalizowania zabudowy produkcyjnej fermowej na obszarze obejmującym działki Skarżącego, w sytuacji, gdy w Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie został przewidziany generalny zakaz lokalizacji takiej zabudowy na tym obszarze,
- wprowadzenie maksymalnej obsady budynku inwentarskiego na obszarze obejmującym działki Skarżącego w sytuacji, gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie został przewidziany generalny zakaz lokalizacji inwestycji o większej obsadzie na tym obszarze,
- wprowadzenie ograniczeń w ilości i powierzchni budynków gospodarczych na obszarze obejmującym działki Skarżącego w sytuacji, gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przewidziane takie ograniczenia,
b) art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w m.p.z.p. ograniczeń i zakazów w zakresie zabudowy związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz ograniczeń
w zakresie budowy budynków gospodarczych i inwentarskich, które stanowią naruszenie istoty prawa własności, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, a nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
a także wprowadzają zakaz prowadzenia działalności, która nie jest zakazana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa,
c) art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie
w m.p.z.p. ograniczeń i zakazów w zakresie prowadzeniem działalności gospodarczej, które stanowią naruszenie istoty tego prawa, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, a nie są konieczne
w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób,
a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także wprowadzają zakaz prowadzenia działalności, która nie jest zakazana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa,
d) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia
27 marca 2003 roku (dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w m.p.z.p. zakazu zabudowy fermowej oraz ograniczeń w lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na działkach Skarżącego, w sytuacji gdy żaden z obowiązujących aktów prawnych rangi ustawowej nie daje podstaw do ustanowienia w planie miejscowym (tj. akcie prawa miejscowego) tego rodzaju zakazów,
e) art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia
27 marca 2003 roku poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało wprowadzeniem
w m.p.z.p. ograniczeń i zakazów, które są sprzeczne ze Studium oraz a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
f) art. 11, art. 17 i art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz trybu jego sporządzania oraz pominięciem w planie ustaleń, które są obowiązkowe.
Do skargi strona dołączyła kserokopię decyzji z dnia "[...]" r., znak: "[...]", którą Marszałek Województwa udzielił A. R. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk – Fermy "[...]" zlokalizowanej na ww. działkach, z zachowaniem warunków eksploatacyjnych i ochrony środowiska określonych w tej decyzji (dalej jako: pozwolenie zintegrowane). Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż planował rozbudowę istniejącej fermy drobiu na ww. działkach objętych planem, a przedmiotowa uchwała uniemożliwia mu realizację tego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała w części dotyczącej jego działek jest niezgodna ze Studium, gdyż Studium nie wprowadziło generalnego zakazu zabudowy, ani ograniczenia maksymalnej obsady budynku inwentarskiego do 40 DJP, ani też pozostałych ograniczeń wymienionych w pkt 1a zarzutów skargi. Skarżący wskazał, że wprowadzone arbitralnie i w dowolny sposób zmiany m.p.z.p. ograniczają wykonywanie prawa własności i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Organ w żaden sposób nie uzasadnił, co było motywem wprowadzenia kwestionowanych ograniczeń. Ponadto zarzucono organowi nienależyte, z naruszeniem zasady proporcjonalności, wyważenie interesu publicznego i interesu strony. Skarżący wyjaśnił, że obecnie na działkach stanowiących jego własność funkcjonuje już ferma o łącznej obsadzie 768 000 sztuk (3072 DJP), a wprowadzenie ograniczeń, które skutkują niemożliwością rozbudowy fermy o dalsze 40 000 stanowisk (tj. o 5,2%) jest zupełnie niezrozumiałe.
Ponadto skarżący wniósł o połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie z jego skargi na Uchwałę Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" zmienioną zarządzeniem zastępczym Wojewody z dnia "[...]" r. (dalej jako "Studium"), gdyż pozostają one ze sobą w związku – ta sama osoba jest Skarżącym, interes prawny jest wywodzony z tych samych okoliczności, a studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są kwestionowane z analogicznych przyczyn i w odniesieniu do tych samych terenów.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy (dalej jako: organ, Rada Gminy) wniosła o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności organ nie zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwalonego uchwałą z dnia "[...]" r., nr "[...]". Wskazano, że działki skarżącego znajdują się na terenach rolnych, na obszarach ochrony umiarkowanej. Studium nie wprowadza zakazu lokalizacji zabudowy produkcji fermowej, ale nie wskazuje też żadnych konkretnych terenów, na których takie obiekty mogły by być lokalizowane, co oznacza, że Studium pozostawia w tym względzie uszczegółowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z m.p.z.p. działki skarżącego są przeznaczone na cele rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej o konkretnych parametrach ustalonych zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych. Uchwalone zmiany do m.p.z.p.. nie wprowadziły zakazu realizacji wielkogabarytowych obiektów inwentarskich, ale ograniczenia co do ich wielkości i obsady. Plan dopuszcza funkcjonowanie istniejących obiektów hodowli i chowu zwierząt na terenie gminy. Jednak lokalizacja nowych obiektów i rozbudowa istniejących jest możliwa, o ile łączna obsada zwierząt nie przekroczy 40 DJP. Ograniczenia te, aczkolwiek ingerują w wykonywanie prawa własności, to wynikają z lokalnych potrzeb i okazały się konieczne ze względu na uciążliwości dla mieszkańców oraz dążenie do zachowania ładu przestrzennego gminy walorów architektonicznych i krajobrazowych, które mają odpowiadać naturalnemu krajobrazowi o charakterze rolniczym, a nie przemysłowym. Ponadto lokalizacja wielkich obiektów produkcji zwierzęcej jest uzasadniona wymaganiami ochrony środowiska i obszarów chronionych przyrodniczo, a także rozwojem funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej na terenie gminy. Organ powołał się na protesty społeczne wynikające spowodowane zagrożeniem pogorszenia warunków życia.
W ocenie organu, Rada Gminy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego należycie wyważając i indywidualny interes strony, i interes publiczny, który uwzględniał zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa Gminy. Skarżący nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli zwierząt i drobiu, zachowując te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak pozostali mieszkańcy Gminy. Skarżący wybudował już na ww. działkach 16 budynków inwentarskich o powierzchni zabudowy
ok. 25000 m2, przeznaczonych do hodowli drobiu o łącznej obsadzie 3000 DJP. Zarzuty skargi dotyczące naruszania prawa własności poprzez uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej są więc nieuzasadnione. Ograniczenia wynikające z zaskarżonej uchwały zostały wprowadzone z zachowaniem zasady przezorności i proporcjonalności. Uchwała zawierała uzasadnienie, które nie musiało być publikowane w dzienniku urzędowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, iż skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość
z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa
o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". W rozpoznawanej sprawie ten standard ochrony praw stron został zachowany, ponieważ wskazanym wyżej zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały zawiadomione z odpowiednim wyprzedzeniem o terminie posiedzenia niejawnego i poinformowano je o możliwości dodatkowego wypowiedzenia się na piśmie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku strony skarżącej o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą toczącą się przed tutejszym Sądem z jej skargi na Uchwałę Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.". W dniu orzekania w niniejszej sprawie wniosek ten był bezprzedmiotowy. Skarga na ww. uchwałę w przedmiocie zmiany Studium, została bowiem rozpoznana przez Sąd dnia 27 kwietnia 2021 r.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami
a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej
(§ 2).
Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3
§ 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy
w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt mieszczący się w katalogu spraw wymienionych w powołanym art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Tryb inicjowania kontroli legalności uchwał rady gminy przez sąd administracyjny został określony w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), w świetle którego legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami skarżonego aktu. Przed przystąpieniem do oceny skargi co do istoty, Sąd obowiązany jest zatem do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Jak wynika z dołączonych do skargi dokumentów, skarżący jest właścicielem gruntów rolnych położonych na terenie objętym planem miejscowym, składających się z działek o numerach ewidencyjnych "[...]" obręb N., gm. D. Decyzją z dnia "[...]" r., znak: "[...]" Marszałek Województwa udzielił A. R. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk – Fermy "[...]" zlokalizowanej na ww. działkach, z zachowaniem warunków eksploatacyjnych i ochrony środowiska określonych w tej decyzji. Zaskarżona uchwała w § 8 w części dotyczącej terenów rolnych oznaczonych symbolem 14R jako przeznaczenie podstawowe ustala tereny rolne (pkt 1), dopuszcza lokalizację na jednej działce: jednego budynku mieszkaniowego w zabudowie zagrodowej, dwóch budynków gospodarczych, dwóch budynków inwentarskich oraz budynków garażowych oraz obiektów małej architektury związanych z obsługą gospodarstwa rolnego (pkt 3); ustala zakaz lokalizowania zabudowy produkcyjnej fermowej (pkt 5); ustala maksymalną obsadę budynku inwentarskiego w wielkości 40DJP zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 7); ustala maksymalną powierzchnię budynku inwentarskiego i budynku gospodarczego (pkt 13 i 14). Wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, poprzez prowadzenie działalności rolniczej w określonym rozmiarze, rzutują na uprawnienia strony wynikające z pozwolenia zintegrowanego. Daje to skarżącemu legitymację (interes prawny) do zaskarżenia uchwalonego planu miejscowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc do istoty sprawy i do oceny zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wbrew zarzutom skargi zawartym w pkt f), analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby doszło do istotnych naruszeń trybu czy też zasad sporządzania planu sporządzania planu. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będąca przedmiotem niniejszego postępowania została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności wskazanych w art. 17 u.p.z.p., które zostały dokonane w sposób prawidłowy.
W kwestii tej wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonując kontroli przedmiotowej uchwały w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1333/16 uznając, że procedura planistyczna nie została naruszona, a plan zawiera wszystkie wymagane elementy. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia
16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1253/17.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie
z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Uzasadnienie projektu uchwały zostało w niniejszej sprawie sporządzone i jak stwierdził tutejszy Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Ol 1333/16, spełnia ono minimalne wymogi określone w art. 15 ust.1 u.p.z.p. Przedstawiono w nim bowiem sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 , a także wpływ na finanse publiczne, w tym budżet Gminy. Stanowisko to Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela dostrzegając ponadto, że uzasadnienie uchwały zawiera też, co prawda lakoniczne, wyjaśnienie dotyczące ustaleń planu w zakresie wymagań ochrony środowiska oraz rozważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych wniosków do planu oraz oczekiwań mieszkańców. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi zawarty w pkt e).
Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się niegodności zaskarżonej uchwały
z ustaleniami Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wymóg ten został w sprawie spełniony. Uchwała w przedmiocie zgodności zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium została podjęta i stanowi załącznik nr 6 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu planu. Rada, w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p., może uchwalić plan dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Rozstrzygnięcie rady w tym przedmiocie stanowi potwierdzenie faktu, że plan nie narusza ustaleń studium. Analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, iż są one niezgodne z ustaleniami pozostającego w obrocie prawnym Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwalonego uchwałą z dnia "[...]" r. nr "[...]". Skarga A. R. na tę uchwałę została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 116/21. W uzasadnieniu wyroku w tej sprawie Sąd wyjaśnił, że "związanie ustaleniami zawartymi w Studium, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). To zatem w planie miejscowym następuje konkretyzacja ograniczeń zagospodarowania przestrzennego określonych obszarów, w tym wprowadzenie ograniczeń i zakazów związanych z określonym rodzajem działalności, takich jak np. fermy drobiu. To również w planie miejscowym następuje uszczegółowienie tych ograniczeń i ich sprecyzowanie, z ewentualnym wyodrębnieniem i określeniem tzw. gospodarstw wielkoobszarowych, o których w studium wspomina się bez zdefiniowania tego pojęcia". Sam skarżący w uzasadnieniu wniosku o połącznie niniejszej sprawy ze sprawą sygn. akt II SA/Ol 116/21 wskazywał, że kwestionował uchwałę w sprawie uchwalenia Studium w odniesieniu do tych samych terenów i z analogicznych przyczyn co w niniejszej sprawie. Niezgodności ze Studium upatruje więc nie w sprzeczności przepisów planu ze Studium, lecz w tym, że w zaskarżonym planie wprowadzono kwestionowane ograniczenia, mimo że Studium takich ograniczeń generalnie nie przewidywało. Fakt, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie został przewidziany generalny zakaz lokalizacji zabudowy produkcyjnej fermowej na obszarze obejmującym działki skarżącego, nie został przewidziany generalny zakaz lokalizacji inwestycji o większej obsadzie na tym obszarze, nie została określona maksymalna obsada budynku inwentarskiego i nie wprowadzono ograniczeń w ilości i powierzchni budynków gospodarczych na tym obszarze, nie świadczy o niezgodności przedmiotowej uchwały ze Studium.
Zarzuty zawarte w pkt b-d wymagają łącznego odniesienia się do nich dotyczą bowiem ograniczenia praw skarżącego w różnych aspektach, a to: nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego, naruszenia prawa własności oraz naruszenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a także zmiany takiego planu) jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego gminy. Gmina w granicach prawa, może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu. Organ uchwałodawczy wprowadzając kwestionowane przez stronę ograniczenia nie przekroczył władztwa planistycznego. Wbrew zarzutom skargi, ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą były uprawnione. Podstawę prawną takiego działania stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Podstawą ustalenia limitów jest również art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który wskazuje czynniki, które powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym, w tym między innymi wymagania ochrony środowiska (pkt 3). Wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką przestrzenną prowadzoną przez gminę ukierunkowaną na rozwój funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, realizacją celów przyrodniczych związanych z racjonalną gospodarką zasobami środowiska, a także ograniczeniem zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł lokalnych. Wprowadzone zatem obecnie przez Radę, a kwestionowane przez skarżącego obostrzenia stanowią wyraz prowadzonej przez gminę polityki rozwoju, do czego gmina jest w pełni uprawniona.
Obostrzenia te niewątpliwie oddziaływać mogą na uprawnienia skarżącego, ale zostały wprowadzone zgodnie z prawem. Norma zawarta w 3 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia, w myśl art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą,
do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich i z drugiej strony - każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Skarżący upatrywał przekroczenia władztwa planistycznego w nadmiernej ingerencji organu stanowiącego Gminy w jego prawo własności. Na skutek tej ingerencji, zdaniem strony, doszło do ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej
i pozbawienia możliwości hodowli w planowanym rozmiarze. Zarzuty te nie są zasadne. Wskazać należy, że przedmiotowe zmiany planu nie ingerują w prawa nabyte strony, która może prowadzić hodowlę w dotychczasowym rozmiarze, na dotychczasowych warunkach. W zaskarżonej uchwale nie wprowadzono zakazu hodowli w ogóle. Przewidziano jedynie dopuszczalną obsadę budynku inwentarskiego (w tym brojlerów) - 40 DJP. Takie ograniczenie, wywołujące skutki prawne jedynie na przyszłość, znajduje uzasadnienie
w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U.
z 2016 r., poz. 672), dalej: p.o.ś. W ustawie tej zostały sformułowane wymogi, aby
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewniono warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska oraz aby eksploatacja instalacji oraz urządzeń była zgodna z wymaganiami ochrony środowiska, a jej oddziaływanie nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 72, art. 73, art. 138 i art. 141 p.o.ś.).
Za chybiony więc uznać należy zarzut skargi o braku podstawy prawnej dla wprowadzonego górnego limitu chowu i hodowli zwierząt, albowiem podstawę prawną dla wprowadzenia takiego ograniczenia stanowią właśnie przytoczone przepisy ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeby ochrony środowiska stanowi realizację przez organ planistyczny ustawowego obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów
i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Niewątpliwie w ramach polityki przestrzennej gminy muszą być ustalane między innymi zasady dotyczące ochrony środowiska. Intencją organu planistycznego przy ustalaniu wysokości kwestionowanych przez stronę wskaźników było z jednej strony zminimalizowanie niewątpliwie niekorzystnego oddziaływania na środowisko obiektu jakim jest ferma, z drugiej strony – umożliwienie skarżącemu dalszego prowadzenia działalności hodowlanej na dotychczasowym poziomie. W ten sposób organ należycie zrealizował obowiązki wynikające z przytoczonego powyżej art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., prawidłowo wyważając interes skarżącego oraz pozostałych mieszkańców gminy. Należy mieć na względzie, iż prawo własności nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty skargi, że żadne przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają zakazu prowadzenia działalności hodowlanej w nieograniczonym zakresie.
Bezpodstawny jest także zarzut skargi dotyczący braku przeprowadzenia testu proporcjonalności. Uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować
w wykonywanie prawa własności z uwzględnieniem zasady, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne
w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób,
a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym ingerencja
w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Z normy tej wynika, że wszelkie ograniczenia praw są dopuszczalne tylko wtedy, gdy przejdą tzw. test proporcjonalności, którego istotą jest analiza, jak bardzo konkretne rozwiązanie ingeruje
w prawa i wolności, czy istotnie przyczynia się do ochrony innej wartości (na przykład ochrony środowiska) oraz czy tego samego celu nie można osiągnąć w mniej ingerujący
w sferę praw i wolności sposób. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Przy czym działania lub środki prawne podejmowane przez administracje publiczną podlegają weryfikacji z uwzględnieniem trzech kryteriów:
- adekwatności (odpowiedniości) zdolności osiągnięcia zamierzonego celu;
- niezbędności dla ochrony interesu publicznego;
- proporcjonalności sensu stricto, oznaczającej uzyskanie efektu proporcjonalnego do ciężarów nakładanych na jednostkę (H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, Zeszyty Naukowe NSA , 2010, nr 1 str. 15).
W rozpoznawanej sprawie jak już wskazano, wprowadzenie ograniczeń było uzasadnione. Po ogłoszeniu uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" r. nr "[...]" w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany m.p.z.p. mieszkańcy okolicznych wsi zaapelowali do władz Gminy o wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków inwentarskich typu fermy drobiu z uwagi na zagrożenie pogorszeniem warunków życia ze względu na negatywne oddziaływanie tego typu inwestycji na środowisko (w tym immisję odorów). Gmina wprowadzając ograniczenia kwestionowane przez skarżącego, uwzględniła zarówno wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też prawo własności skarżącego oraz jego prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, nie pozbawiając go uprawnień do prowadzenia działalności na dotychczasowych warunkach.
Reasumując, stwierdzić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony
i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.