II SA/SZ 821/23

II SA/Sz 821/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205 par.2, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 148 par.1, art. 145 par.1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 lipca 2023 r. nr K-AP-2.7840.43.2023.AN (1) w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej I. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
\Decyzją administracyjną z dnia 15 maja 2018 r., nr 363/2018, znak B.6740.00265.2018, Starosta K., dalej również jako "Starosta", "organ I instancji", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku usług turystycznych z lokalami apartamentowymi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - zewnętrzną zalicznikową instalacją gazową (Etap I i Etap II) na działce nr [...] i [...] w miejscowości S., gmina U. .
Decyzją z dnia 28 listopada 2019 r., nr 988/2019 Starosta przeniósł ww. decyzję na rzecz Spółki z o.o. "B." z siedzibą w K..
W dniu 1 czerwca 2021 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek działającej przez radcę prawnego I. G., dalej również jako: "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca", z dnia 24 maja 2024 r., o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z dnia 15 maja 2018 r. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a." i okoliczność, że zgodnie z wpisem ujawnionym w dziale I-Sp Księgi Wieczystej nr [...], na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego działki nr [...] ustanowiona została bezterminowa służebność drogi, obciążająca działkę nr [...].
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r. organ I instancji wznowił postępowanie w ww. sprawie, zaś decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr 545/2021, zmienił decyzję z dnia 15 maja 2018 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
Następnie Starosta decyzją z dnia 10 września 2021 r., nr 620/2021 orzekł, że decyzja z dnia 15 maja 2018 r. wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 k.p.a., jednakże odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
W odwołaniu strony nadanym pocztą w dniu 29 września 2021 r. oprócz zarzutów pod adresem zaskarżanej decyzji znalazło się żądanie uwzględnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr K-AP-2.7840.98-1.2021.AN uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji do akt sprawy dołączył kopie pism na podstawie których wywiódł, że strona o decyzji, której wniosek o wznowienie dotyczy dowiedziała się 18 czerwca 2018 r., co oznacza, że do dnia złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania minęły ponad 3 lata. W związku z powyższym, decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r., nr 47/2022, znak B.6740.00887.2021, Starosta umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją wymienioną na wstępie.
Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od ww. decyzji, wskazując na błędne ustalenia organu, a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie, gdyż o objęciu zakresem udzielonego pozwolenia na budowę także działki nr [...] (które powinno skutkować uznaniem za strony postępowania właścicieli działki nr [...]), dowiedziała się dopiero 17 maja 2021 r., w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej działki nr [...], co oznacza, że zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, zdaniem strony, organ I instancji nie rozpatrzył, w kontekście zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., kwestii służebności drogowej obciążającej działkę nr [...] i jej nieuwzględnienia w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr K-AP-2.7840.22-1.2022.AN, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 21 stycznia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku rozpoznania skargi na ww. rozstrzygnięcie, w wyroku z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 574/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2022 r.
Sąd stwierdził, że skargę w części dotyczącej przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać za niezasadną, prawidłowo bowiem organy obu instancji ustaliły, że skarżąca wniosła o wznowienie postępowania po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu organy nie rozważyły jednak, czy dochowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jakkolwiek skarżąca wniosek o wznowienie oparła o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak w toku postępowania dokonała jego uzupełnienia wskazując na okoliczności, które w jej ocenie stanowią podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. O tym, że decyzja została wydana bez uwzględnienia ustanowionej na działce nr [...] służebności skarżąca, jak twierdzi, dowiedziała się po zapoznaniu się z aktami sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Okoliczność ta powinna zatem zostać zbadana przez organ, ale tylko w tym zakresie, czy skarżąca dochowała terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Sąd uznał, że przepisy nie wykluczają możliwości wszczęcia postępowania na podstawie w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również na wniosek, przy czym uzupełnienie złożonego wniosku o wznowienie i wskazanie nowej podstawy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego należy uznać za dopuszczalne.
Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r., nr 715/2022, znak B.6740.00493.2022, Starosta zmienił decyzję z dnia 15 maja 2018 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji Wojewoda decyzją z 24 lutego 2023 r., nr K-AP-2.7840.6.2023.AN (1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty nr 715/2022, z 21 grudnia 2022 r., znak B.6740.00493.2022. Wniesiona przez stronę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 447/23.
Z kolei w sprawie z wniosku strony o wznowienie postępowania organ I instancji, mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 574/22, postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr B.6740.00067.2023 na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie. Z kolei decyzją z dnia 16 maja 2023 r., nr 246/2023, znak B.6740.00067.2023, stwierdził, że wymieniona na wstępie decyzja znak B.6740.00265.2018 z dnia 15 maja 2018 r., wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a., jednakże odmówił jej uchylenia ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Starosta stwierdził, że "właścicielki działki nr [...] miały interes prawny do uznania ich za strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiadania co do zebranych dowodów".
Organ I instancji wskazał, że wydana w dniu 21 grudnia 2022 r. na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzja nr 715/2022, powodująca zmianę zagospodarowania działki nr [...] zapewnia dojazd do działki nr [...] jej właścicielom i ma walor ostateczności. Według aktualnego zmienionego projektu zagospodarowania, dojazd do działki skarżącej będzie zapewniony.
W odwołaniu I. G. zarzuciła wyżej opisanej decyzji organu I instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 285 k.c. i art. 291 k.c. oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej : "u.p.z.p."); art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.
Z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oparte zostały na uregulowaniach zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.; art. 291 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 285 k.c.
Według odwołującej się, w sprawie bez znaczenia powinna pozostawać kwestia ewentualnych zmian decyzji, gdyż przedmiotem postępowania jest konkretna decyzja administracyjna wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto strona wskazała, że organ wydając pozwolenie na budowę nie wiedział o ustanowionej służebności i nie było to uwzględnione w zatwierdzonym decyzją z dnia 15 maja 2018 r. projekcie budowlanym, na co wprost wskazuje usytuowanie wiaty śmietnikowej oraz miejsc postojowych na działce nr [...].
Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) decyzją z dnia 5 lipca 2023 r., nr K-AP-2.7840.43.2023.AN (1), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Organ II instancji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania ustalił m.in., że w odpowiedzi na ponowne wezwanie Starosty z dnia 14 marca 2023 r. do wskazania kiedy i w jakich okolicznościach strona dowiedziała się o przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ww. podała w piśmie z dnia 27 marca 2023 r., że o braku uwzględnienia w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym przysługującej właścicielkom działki nr [...] służebności drogi koniecznej dowiedziała się z pisma swojego pełnomocnika z dnia 1 września 2021 r. Wyjaśniła, że w związku z toczącym się postępowaniem, w dniu 30 sierpnia 2021 r. zostały jej udostępnione akta sprawy zakończonej decyzją Starosty znak B.6740.000265.2018, wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, z których sporządziła fotokopie przekazane następnie pełnomocnikowi. W oparciu o uzyskane informacje w ww. piśmie z dnia 1 września 2021 r. zaprezentował on stanowisko strony w sprawie i między innymi wskazał na tę okoliczność. Informacja ta została ponownie zawarta w odwołaniu od decyzji Starosty nr 620/2021, z dnia 10 września 2021 r. Dodatkowo, po odebraniu pisma organu z dnia 17 kwietnia 2023 r., z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, skarżąca przedstawiła swoje stanowisko, ponownie wskazując, na nieuwzględnienie w projekcie budowlanym służebności drogowej przysługującej właścicielkom działki nr [...] na całej działce nr [...], a nie tylko na jej części.
Zdaniem organu, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia 15 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę został oparty na przyczynach wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec tego, "należało odrębnie ustalić dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz dzień, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odwołał się do wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia z 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 574/22.
Dalej Wojewoda ustalił na podstawie treści księgi wieczystej, KW numer [...], że na działce nr [...] ustanowiona została służebność drogowa na rzecz każdoczesnych właścicieli oraz wieczystych użytkowników działki nr [...] co oznacza, że współwłaścicielom działki nr [...], w tym wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest planowana na nieruchomości obciążonej.
Rozszerzając wniosek o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. strona jako nową okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, wskazała ustanowioną na działce nr [...] służebność drogowa, nieuwzględnioną w zatwierdzonym projekcie budowlanym.
Zdaniem Wojewody, z przedłożonych mu akt sprawy wynika, że o ww. okoliczności skarżąca wiedziała już 4 maja 2021 r. W dniu tym bowiem złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. pismo dotyczące prowadzonych robót na terenie działki nr [...], w którym wyraźnie wskazywała na naruszenie jej praw i obciążenie tej działki służebnością drogową na rzecz jej działki nr [...]. Do pisma dołączyła fragment projektu zagospodarowania terenu (uzyskanego od kierownika budowy) przedstawiający zagospodarowanie działki nr [...] wraz z legendą oraz wskazała lokalizację swojej nieruchomości. Również wnosząc o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pismem nadanym w placówce pocztowej dnia 28 maja 2021 r., strona wskazała na ustanowioną bezterminową służebność drogi, obciążającą działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego działki nr [...]. Skoro powyższe okoliczności były znane skarżącej już w maju 2021 r., to zdaniem organu II instancji, wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o te okoliczności na podstawie przesłanki z art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a. złożony we wrześniu 2021 r., został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ ten wyjaśnił, odnosząc się do poglądów orzecznictwa sądowego, że w art. 148 § 1 k.p.a. chodzi o dzień, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie o dzień, w którym strona dowiedziała się, że dana okoliczność może stanowić podstawę wznowienia. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. I. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie w szczególności:
przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:
- art. 105 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy były podstawy do prowadzenia przedmiotowego postępowania, gdyż wniosek został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu;
- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy istniały przesłanki do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy uwzględniającej przysługującą właścicielom działki [...] służebność drogową;
- art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania co do podstawy i istoty rozstrzygnięcia;
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 285 k.c. i art. 291 k.c. oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej przepisów prawa cywilnego dotyczących służebności drogowej na działce nr [...] i wynikających z tego ograniczeń dla inwestora, w tym faktu, iż służebność ta obciąża całą działkę nr [...], jak również tego, iż w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej służebność powinna być "odpowiednia" tj. uwzględniać charakter istniejącej zabudowy i przeznaczenie działki nr [...];
- art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiające realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz lakoniczne ustosunkowanie się do podniesionych przez stronę w toku postępowania zarzutów;
- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § Iw zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez brak wnikliwej i wyczerpującej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało uchyleniem się od rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii naruszenia przysługującej właścicielkom działki nr [...] służebności drogi koniecznej z uwagi na zmianę szerokości, rodzaju nawierzchni jak i przebiegu dotychczasowego jej układu.
przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- art. 285 k.c. poprzez nieuwzględnienie w zatwierdzanym projekcie zagospodarowania terenu służebności drogowej przysługującej właścicielkom działki nr [...] zgodnie z jej treścią wynikającą z księgi wieczystej [...];
- art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez jego niezastosowanie i brak dokonania oceny czy część opisowa zatwierdzonego decyzją z dnia 15 maja 2018 r. projektu budowlanego i rysunki projektu nie naruszają obciążającej działkę nr [...] służebności drogowej;
- art. 291 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i uznanie, że projekt zagospodarowania terenu działki nr [...] nieuwzględniający służebności drogowej, jak i część opisowa projektu odpowiadają prawu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty nr [...] z dnia 16 maja 2023 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego a nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie, przy czym zgłosiła zamiar udziału w rozprawie w formie zdalnej.
Skarżąca powtórzyła treść wyjaśnień z pisma z dnia 27 marca 2023 r., wskazując m.in., że w związku z toczącym się postępowaniem, w dniu 30 sierpnia 2021 r., zostały jej udostępnione akta sprawy zakończonej decyzją Starosty nr B.6740.000265.2018 wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Wnosząca skargę zarzuciła, że organ II instancji bezpodstawnie zrównał moment faktycznego naruszenia przysługującego skarżącej ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na rozebraniu istniejącej na działce nr [...] drogi i wynikające z tego utrudnienia w wykonywaniu przysługującego jej prawa, z momentem dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W jej ocenie, organ I instancji wydając pierwotne pozwolenie na budowę nie wiedział o ustanowionej służebności i nie było to uwzględnione w zatwierdzonym decyzją z dnia 15 maja 2018 r. projekcie budowlanym.
Końcowo skarżąca wskazując na treść art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. argumentowała, że dopiero decyzja "nowa", o której mowa w tym przepisie winna uwzględniać ograniczenia wynikające z ustanowionej na działce nr [...] służebności drogowej, a decyzja "zmieniająca" jest decyzją związaną z decyzją "pierwotną" i nie ma samodzielnego bytu.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 24 listopada 2023 r., organ odwoławczy poinformował, że odwołanie skarżącej z dnia 28 września 2021 r. od decyzji Starosty z dnia 10 września 2021 r. zostało nadesłane pocztą w dniu 29 września 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przy tym należy przypomnieć, że sprawa niniejsza była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 574/22, uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2022 r., wskazując na konieczność podjęcia działań, celem wyjaśnienia czy dochowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., które to ustalenie dałoby możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyr. NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.
Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania mają wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. II FSK 451/08, zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 526493).
W ocenie Sądu z takim właśnie naruszeniem mamy w tym wypadku do czynienia bowiem organ ponownie rozpoznając sprawę, choć podjął próbę wyjaśnienia omawianych kwestii, to nie sprostał wypełnieniu wskazań zawartych w opisanym wyżej wyroku z dnia 27 października 2022 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w części w której skarga dotyczy dochowania terminu do złożenia wniosku inicjującego postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać ją za niezasadną, prawidłowo bowiem organy obu instancji ustaliły, że skarżąca wniosła o wznowienie postępowania po upływie terminu, o którym mowa w tym przepisie.
Organy nie rozważyły jednak, czy dochowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jakkolwiek skarżąca wniosek o wznowienie oparła o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak w toku postępowania dokonała jego uzupełnienia wskazując na okoliczności, które w jej ocenie stanowią podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. O tym, że decyzja została wydana bez uwzględnienia ustanowionej na działce nr [...] służebności skarżąca, jak twierdziła, dowiedziała się po zapoznaniu się z aktami sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Okoliczność ta powinna zatem zostać zbadana przez organ, ale tylko w tym zakresie, czy skarżąca dochowała terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Jednocześnie Sąd uznał, że, przepisy nie wykluczają możliwości wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również na wniosek, przy czym uzupełnienie złożonego wniosku o wznowienie i wskazanie nowej podstawy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego należy uznać za dopuszczalne.
Zdaniem składu Sądu orzekającego obecnie, organ zaleceń tych, po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie wziął pod uwagę, pomimo jednoznacznego wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w omawianym wyroku, że ustalenie okoliczność dowiedzenia się przez skarżącą, po zapoznaniu się z aktami sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (w dniu 30 sierpnia 2021 r.), że decyzja została wydana bez uwzględnienia ustanowionej na działce nr [...] służebności, powinna zostać zbadana przez organ, ale tylko w tym zakresie, czy skarżąca dochowała terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Swoje ustalenia co do terminu Wojewoda powiązał z datą 4 maja 2021 r., kiedy to skarżąca na podstawie części rzutu zagospodarowania terenu, dowiedziała się o projekcie przebudowy drogi, co skutkowało złożeniem do organu nadzoru budowlanego pisma wskazującego na naruszenie jej praw i obciążenie działki służebnością drogową na rzecz jej działki nr [...]. Podniósł również, że skarżąca wnosząc o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pismem nadanym w placówce pocztowej 28 maja 2021 r. wskazała na ustanowioną, bezterminową służebność drogi obciążającą działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego działki nr [...].
Organ odwoławczy wywiódł, że skoro powyższe okoliczności były znane skarżącej już w maju 2021 r., to wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o te okoliczności na podstawie przesłanki z art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a. złożony we wrześniu 2021 r. został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu, Wojewoda działając w wyżej przedstawiony sposób, naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie słuszny jest zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie, w ponownie prowadzonym postępowaniu, w oparciu o wskazania co do prowadzenia dalszego postępowania, zagadnienia wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Stosownie do brzmienia art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W rozpoznawanej sprawie organ błędnie utożsamia wiedzę skarżącej o przebudowie drogi i ewentualnym naruszeniu jej praw (związanych z obciążeniem działki służebnością drogową na rzecz jej działki nr [...]) z wiedzą o tym, że to właśnie pominięcie informacji o wspomnianej służebności legło u podstaw wydania decyzji z dnia 15 maja 2018 r. Tymczasem słusznie podnosi skarżąca, że nieuwzględnienie właścicieli działki nr [...] jako stron postępowania nie musiało być związane z brakiem wiedzy organu o obciążeniu działki nr [...] służebnością drogi koniecznej, lecz mogło wynikać z innych przyczyn. Dopiero na podstawie analizy akt administracyjnych strona dowiedziała się, że wspomniana decyzja została wydana na podstawie dokumentacji, w której brak było jakichkolwiek danych o wspomnianej służebności. Dodatkowo z uwagi na treść art. 148 § 1 k.p.a., organ powinien był ustalić, dokładną datę złożenia odwołania z dnia 28 września 2021 r. od decyzji Starosty z dnia 10 września 2021 r., nr 620/2021. Z lektury zaskarżonej decyzji wynika, że w zakresie terminu Wojewoda nie uwzględnił, że ww. odwołanie, jak przyznał w piśmie z dnia 24 listopada 2023 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu i co wynika z pieczęci operatora pocztowego na kopercie, zostało złożone w dniu 29 września 2021 r., co z kolei skutkowało wadliwym uznaniem, że zawarte w treści tego środka zaskarżenia uzupełnienie złożonego wniosku o wznowienie poprzez wskazanie nowej podstawy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 148 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając zwrot poniesionych kosztów w postaci wpisu od skargi w kwocie 200 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 poz. 1935).
Rozstrzygając sprawę ponownie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., organ administracji winien zastosować się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 27 października 2022 r., jak również niniejszego wyroku.